基于AHP-TOPSIS模型的安徽城市公共衛(wèi)生應急管理能力研究

謝瑞軍，王可欣，陳思宇，郭宇欣，陳帥潔

(1.安徽財經(jīng)大學統(tǒng)計與應用數(shù)學學院，安徽蚌埠 233000；2.安徽財經(jīng)大學金融學院，安徽蚌埠 233000)

中國疾病預防與控制中心將突發(fā)公共衛(wèi)生事件定義為在短時間內(nèi)造成社會公眾健康嚴重損害的公眾性事件[1]。近年來，人地矛盾加劇和生態(tài)環(huán)境惡化等社會問題，助推著公共性衛(wèi)生事件發(fā)生頻次的進一步攀升。特別地，新冠肺炎疫情的發(fā)生，對我國城市重大公共衛(wèi)生應急管理能力的提升有了更高的要求。因此，通過對城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理能力的研究，并根據(jù)研究的結果提出相關的建議和措施，有助于將突發(fā)事件的危害控制在合理的范圍內(nèi)[2]。

隨著我國城市化水平加速進入中期增速階段，社會對于城市公共治理能力與效率的要求也在不斷提高。近年來，越來越多的學者開始關注并從事城市公共衛(wèi)生應急管理能力與效率等相關領域的研究。西方國家關于城市公共衛(wèi)生應急管理等方面的研究早于國內(nèi)。Mohammad Reza Hamidizadeh（2011）利用四步模型對公共衛(wèi)生突發(fā)事件進行分析與評價，構建了公共衛(wèi)生應急管理的績效評價框架[3]。Quenon J L，Brodin M（2001）對公共衛(wèi)生應急管理中媒體輿論、政務公開與群眾參與在管理中發(fā)揮的作用進行了相關研究，發(fā)現(xiàn)公開透明的政績有助于增強社會群體的凝聚力，在一定程度上減輕民眾的焦慮感[4]。

2003 年，非典的爆發(fā)及應對，在一定程度上刺激了我國公共應急管理能力的轉型與提高，相關的研究也逐漸完善。劉清偉、吳群紅等（2006）利用定性與定量相結合的方法，對我國黑龍江省的疾病防控體系建設進行了綜合評價，并指出我國在公共衛(wèi)生管理中存在缺乏專業(yè)人才，投入的備用資金不足以及基礎建設落后等問題[5]。誠然（2015）將災害、風險與危機3方面相結合，從理論角度提出三位一體的綜合治理戰(zhàn)略[6]。

我國當前關于城市公共衛(wèi)生應急管理能力的研究，仍多集中于理論研究，而結合實際對構建的績效評價體系的實證檢驗相對較少。在此研究背景下，根據(jù)安徽省統(tǒng)計局的官方公開數(shù)據(jù)，采用AHP—TOPSIS 組合模型，從防疫能力、抗疫能力、救災能力和恢復能力4 個方面，選取各市醫(yī)療衛(wèi)生技術人員數(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)、疾病預防控制中心數(shù)、人口密度和財政支出等24 個指標，構建安徽省城市公共衛(wèi)生應急管理能力績效評價指標體系，進行量化分析與實證研究[7]。

1 城市公共衛(wèi)生應急管理能力績效評價指標體系的構建

通過建立城市公共衛(wèi)生應急管理能力績效評估體系，有助于因地制宜地提高城市公共衛(wèi)生突發(fā)事件的治理能力[8]。在建立指標體系時，為確保指標體系的科學性和代表性，應綜合考慮各種類型的評價指標。因此，結合重大公共衛(wèi)生事件應急管理能力的有關特點，選取與防疫能力、抗疫能力、救災能力和恢復能力相對應的24 個二級指標，利用層次分析法（AHP）進行實證分析。表1 為構建的安徽省城市公共衛(wèi)生應急管理能力的績效評價指標體系[9]。

表1 城市公共衛(wèi)生應急管理能力績效評價指標體系

2 AHP-TOPSIS 組合模型的基本原理及評價步驟

層次分析法（AHP）通過建立多層指標體系對問題進行描述，并通過構建判斷矩陣最終確定不同指標的權重。而TOPSIS法則是在層次分析法的基礎上通過計算各指標與正、負理想解之間的距離，進而評價決策對象的優(yōu)劣程度及模型構建的有效性。具體評價步驟如下：

