生育政策背景下基礎教育資源配置規劃思路創新
——以富陽區教育布點專項規劃為例

包尚修，周競宇

1.杭州城市規劃設計咨詢有限公司；2.杭州市規劃設計研究院

一、問題的提出

黨的相關會議強調把教育擺在優先發展的戰略地位，要求以寬廣的全球視野和深邃的歷史眼光，發展具有中國特色、世界水平的現代教育。教育是中華民族振興和社會進步的基石，堅持教育優先發展，全面貫徹黨的教育方針，堅持教育為社會主義現代化服務的基本原則。其中，基礎教育是教育事業的主要內容之一，如何在新人口政策背景下謀劃基礎教育設施布局，推進基礎教育高質量發展，是影響教育整體水平和全民整體素質的重要環節之一。

自1949年至今，國家先后出臺了多項生育調控政策，1982年出臺計劃生育政策，2016年1月全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，這些人口政策調整措施均使人口結構發生了重大變化，特別是學齡人口比例變化較為明顯，這對基礎教育資源分布影響極為重要。

為適應人口結構這種新的變化趨勢，有必要對教育領域受到的影響進行研究，對教育領域各學段在校學生規模的變動情況進行預測和分析，提前做好教育資源規劃，積極應對生育政策帶來的重大影響。

二、生育政策背景下學齡人口變化及基礎教育資源供需矛盾分析

基礎教育資源配置應以學齡人口變動為依據，因此要合理配置教育資源，必須把握學齡人口的分布特點及變動趨勢。目前，我國人口發展已進入“低生育、老齡化、城鎮化、高流動”時期，構成了未來基礎教育發展的基本人口背景，決定著教育資源配置的時空結構。

（一）學齡人口變化分析

1.學齡人口總量在波動中持續緩慢增長

2014年全國開始實施“單獨二孩”政策，之后實施全面“二孩”政策。從生育政策調整前后全國學前教育在園幼兒及毛入園率變化情況來看，2015年-2019年間，全國在園幼兒規模從4265萬緩慢增長至4714萬，年平均增長率2.1%。相比生育政策調整前的2000年-2014年間，幼兒園在園學齡人口規模總體年平均增長率4.9%，綜合近年來出生人口變化情況預測“十三五后期出生人口將有一個小高峰”，可以認為，隨著生育政策策的執行，累積生育量已逐步釋放，2017年-2018年已迎來生育高潮，將來學齡人口數量可能會較為平緩地增長。因此，基礎教育資源配置應充分考慮近年生育率高峰期的人口增加，有效應對高峰期的基礎教育設施供給壓力。

2.城鄉學齡人口變動趨勢差別較大

受城鎮化快速發展的影響，城鄉學齡人口規模變動趨勢不同，總體上城鎮學齡人口規模將“先增后降”，農村學齡人口呈單邊下降趨勢。出生人口的短期增長連同進城農村人口增加帶來的入學需求增長，必然會使城市教育供給面臨著越來越大的壓力，基礎教育資源日漸緊張。受人口空間分布格局的影響，城鎮地區將面臨教育資源供給緊張的格局，特別是大城市，由于人口基數龐大，政策放開帶來的效果更加明顯，基礎教育資源供給不足的問題將尤為突出。

（二）基礎教育資源供需矛盾分析

1.教育資源配置未能完全適應人口流動趨勢

隨著城鎮化進程的加快，人口不斷向城區涌入，基礎教育資源配置主要面臨兩大挑戰：一是人口流入地教育資源不足和配置失衡。城市教育布局滯后于人口流動，流入地教育人口的激增給當地教育發展帶來諸多壓力，導致教育需求的增加，如加大教育投資、建設更多的學校、增加現有學校的設施、大量補充合格的教師及管理人員等。二是排斥性制度安排亟待破除。由于城市戶籍制度、屬地化管理體制等排斥性制度安排，流動兒童接受優質義務教育面臨著財政撥款、校舍建設用地和教師編制等教育資源供給困境，流動兒童“上好學”問題將成為未來一段時期內城市教育高質量發展不容忽視的問題。總的來看，高流動趨勢的學齡人口變動要求我們密切關注流動人口教育的公平性和優質教育的獲得性，優化教育資源分配格局。

