“十四五”推動能源轉型實現碳排放達峰

楊富強 陳怡心

二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和(下文簡稱雙碳目標)是我國向世界作出的莊嚴承諾，實現雙碳目標的過程將是一場廣泛而深刻的經濟社會變革。能源是經濟社會發展的動力，也是碳排放的主要源頭。“十四五”規劃是中國開啟四個現代化新征程的第一個五年規劃，“十四五”時期是實現雙碳目標的重要基礎期和窗口期。“十四五”時期的能源規劃在推動經濟社會轉型、實現雙碳目標中發揮承上啟下、革故鼎新的作用，對貫徹落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰略具有開拓性意義。

一、 發展轉型時期的形勢、挑戰、成就與基礎

(一)形勢與挑戰

習近平主席和中國政府針對氣候變化和能源轉型提出一系列目標，為2021—2060年的近期、中期、遠期規劃樹立了里程碑，擘畫了路線圖，包括2025年完成的“十四五”規劃，2030年前實現碳達峰，2035年基本實現社會主義現代化、基本實現美麗中國建設目標、建成健康中國，2050年實現建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標，2060年前實現碳中和的遠景目標。中國能源戰略規劃設計緊密圍繞2060年前實現碳中和的遠期目標、2025年“十四五”規劃的中期目標和2021—2025年各年度目標，制定具體的政策措施和施工圖，以推動上述目標早日實現。2020年以來，國內外形勢的變化對“十四五”能源規劃提出了新要求。

2020年初的新冠肺炎疫情重創了世界和中國的社會經濟發展，重構了世界經濟和政治格局。疫情之后的經濟復蘇和政治博弈影響著中國未來的發展。“十四五”時期恰逢百年未有的大變局，是轉型應變的基礎期和窗口期。

經濟貿易全球化的趨勢受到抑制和阻撓，將給全球經濟貿易的前景增加許多不確定因素。美國和一些發達國家推出大規模刺激經濟發展的財政政策和貨幣寬松政策，助推了鋼鐵、有色金屬、煤炭、石油、天然氣的價格，影響了中國雙碳目標的實施進程。在較長一段時間內，需要密切注意全球通貨膨脹的發展，積極主動采取措施，避免對中國經濟發展造成嚴重的沖擊。

世界各國都在積極應對氣候變化的挑戰，合作和協調是主流。主要經濟體都把應對氣候變化視作機遇，謀劃今后幾十年的新經濟發展格局和模式，搶占先機，增強國際競爭力。

“十四五”能源規劃要考慮國際能源供需關系與全球政治沖突，要考慮國際能源價格波動帶來的影響，能源安全、高效低碳綠色發展之間具有協調性、平衡性和整體性，不能把二者隔離開來甚至對立起來。

(二)成就與發展基礎

與2000年以來的“十五”時期、“十一五”時期和“十二五”時期相比，我國“十三五”時期的能源生產、能源總消費以及二氧化碳排放增長速度均趨緩。根據《中國統計年鑒2020》《中國國民經濟和社會發展統計公報2020》等的數據，2001年以來， 各五年計劃時期的能源消費增加情況如表1所示。

表1 2001—2020年我國在各五年計劃時期的能源消費增加量與GDP平均增速

如表1所示，我國的能源消費增加量在“十五”期間高速增長，之后，能源消費增加量的平均增速為負。化石能源消費增加量迅速減少，非化石能源消費增加量快速提高，估計“十四五”時期，我國非化石能源消費增加量將超過化石能源消費增加量的總和，在“十五五”期間將取代化石能源成為能源消費增加量的主力。“十三五”時期，我國天然氣消費增加量上升，石油消費增加量比“十二五”時期明顯下降，煤炭生產和消費進入平臺期，對環境生態保護和空氣質量改善有重要的貢獻。

“十三五”時期，我國能源行業的政策推行進度加快，供給保障能力增強，結構進一步優化，有力支持了脫貧攻堅戰的勝利和小康社會的建成。2020年，中國遭受了新冠肺炎疫情的首波猛烈沖擊，全國人民克服了重重困難，2020年國內生產總值101.6萬億元，中國成為世界上第一個實現GDP增長2.3%的主要經濟體。