2.1 判斷矩陣標度定義

首先，引用數(shù)字1～9 及其倒數(shù)作為判斷矩陣標度，并對各層級指標進行兩兩比較，打分形成判斷矩陣。表2為本次計算判斷矩陣的使用標度。

表2 判斷矩陣標度定義

2.2 計算各層級指標權重并進行一致性檢驗

首先，使用層次分析法計算各層評估因素集的權重系數(shù)。其中，第一層評估因素集為目標層A，第二層為準則層Bi=（i=1，2，3，4）構建的A-Bi判斷矩陣。按列對判斷矩陣進行歸一化處理，得到標準判斷矩陣其中，aij表示二級指標Bi相比Bj的重要程度。再將標準判斷矩陣正規(guī)化，得到權重系數(shù)其中，為指標權重。然后，進行一致性檢驗其中，m代表指標數(shù)量，而λmax表示該判斷矩陣最大特征值。根據(jù)判斷矩陣階數(shù)，確定相對應的RI 值。最后，計算一致性比例CR，其中CR=如果CR<0.1，表示成功通過一致性檢驗，反之則說明沒有通過一致性檢驗[10]。

2.3 構建樣本標準化矩陣并確定正、負理想解

3 城市公共衛(wèi)生應急管理能力績效評價實證分析

3.1 層次分析法對指標權重值的確定

根據(jù)如上確定的城市公共衛(wèi)生應急管理能力績效評價體系和AHP-TOPSIS組合模式的評價步驟，對此次新冠防治肺炎疫情過程中安徽省各城市應急管理能力進行績效評價。首先，通過對各層級指標進行兩兩比較打分形成判斷矩陣，衡量各指標的相對重要性。針對防疫能力（B1）、抗疫能力（B2）、救災能力（B3）和恢復能力（B4）這四項內(nèi)容，得到如表3 所示的判斷矩陣。

表3 判斷矩陣的構建及檢驗

經(jīng)計算可得λmax=4.045 9，CI=0.015 3，CR=0.017 2，且CR<0.1，符合一致性檢驗的要求。其相應的一級評價指標的權重值為：

采取同樣的計算方法可得到各級評價指標的權重向量值，計算出的一、二級指標權重值如下表4 所示，各判斷矩陣都通過了一致性檢驗。如表4 所示，城市救災能力在影響城市公共衛(wèi)生應急管理能力績效評價體系中的權重值較高，防疫能力次高，而抗疫情能力和恢復能力略低于前兩者。這說明事前的防護和事件發(fā)生時快速的應對措施是一個城市能否在短時間內(nèi)有效控制事態(tài)進一步擴展的重要能力，也是城市韌性的判斷標準之一。此外，在基本控制該城市重大公共衛(wèi)生事件之后，能否快速做好城市經(jīng)濟、社會運轉的良性恢復調(diào)整，也是對一個城市及其有關管理部門績效評價的重要考量標準。

表4 城市公共衛(wèi)生應急管理能力績效評價體系權重計算結果

在城市公共衛(wèi)生應急管理能力績效評價體系的24 個指標層的權重中，權重較大的與經(jīng)濟有關的指標，代表性的包括城鄉(xiāng)居民最低生活保障額、各市用于醫(yī)療衛(wèi)生和各市用于社會保障和就業(yè)的財政支出等。這表明，經(jīng)濟實力較強的城市在應對重大公共衛(wèi)生事件時，不僅能夠在事件發(fā)生之初就快速做出經(jīng)濟方面的部署和限制，而且能夠在疫情后通過完善的社會保障體系，使居民生活和社會經(jīng)濟運行回到正軌。

同樣值得注意的是，城市醫(yī)療物資和綜合水平在此次評價體系中也占據(jù)著重要地位。各市醫(yī)療衛(wèi)生技術人員規(guī)模在一定程度上代表著一個城市在人力配置方面應對突發(fā)公共事件的反應速度。類似的指標類型還有各市的醫(yī)療物資配置、醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)及承載量。

3.2 基于TOPSIS法的綜合評價與分析

基于指標權重和一致性檢查，進一步用TOPSIS法進行評價計算，比較各城市和理想解的相對貼進度。相對貼進度的數(shù)值介于0 到1 之間，若某市相對貼進度越接近1，則說明該城市在應對重大公共衛(wèi)生應急事件時的管理及應對能力較強。評價的具體步驟為：首先用層次分析法求出各指標的權重，然后根據(jù)設定的指標體系整理安徽省16 個城市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)進行標準化處理。然后，利用指標權重和樣本標準化矩陣，得出加權樣本標準化矩陣，計算各市和正負理想解的歐式距離，確定各城市的相對貼進度[12]。各城市相對貼進度及綜合評價排序如表5所示。