2.城鎮生源相對集中，資源配置問題突出

學齡人口的空間流動性使得城鎮地區生源相對集中，致使公辦學校無法滿足大量跨學區就讀要求。空間分布上也同樣存在著差異，老城區范圍內教育資源布置密集、生源集中，出現“超大規模”學校超負荷運轉，部分學校辦學條件薄弱，嚴重影響了教育的均衡發展。而城市新區資源相對匱乏，服務半徑過大，難以有效覆蓋，資源配置不合理。

3.城鄉教育差異大，分布不均衡

城鄉教育始終存在學校空間分布不均衡、校際發展不平衡、教育資源不能共享等問題，催生基礎教育的需求與供給矛盾關系。城區教育師資能力、經費投入、教育硬件設施遠遠優越于鄉鎮與農村，農村教育現在面臨撤點危機，但城區教育用地緊張，生源集中，嚴重制約其教育事業發展，教育資源空間布局不當。

城區教育除了教育資源布局調整，也要調整內部教育空間，協調鄉鎮外部教育，只有城鄉教育一體化，才能做到教育用地留有余地、教育資源均衡配置，促進城鄉教育健康發展。

三、傳統規劃編制的局限性

（一）規劃論證方法單一

傳統專項規劃分析方法大致可分為兩個階段：（1）根據現狀調查，初步判斷哪些學校要撤并或合并，再根據學齡人口規模，判斷需要新增幾所學校。（2）在規劃中對現有學校按服務半徑分析，如出現服務盲區，則考慮在盲區附近選址新建學校。

（二）規劃實施傳導脫鉤

現有的專項布點規劃以規劃布點圖+規劃學校控制表為主要成果表達內容，缺乏體系化的指標和統籌管控要求，從而導致規劃布點難以有效實現向上銜接和向下傳導，管控引導與實施落位相互脫節。

四、創新規劃編制

縱觀人口政策與基礎教育發展過程中不斷給基礎教育設施布局規劃提出的新要求，新人口政策的推行，人口結構變化不同于以往人口政策的規律。在老齡化與生育政策雙重作用下，“兩率”將出現不同時期的曲線變化，最終維持平衡，人口結構將呈現一種動態趨勢。以往的基礎教育布點專項規劃在預測學齡兒童總數基礎上進行教育資源的合理配置，面對這種動態變化的學齡兒童比例，按照傳統編制方法有失時效性，必須在布局規劃中考慮新方法及內容，去優化教育資源空間布局，使存量教育能應對不同時期的人口結構變化。

（一）創新規劃編制方式

區別于傳統教育布點專項規劃思路，新時期的教育資源配置應打破原有教育設施層級限制，將不同層級教育資源作為一個整體進行統籌利用，建設“全鏈條、多層次”的教育服務設施體系。

1.轉變一：從被動配套到主動保障

改變“有需求才配套”的傳統模式，發揮基礎教育設施對城市發展的牽引帶動作用，強化教育設施的公共資源屬性。立足于解決現有教育設施布點問題，充分考慮教育設施未來發展趨勢及區域未來發展重點區塊，結合服務對象的教育需求及區域自身教育配置條件，著力提升教育服務水平，主動保障教育設施供給。

2.轉變二：從單一均質到多元差異

基于規劃全口徑服務人口的需求預測，結合問卷調查和實地調研，合理優化基礎教育配建指標及細化設施建設標準。統籌服務戶籍人口、外來務工流動人口、國際人口等多樣人群，并針對城鄉發展階段性特點，構建差異化教育指標體系，滿足市民對高品質教育的多元需求。

3.轉變三：從個體布局到全鏈條整合

改變以單一辦學層次為對象的規劃模式，提出教育資源“全鏈條”整合系統思維，對教育資源進行“一盤棋”全鏈條整合，并通過增存結合提高公共資源利用效率。在滿足服務均等化的基礎上，形成“多分區、多策略、多類型”的空間布局指引。

4.轉變四：從靜態藍圖到體系保障

面向規劃改革，建立與國土空間規劃相一致的“區—街道（鄉鎮）—單元”規劃實施體系，以保證基礎教育的長遠發展。其中，區級層面側重制定發展目標和統籌資源配置；街道（鄉鎮）分解傳導區級指標，加強與控規修編、城市更新、土地儲備等多規合一協調；單元層面側重落地實施。通過編制建設導則，設定面向建設控制的學校類型、班級、用地等規劃控制指標和建設指標，實現教育設施從“布點”到“落界”。