2020年，中國能源生產折合40.8億噸標煤，能源消費折合49.8億噸標煤，二氧化碳排放約103億噸，電力裝機總量和發電量均居世界第一。化石能源消費折合41.93億噸標煤，非化石能源消費折合7.87億噸標煤，占比分別為84.2%和15.8%。進口能源折合12.07億噸標煤，能源消費進口依存度約18%。“十三五”時期(2020年)與“十二五”時期(2015年)比較，煤炭消費量增長0.59億噸標煤。(1)若按2013年計算，煤炭消費量增加0.18億噸標煤，但實物量仍低1.5億噸左右。煤炭消費在能源消費總量中所占比重下降7%。石油消費增加1.43億噸標煤，占比增長0.5%；天然氣消費增加1.72億噸標煤，占比增加2.7%。非化石能源消費增加2.66億噸標煤，占比增長3.8%。“十三五”規劃能源發展指標完成情況見表2。

表2 “十三五”規劃能源發展主要指標完成情況

1.能源供應安全，保障有力

“十三五”期間，我國一次能源實際生產量比規劃略高1億噸標煤，電力裝機容量超額完成2億千瓦。電力供應安全穩定，電力供應超0.3萬億千瓦時，年均增速從預期的4.8%提高到5.7%，維護了社會穩定，保證了經濟發展，滿足了民眾生活的電力需要。中國的電網規模世界最大，供電可靠性位居全球前列。油氣管道達17.5萬千米。全社會能源和煤炭消費量與規劃預期相符，政府的規劃能力增強。能源自給率達到82%。

2.能源結構顯著改善

“十三五”規劃第一次制定了有約束性的煤炭消費目標，即煤炭消費占比58%。中國的煤炭生產和消費均占世界的50%左右。要改善空氣質量、減少碳排放，削減煤炭消費是重點。2020年，我國煤炭消費占比56.8%，比規劃目標下降1.2%，與2015年(63.8%)相比下降了7%。電煤占煤炭消費的比重從55%下降到47%。非化石能源消費發展迅猛，比2015年的比重提高了3.8%，超額完成規劃目標。與2015年相比，2020年，我國非化石能源發電量比重提高了7%，裝機容量比重提高了9.5%。風電和光伏發電裝機規模世界第一，達到5.34億千瓦。

3.能源效率提高，節能效果顯著

截至2020年，單位國內生產總值能源消費量(能耗強度)比“十二五”末下降13.8%，單位國內生產總值二氧化碳排放量(碳排放強度)比“十二五”末下降18.8%。如果沒有突發疫情，在照常情景下，能耗強度可以達到16%，碳排放強度將為21%，“十三五”規劃提出的這兩個約束性指標有可能超額完成。節能減排離不開體制、市場機制和政策的支持。在市場經濟條件下，能源供應由市場決定價格、數量和技術選擇，在政府主導下進行市場化運作。2010—2019年，我國制造業能效由51.5%上升到55.2%，節能量由3700萬噸標煤增至3900萬噸標煤；交通運輸能效由29.1%上升到34.7%，節能量由1100萬噸標煤增至1700萬噸標煤；建筑能效由71.4%上升到76.2%，節能量由5800萬噸標煤增至8300萬噸標煤。

4.供電煤耗下降，煤電增速明顯放緩

“十三五”期間，我國煤電機組供電煤耗有所下降,從2015年的318克標煤/千瓦時降到305.5克標煤/千瓦時，每度電減少了12.5克標煤的能源消耗。電網線損率從6.64%下降到5.90%。僅這兩項就節約了約5000萬噸標煤。“十二五”期間，我國年均煤電投產5070萬千瓦，“十三五”期間年均下降1400萬千瓦，五年減少7000萬千瓦。我國不斷優化煤電布局和調整裝機，積極淘汰30萬千瓦及以下的煤電機組，共淘汰2000萬千瓦的煤電機組。

5.降污減碳協同，社會效益顯著

煤炭消費總量控制政策對改善空氣質量效果顯著。2013—2020年，全國337個地級及以上城市PM2.5平均濃度由72微克/立方米下降到33微克/立方米，二氧化硫排放量由2044萬噸減至1355萬噸，氮氧化物排放量由2338萬噸減至1471萬噸。“十三五”時期，農村散煤消費量削減2億噸，空氣質量有所改善。與2013年相比，2019年全國居民燒煤燒柴造成的室內空氣污染對居民身體健康的影響明顯降低。2020年全國337個地級及以上城市空氣優良天數占比87%，比原定目標84.5%提高了2.5%。未達標的地級及以上城市PM2.5平均濃度比2015年下降28.8%。“十三五”規劃的實施使我國的環境生態得到了巨大的改善，這是我國環境保護史上一個轉折性的勝利，遏制并扭轉了我國環境生態質量的惡化趨勢。環境生態規劃與能源轉型要求必須有機結合在一起。2013年以來，我國煤炭消費處于峰值平臺期，二氧化碳排放增速明顯放緩。“十三五”時期，二氧化碳排放年均增長1.2%，遠低于“十二五”時期(3.3%)。