表5 各市重大公共衛(wèi)生應急管理能力綜合績效評價值

表6 是安徽省城市重大公共衛(wèi)生應急管理能力的綜合績效評價值，由表6 可知：安徽省各城市在應對重大公共衛(wèi)生事件時的應急管理能力方面，可劃分為3 個梯隊。以合肥市和蕪湖市為首的第一梯隊。其中合肥市作為安徽省的省會城市，與其他城市相比，常住人口較多，因此在人員數(shù)量方面具有較高的管理難度。但從另一方面來說，近年來合肥市的高新技術產(chǎn)業(yè)、城市數(shù)字管理模式和城市物流和社會保障的建設也有助于其衛(wèi)生管理工作質(zhì)量的提高。并且，合肥市也更具人才的吸引與容納能力，因此在綜合評價中合肥市的相對貼進度最高，位居第一。相對較小的城市規(guī)模在一定程度上有助于蕪湖市減輕管理的難度。另外，蕪湖市在醫(yī)療建設中的發(fā)展水平略高于同級別的安徽省內(nèi)城市，人均醫(yī)療資源保有量高也是其相對貼近度較高的重要影響因素之一。

表6 各市重大公共衛(wèi)生應急管理能力綜合評價分類

其次，由相關的評價數(shù)據(jù)可知，安徽省大部分城市的公共衛(wèi)生應急管理能力的績效評價水平集中在第二梯隊與第三梯隊這兩個水平中。這也說明從整體角度來看，安徽省各城市對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理能力還需提高。

表7 是安徽省各城市重大公共衛(wèi)生應急管理能力一級指標的評價值。圖1 則是基于表7 所作的評分圖。如表6 和圖1 所示，綜合排名較高的合肥市在4 個一級指標的得分評價中也有較好的表現(xiàn)。此外，還可以注意到在防疫能力方面，多數(shù)城市評分較低，只有合肥市、滁州市和安慶市表現(xiàn)較好，說明安徽省各城市在防疫建設方面仍有待進一步提升；在抗疫能力方面，各城市的評價高于其他3 個一級指標，說明各城市在市區(qū)衛(wèi)生處理、社會財政資金保障和居民風險承受能力方面具有較好的表現(xiàn)；在救災能力方面，合肥市與蕪湖市具有良好的表現(xiàn)，這主要得益于當?shù)剌^高的人均醫(yī)療資源擁有量，而銅陵市與池州市在救災能力方面的評分明顯低于其他城市，說明這2個城市在醫(yī)療衛(wèi)生方面存在一定的短板；最后是在恢復能力方面，合肥市與蕪湖市在此方面仍然具有比較領先的評價表現(xiàn)，同時相較于救災能力來說，各城市在恢復能力這一評價指標方面表現(xiàn)比較平均，而淮北市、銅陵市、池州市和黃山市在救災能力方面存在短板。

表7 各市重大公共衛(wèi)生應急管理能力一級指標評價值

圖1 各市重大公共衛(wèi)生應急管理能力一級指標評價圖

進一步對安徽省各城市的二級指標進行標準化處理，以更好地對比各城市關于不同指標的表現(xiàn)，并通過橫向比較發(fā)現(xiàn)各城市在應對重大公共衛(wèi)生應急管理事件時存在的短板。通過計算各二級指標的地區(qū)差距得到了地區(qū)差距系數(shù)，用來更好地分析安徽省重大公共衛(wèi)生應急管理能力的二級指標。其中，地區(qū)差距系數(shù)越大，說明差異越小，反之則說明差距越大，具體結果見表8所示。

表8 各市重大公共衛(wèi)生應急管理能力指標地區(qū)差距

如表8所示，從城市重大公共衛(wèi)生應急管理能力的二級指標看，安徽省各城市存在一定的地區(qū)差距。其中，空氣質(zhì)量、65 歲及以上的老年人占比、人均可支配收入、地區(qū)生產(chǎn)總值指數(shù)及各市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的差距系數(shù)較大，表示這些指標的地區(qū)差異比其他指標的地區(qū)差異小。同理，各市固定資產(chǎn)投資增速、各市研究機構數(shù)、各市醫(yī)療衛(wèi)生技術人員數(shù)等指標的差距系數(shù)較小，且指標類型多集中于經(jīng)濟及醫(yī)療水平等方面，說明安徽省城市在經(jīng)濟及醫(yī)療等方面的資源分布存在較大的差距。