（二）創新配置指標設定

當前城鄉正處于快速發展階段，教育新改革、人口新政策、城市發展新趨勢各種影響因素集聚，現行標準難以滿足城市發展趨勢及學齡人口峰值的教育需求，如何合理優化配置指標，適應未來教育需求是教育資源配置的重要內容。在現有規范及標準的基礎上，結合老城區、新城區、農村地區等不同區域的實際情況，提出基礎教育設施的配置標準優化細化建議。

本次研究形成兩種配置思路，即基本百戶指標和差異化百戶指標。

基本百戶指標指結合區域實際發展情況，在現行配套配置標準總體指引下，確定基礎教育配套基本百戶指標。差異化百戶指標：針對分區內不同發展特征，建議因地制宜，綜合統籌并科學論證，推廣差異化百戶比指標，在執行現有指標的基礎上，確保設施總量，結合不同區塊的需求導向，可采用彈性系數控制的方式，設置差異化百戶指標，從而使得指標的制定更符合地區發展的實際情況。

（三）創新建設實施模式

針對高密度建設區的自身特征和建設實施難點，本文提出幾類創新建設模式。

（1）降低規模（教育完善、總量富余，適當降低老城區辦學規模）。

（2）用地挖潛（有條件結合老城區有機更新異址新建或原址改擴建）。

（3）提升存量（適當放寬規劃條件限定，增大容積率）。

（4）資源共享（包括學校間資源共享及城市公共服務設施共享）。

五、富陽區教育布點專項規劃實證

（一）項目概況

為進一步提高富陽區教育資源配置水平，開展項目規劃編制，以明晰規劃目標與總體配置思路，設置設施配建標準，優化空間布局，明確分期建設時序，提出規劃實施措施與建議。

（二）摸清家底識別設施短板

依據現有居住人口及未來規劃住宅用地空間分布，結合現有教育資源布局情況，辨析未來教育服務盲區和教育資源不足區域，為規劃布點提供數據支撐。經分析，項目組一共梳理了約450處學校信息及600多項規劃審批信息，并對富陽區現約450個教育設施建立一圖一表”系統臺賬。結合基礎信息采集，建立全區適齡人口分布與現狀設施空間匹配數據庫，并構建涵蓋綜合教育程度、辦學條件、空間布局等方面的評價指標，全面識別短板地區和缺項內容。

1.人口資源評價

規劃以戶籍人口+常住人口+鄉村人口+實有人口等多種統計口徑的人口為依據，統籌分析歷年富陽區居住人口分布及變化情況，可以明確2010年-2019年間富陽總人口呈緩慢增長態勢，流動人口逐步穩定增長，教育需求也不斷加大，上學適齡人口總數逐年增大，且適齡人口比重越來越高，因此必須不斷提高教育質量，增加優質教育比例。

2.教育資源評價

經深入調研，富陽區歷年教育設施規模略微變化，總體狀態基本穩定，小學班級數和學生數波動中上升，初中班級數和學生數以2016年為節點，先降后升。現狀教育設施占地面積、校舍建筑總體狀況良好，基本滿足教育配套服務需求。

3.短板評價

全面“二孩”政策實施后，基礎教育資源結構性短缺問題越發凸顯，總量不足、供需不平衡，公辦學校區域差異較為明顯，越接近中心城區，服務水平越高（注：服務水平為現有配套公辦學校班級數/規劃配套需求班級數*100）。現有規模與需求之間還存在缺口，外圍鄉鎮設置初中的鄉鎮均滿足配套需求且均達到超額配建。

（三）滿足需求實現差異供給

1.常住人口變化特征

本次規劃教育設施主要為城市常住人口服務，在計算教育設施的服務人口時，采用常住人口概念進行預測需求。結合歷年常住人口分布及變化情況分析，富陽區內常住人口呈現以下幾方面特征：