6.能源技術創新能力增強

堅持創新發展，保證能源安全，促進高效清潔低碳發展。我國已擁有單機100萬千瓦水輪機組、百萬千瓦以上的二次加熱超超臨界燃煤機組和特高壓交直流輸電技術。第三代核電成果“華龍一號”核電機組已投入商業運行，具有第四代核能系統安全特征的高溫氣冷堆工程完工。頁巖油氣的商業開發技術日漸成熟。海上大容量低風速電力的商業開發，大規模儲能，石墨烯技術研發，電動汽車、智能化和自動駕駛都有顯著的發展。5G技術與能源開發利用融合發展，智能電網、新型儲能電池、氫能技術等領域均有長足進步。

7.重視能源供應和儲備

隨著浩吉鐵路的開通，“二湖一江”(湖南、湖北和江西)的煤炭供應緊張狀況有所緩解，三省建立了煤炭儲備基地。我國利用國際石油市場價格低迷的情況進口石油，提高了儲備量和儲備能力。國家石油天然氣管網集團有限公司的成立加強了我國對天然氣輸送的監督和管理能力。由于壓縮甚至淘汰了沿海和南方的煤炭生產能力，三大煤炭基地(山西、陜西、內蒙古)的煤炭供應量加大、運輸距離拉長，冬季取暖和夏季電力峰值需求導致煤炭供應的風險系數提高，冬冷夏熱地區應加強電煤的儲備。我國的石油國內產量在1.9億至2.0億噸徘徊，提高產量困難，進口依存度提高。天然氣消費量比重沒有達到規劃目標(10%)，減弱了替代煤炭的力度。我國提高石油產量存在困難，但是大幅度提高天然氣產量是可以做到的。在冬季天然氣消費高峰期，需進一步加強儲備能力。國家管網的容量也可以有效調配天然氣供應，以滿足高峰期的需求。

8.農村與城市的能源消費差距縮小

以前，廣大農村地區主要靠秸稈等生物質能取暖、滿足炊事需要，后來不少農村地區的居民用上了煤炭等商品能源，但冬季的空氣污染嚴重影響了公眾身體健康。散煤治理和北方清潔取暖政策的宗旨是保護公眾健康，使每個人都能獲得清潔能源。在“十三五”規劃中，散煤削減2億噸，室內空氣質量有明顯改觀。通過新一輪農村電網改造，大電網覆蓋范圍已經全部通電，農村電氣化率約18%。我國已建成2636萬千瓦光伏扶貧電站。北方地區清潔取暖率提升至65%，到2021年底爭取完成目標，即清潔取暖率達到70%。在進一步消除城鄉差距的過程中，“城鄉能源一體化”目標可以率先實現。

二、“十四五”能源規劃的引領性和開創性

(一)“十四五”規劃的時代意義

中國在1952年開始實施第一個五年計劃，這是為“萬丈高樓平地起”打基礎的年代，也是邊干邊學、積累經驗的時期。國民經濟從以農業為主向以工業為主轉變，重點是發展重工業。朝著這個目標，中國實施了五個五年計劃，為經濟社會發展打下了堅實的基礎。1981年到2020年，改革開放使中國進入經濟騰飛的階段：前二十年除舊布新，蓄勢待發；后二十年融入世界，經濟發展一日千里，實現了小康目標。五年計劃變更為五年規劃，更具彈性和靈活度。這段時間完成了八個五年規劃，干了四十年。

在實際教學的過程中,相關教師嚴格落實預防醫學專業課程集體備課制度,結合教學大綱及教材中案例,以預防醫學專業課程研究成果及實踐要點為出發點,挑選出最為適宜的案例進行深入分析,把握案例教學基礎流程,并且盡可能選擇兼顧真實性及可操作性的案例,力求案例源于實踐,充分發揮案例對于理論知識引導及載體的作用,待案例描述完后結合案例實際情況提出相關課堂討論問題,要求學生立足于案例及相關理論知識進行詳細分析得出相關結論。同時,除教材中案例外,教學案例選擇范圍可適當拓寬至臨床實踐范圍,確保案例兼顧實踐性、趣味性、針對性、啟發性、知識性及典型性。