4 結論與建議

4.1 主要結論

通過AHP-TOPSIS 分析法對安徽省16 個城市在此次新冠肺炎疫情時，各市突發(fā)公共衛(wèi)生應急管理能力進行了綜合績效評價。并從防疫能力、抗疫能力、救災能力和恢復能力4個方面對此次構建的城市公共衛(wèi)生應急管理能力評價體系的24個指標進行賦權，利用TOPSIS法計算各城市的相對貼進度，最終得出各城市的綜合評價排名及以下結論：

首先，在對城市公共衛(wèi)生應急管理能力進行綜合評價時，要考慮事件處理的完整性，即綜合考量城市在事前、事中和事后各個階段的處理及應對能力。同時，也要綜合考慮經(jīng)濟、社會保障、醫(yī)療水平等各類型指標在城市管理中的影響程度。

其次，從本次評價結果來看，安徽省城市公共衛(wèi)生應急管理能力存在空間上的不平衡，合肥市在經(jīng)濟實力和醫(yī)療等方面具有較高的水平，因此合肥市的綜合評價值較高。但多數(shù)城市的公共衛(wèi)生應急管理能力仍然存在著較大的可提升空間。

最后，通過分析一級指標和二級指標的地區(qū)差異系數(shù)，發(fā)現(xiàn)安徽省各城市在一、二級指標上存在著一定的地區(qū)差異。其中，通過一級指標的評價可以發(fā)現(xiàn)，除了合肥市在4 個一級指標中有良好的表現(xiàn)外，其他城市均在防疫、抗疫、救災和恢復能力方面存在不同程度的短板，并且各城市在抗疫能力方面的綜合表現(xiàn)比較一致。通過各二級指標的地區(qū)差距系數(shù)，可知安徽省各城市在環(huán)境承載能力等方面的地區(qū)差距較小，這也照應了各市關于一級指標的貼進度評價。另外，二級指標的地區(qū)差距系數(shù)表明，安徽省各城市在人均醫(yī)療資源和經(jīng)濟水平等方面的地區(qū)差距比較大。

4.2 政策性建議

習近平總書記指出，在此次抗擊新冠肺炎的過程中暴露出中國城市在應對公共衛(wèi)生突發(fā)事件時的不足和短板。而秋季和冬季也是呼吸道等傳染性疾病的多發(fā)季節(jié)，入秋后國內(nèi)新冠肺炎疫情仍然存在著反彈甚至二次爆發(fā)的風險。因此，建立科學的城市公共衛(wèi)生績效評價體系，并針對性地提高各城市在不同管理層面的短板與不足，具有極高的現(xiàn)實意義。

在疾病的預防和控制方面，各城市要通過完善的基礎設施和高覆蓋率的社會保障，加強該城市的疾病預防能力和穩(wěn)定的社會運轉能力。其中，完善的基礎設施建設不僅包括城市現(xiàn)代化傳染病監(jiān)測系統(tǒng)建設，還包括各市傳染病或傳染性疾病研究機構建設，以確保城市在面臨類似新冠肺炎疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，擁有較快的反應速度和后備力量。

在疾病的社會救治層面，各城市應重點加強本地區(qū)的醫(yī)療物資儲備能力，包括正規(guī)醫(yī)院數(shù)量、醫(yī)院床位數(shù)量和藥品及相關檢測儀器的儲備等。同時，各城市也應注重人力及物流建設，打造一批高素質(zhì)的醫(yī)護人員后備軍，構建省際與城區(qū)間醫(yī)藥物資物流的高效運輸途徑。

最后，從地區(qū)政府的工作方面來看，當發(fā)生突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時，相關管理部門應及時進行公共場所人員的疏散與檢查工作。特別是在人群聚集的地方，要提前限制入場人數(shù)和場所內(nèi)空間距離，并對出入的人員采取體溫監(jiān)測及消毒等保護措施[12]。在社會經(jīng)濟及正常運轉的恢復治理層面，各城市應通過完善的社會保障及基礎建設投資在一定程度上增強居民風險承受能力。因此，各城市應在防范新冠肺炎疫情二次爆發(fā)的同時，防范經(jīng)濟風險，增強居民的風險承受能力，保障社會再生產(chǎn)環(huán)節(jié)的平穩(wěn)運行。