中心城區人口密度增長顯著，呈圈層式逐層向外遞減。中心城區人口密度增長顯著，富春江沿岸其他鄉鎮增長平緩，西側、南側山區鄉鎮人口密度呈現負增長，整體與人口密度分布規律基本一致。

中心城區人口集聚態勢明顯，山區鄉鎮人口外流突出。從增長情況看，從中心集聚片區向外，呈現圈層式遞減。西側和南側山區鄉鎮地區整體呈現人口外流的現象，場口鎮、東洲街道、春建鄉等工業型鄉鎮街道流動人口增速最快。

2.學齡人口預測

規模特征：學齡人口持續增加，且占比逐年加大。初中小學學齡人口占全區常住人口的比例從83生/千人上升至89生/千人，呈現上升趨勢，可見學齡人口的增長速度快于常住人口的整體增長水平。

空間特征：結合規劃地鐵沿線區塊居住用地布局及規劃配置配套設施容量分析，區域差異大，老城區及新開發城區比重高，鄉村地區比重低。

人口發展預測：規劃利用年齡移算法，綜合考慮歷年戶籍新生人口、在校生數變化情況，對富陽區學齡人口發展進行推演。預測近期可能達到高峰，并向城市中心區域集聚，且義務教育向高中段延伸的趨勢愈加明顯。

3.差異化配置指標

本次規劃結合現狀各街道鄉鎮的教育設施配置百戶指標及區域未來學齡人口增長趨勢綜合分析，對富陽區范圍內各街道鄉鎮進一步細分教育資源供需情況，按基本平穩型、重點保障型及壓力凸顯型予以分類。

基于區域常住人口、學齡人口及教育資源供需情況剖析，規劃百戶指標形成兩種配置思路：即基本百戶指標和差異化百戶指標。基本百戶指標：在省市相關規范標準要求總體指引下，確定富陽區教育配套基本百戶指標。

差異化百戶指標：針對分區內不同發展特征，建議因地制宜，推廣差異化百戶比指標，在執行基本指標的基礎上，確保設施總量，結合不同區塊的需求導向，可采用彈性系數控制的方式，設置差異化百戶指標，從而使得指標的制定更符合地區發展的實際情況，實現教育資源空間優化配置。

（四）構建體系保障設施落地

為保障基礎教育設施得以有效落地，本文從“繪底圖、定標準、搭平臺”三方面提出專項規劃法定化保障體系。

1.繪底圖—梳理要素體系形成專項規劃整合底圖

為保障基礎教育規劃的要求能夠準確、全面地落實到控規當中，規劃深入梳理用地主體、控制要素并形成工作底圖。通過與規資局、教育局、鄉鎮街道及做地主體多輪對接，將各空間要素標準化、屬性化及矢量化，共形成多類空間管控要素、200余項目矢量圖斑，每項管控要素形成“兩圖兩表”，即現狀與規劃各一張圖、一張表。

2.定標準—構建指標體系推進規劃選址落地

構建以“五類指標”為核心的標準體系，并在此基礎上研究確定教育專項規劃法定化工作指引。以“總量規模、單點規模、服務半徑、用地性質、要素控制五類指標”體系為基礎，明確規劃選址布點，實現專項規劃成果符合相關規范、落實上位規劃意圖并傳導落實于控制性詳細規劃的目標。

3.搭平臺—促進專項規劃與法定規劃銜接常態化

專項規劃法定化的目的是將設施“一張圖”最終落實到法定規劃當中。在富陽區教育專項規劃中提出搭建“常態化”的專項規劃和法定規劃銜接平臺，借當前國土空間規劃編制契機，建立具備動態更新機制、覆蓋國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃以及教育等各類專項規劃的“一張藍圖”數據庫，通過“一張藍圖”統籌協調，及時發現并解決專項規劃與法定規劃之間的矛盾，從而促進專項規劃法定化工作的常態化。（見圖1）

圖1 “規劃一張圖”數據庫示意

（五）動態跟蹤提高配置效率

1.建立預警機制，提高公共資源配置效率

根據一次規劃布局、分步實施以及老城區著重補短板、新城區匹配發展要求的原則，制定三個五年行動計劃安排，著重確保近期實施項目落地。同時，形成設施建設動態跟蹤機制，開展規劃年度動態評估與更新，提高公共資源配置效率。建立完善公辦學校學區戶籍信息的發布和預警機制，將學區適齡戶籍生人數達到招生規模人數90%及以上的學校發布不同程度的預警，預告被調劑的可能性，讓廣大家長提前了解相關政策信息，引導群眾理性購房遷戶。