中國政府高度定位“十四五”規劃，這是中國開啟四個現代化新征程的第一個五年規劃，也是實現第二個百年奮斗目標進程的第一個五年規劃。“十四五”規劃，目標是強國富民，圓中華民族百年復興之夢。“十四五”能源規劃是社會、經濟、民生的重要發展支柱之一，“十四五”時期是實現雙碳目標的關鍵期。從2021年到2060年，新征程將要實施八個五年規劃，要繼續奮斗四十年。展望未來，迎接挑戰，前景輝煌。

“十四五”能源規劃要突出一個“新”字，即新征程、新挑戰、新理念、新模式和新格局。

1.立足新征程

新的目標要與2035、2050和2060年的目標對齊，建成社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興。在能源建設中，繼續狠抓節能，提高能源效率，實現以新能源為主體的電氣化。促進經濟高質量增長和社會全方位發展，將人類命運共同體的理念發揚光大。

2.迎接新挑戰

當前，世界經濟貿易全球化、聯合國國際規則與秩序面臨嚴峻挑戰。在我國現代化進程中，外部政治和經濟環境存在巨大的不確定性。應對氣候變化的進程與全球溫控1.5℃的愿景差距很大，中國在國際氣候談判和“一帶一路”倡議中的引領作用受到制衡。雙碳目標在實施過程中將不可避免地遇到各種困難和阻力。同時，能源規劃不容易擺脫傳統規劃模式的窠臼。

3.貫徹新理念

舊有的經濟社會發展模式必須改變。雙碳目標是促進新經濟、新技術、新基建、新投資的驅動力。我國要把建設美麗中國、健康中國，實現碳中和目標和促進綠色低碳能源轉型結合起來。未來，中國經濟的發展要擺脫化石能源的約束，改變能源規劃中約束性指標的約束力不強、規劃思想偏保守的定式，以生態環境紅線與氣候變化約束助推能源轉型。

遵循能源發展“四個革命、一個合作”戰略思想，推動能源消費、供給、技術和體制革命，全方位加強國際合作，有效利用國際資源，努力實現開放條件下的能源安全。技術、管理和監管方式需要改革創新，綠色金融和新業態將成為經濟的新增長點，能源供應和消費模式必然出現創新性發展。市場經濟和計劃指導融為一體，低碳、綠色和循環經濟成為主體經濟的內涵。區域性和世界性能源互聯網穩步發展。能源規劃將引領變革，在電力、油氣領域和政府監管體制方面推動新一輪改革。

5.構建新格局

在大變局中，我國要順應浩浩蕩蕩的歷史潮流，勇立改革潮頭，引領新的國際政治、經濟和貿易格局。中國的發展必定會突破國內外現有的條條框框的限制，引起連鎖反應，因此要加強能力建設，以適應更強的競爭、對抗和制衡的環境。能源轉型將打破有限的化石能源資源的約束，減少對環境生態及氣候的危害，使中國生產力的發展實現從必然王國向自由王國飛躍。

(二)雙碳目標的路線圖和時間表

關于應對氣候變化和推進能源轉型，習近平主席多次在各類國際會議宣示了中國的目標和承諾。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》為中國能源可持續發展框定了2035年遠景目標和“十四五”規劃的路線圖、時間表。中央財經委員會第九次會議對雙碳目標及其重要的指導意義進行了具體而深刻的詮釋。

本文提出的戰略規劃與設計采用2060年遠景目標回溯的方法，對“十四五”能源規劃設想和起草作出建議。圖1梳理了我國政府關于雙碳目標的里程碑，提出建議內容。

圖1 中國政府關于雙碳目標的里程碑和本文的建議

中國在2060年前實現碳中和，包括中和所有溫室氣體的排放。目前,二氧化碳排放量(當量)約占溫室氣體總排放量的80%，二氧化碳排放中和后應為負值，為其他減排困難的溫室氣體留出空間。包括減少甲烷排放并加強回收，降低非二氧化碳的溫室氣體排放和置換全氯氟烴氣體；增強自然界的碳中和能力，中國基于自然的碳中和能力為5億至10億噸二氧化碳排放當量，因此要廣泛植樹造林，增強草原、綠地、湖泊、濕地等自然生態系統的固碳能力，增加綠化面積，加強土壤的固碳功能；開發和利用CCUS技術等。將全國PM2.5平均濃度控制在10～15微克/立方米，努力爭取達到世界衛生組織的標準(10微克/立方米)。屆時，中國將成為世界上最有活力的經濟體之一。即便如此，我們應該清醒地認識到，通過這種程度的努力，離全世界1.5℃溫控目標仍有較大的差距。