2.順應人口變化趨勢，完善教育資源供需匹配

密切關注出生人口增加的短期性和流動人口隨遷子女增加的長期性對基礎教育資源在量和質上的影響，需順應人口發展規律，把握人口數量拐點，科學制定規劃標準，統籌安排新建學校數量，妥善解決好學齡人口數量的快速增長對基礎教育資源需求的階段性釋放與后期學齡人口數量回落對基礎教育資源的逐步收縮兩者間的矛盾，更加合理地做好基礎教育資源供給。

3.科學優化設施布局，合理制定實施計劃

在配置標準上，根據人口增長趨勢，適度超前，適當提高學齡人口百戶指標、教育用地、班級數等配置標準，提供相應的數量及規模的基礎教育設施，以滿足不斷增加的學齡人口就近入學需求。在用地布局上，留有一定余地，特別是城市新區，教育設施的配建中相應提高預留量，為外來常住學齡人口的基礎教育服務提供空間。

六、結論

隨著城鎮化水平不斷提高和新人口政策的逐步實施，人口結構將發生明顯變化。基于新背景下基礎教育設施布局情況及存在的問題，規劃提出幾點新思路：

（1）應深入分析常住人口的空間分布、人口遷移規律及人口結構特點等情況，推斷出全面生育政策策影響下學齡人口規模與人口結構比例，制定出適宜的配置指標和學校規模，基礎教育用地規模應有一定的前瞻性，以確保未來規劃具有一定的彈性。

（2）對于人口密集區域適當放寬存量教育的資源空間，對于人口分散的區域適當放寬服務半徑，做到存量教育、服務半徑具有一定彈性空間，進一步優化教育資源合理分布。

（3）基礎教育設施在現行配套配置標準總體指引下，針對老城區、新城區和外圍鄉鎮不同發展特征和需求，采用彈性系數控制的方式，設置差異化配置指標。

（4）國家宏觀層面相關政策與中微觀層面設計規范相結合，做到“眾規合一”且符合教育發展規律的近遠期相協調的基礎教育設施布局規劃。

總之，在新人口政策背景下，從教育資源有效利用和教育設施均衡布局的角度來規劃布局教育設施，把握人口結構變化的不確定因素，最終實現基礎教育的資源紅利，進一步提升全民素質教育的質量。

相關鏈接

在經歷了迅速從高生育率到低生育率的轉變之后，我國人口的主要矛盾已經不再是增長過快，而是人口紅利消失、臨近超低生育率水平、人口老齡化、出生性別比失調等問題。國內20多位頂尖人口學者歷經兩年的研究指出，我國的人口政策亟待轉向，尤其是生育政策應該調整。 [3]

之前，以獨生子女政策為核心內容的我國計劃生育政策，自20世紀80年代開始嚴格推行。其間略有微調，如放開“雙獨二胎”(夫妻雙方為獨生子女，可以生育第二個孩子)，及部分省份農村地區實施的“一孩半”政策(第一個孩子為女孩，可生育第二個孩子)等。

原國家人口計生委的統計資料表明，2011年之前，獨生子女政策覆蓋率大概占到全國內地總人口的35.4%；“一孩半” 政策覆蓋53.6%的人口；“二孩政策”覆蓋9.7%的人口(部分少數民族夫婦；夫妻雙方均為獨生子女的，也可生育兩個孩子)；三孩及以上的政策覆蓋了1.3%的人口(主要是西藏、新疆少數民族游牧民)。

計劃生育作為一項政策，從初始實行時就知道是有代價的。但從1980年9月25日中共中央發表《計劃生育公開信》開始，該政策已執行35年。其間，人口專家曾于2004年、2009年先后集體諫言，建議中央及早取消獨生子女政策，但并未被采納。

2001年，中國人民大學教授顧寶昌與復旦大學教授王豐牽頭組建了“21世紀中國生育政策研究”課題組。14年來，他們多次提出調整中國生育政策、放開二胎生育的建議。