2050年，我國將完成第二個百年奮斗目標，實現中華民族偉大復興，全面實現社會主義現代化，成為引領世界社會經濟發展的主要經濟體之一。二氧化碳近零排放或零排放，最低限度要求總排放量控制在5億噸以下。能源消費總量約58億噸標煤，其中非化石能源占85%以上，化石能源占比低于15%(煤炭占2%，石油占5%，天然氣占8%)。全國電氣化率達到70%以上。全國PM2.5平均濃度控制在10～15微克/立方米。化石能源企業基本轉型為與節能和可再生能源有關的可持續綜合服務企業，或者轉變為非能源企業。

2035年，我國將基本實現美麗中國目標，基本實現社會主義現代化。人均收入趕超中等發達國家，達到人均2.3萬美元以上。二氧化碳排放量與峰值相比下降20%～30%。能源消費總量達到峰值，約62億噸標煤。天然氣消費在2035年前達到峰值，約7200億立方米(折合9.61億噸標煤)。非化石能源、煤炭和油氣三分天下，在能源消費總量中所占比例分別為40%、30%和30%。清潔能源占比超55%，電氣化率43%以上。全國PM2.5平均濃度降至25微克/立方米以下，環境生態保護指標全面優良，公眾的健康水平大幅提升。中國在全球應對氣候變化的過程中發揮引領作用，并承擔更多的大國責任。

2030年，中國的四個現代化進程再上新臺階，有望成為世界最大經濟體。二氧化碳排放比峰值時期下降5%～10%。化石能源消費達峰，約43.2億噸標煤，能源消費總量約59億噸標煤。在能源消費總量中，非化石能源占27%，煤炭占40%，石油占17%，天然氣占16%。風能和太陽能裝機容量超15億千瓦，全國電氣化率36%以上。相比2005年，森林蓄積量增加65億立方米，碳排放強度降低70%以上。全國PM2.5平均濃度控制在25～30微克/立方米。中國倡導的“一帶一路”建設成為世界經濟發展的新的強勁增長點。應對氣候變化的南南合作發揮了積極而重要的作用。

在上述遠景目標、線路圖和里程碑的指引下，制定五年規劃，保證目標的實現。2025年結束的第十四個五年規劃是詳細規劃，“十四五”時期是重要的基礎期和窗口期。在實施過程中，每年年末要評價年度目標的完成情況，制定下一年的具體指標、實施措施和施工圖。

(三)能源規劃與其他相關規劃的協同性和約束性

“十四五”能源規劃要與“十四五”應對氣候變化規劃和“十四五”環境規劃緊密銜接，相互平衡、相互制約和相互促進。防止各做各的規劃，缺乏統一的協調部署。化石能源的開發利用是造成環境污染和二氧化碳排放的主要源頭之一。無論在全國層面，還是在區域、省和市的地方層面，協同性與約束性更為明顯。要充分利用環境標準和要求的約束性和驅動力，進一步推動化石能源逐步退出。在“十四五”規劃中，環境末端治理的效用潛力遞減，改善環境質量更要依靠源頭端的能源結構調整和轉型。實現碳中和目標，我國預留了四十年時間，“十四五”期間，我國在減少碳排放方面的決心應更大一些，步子應更快一些，約束力逐漸增強。環境規劃和應對氣候變化是能源轉型的雙動力。

(四)“十四五”期間能源規劃主要指標建議

“十四五”期間，我國經濟增速將維持在5.5%～6%，平均增速5.8%。能源消費總量55億噸標煤，力爭化石能源消費總量控制在43億噸標煤。我國要抑制和削減煤炭消費量，實現石油消費達峰，利用天然氣的首要目標是替代煤炭，二氧化碳排放達到峰值，約105億噸。煤、油、氣和非化石能源消費占比分別為48%、19%、11.5%和21.5%，分別比2020年降低8.8%、提高0.5%、提高3%和提高5.7%。“十四五”時期我國能源發展主要指標如表3、4、5所示。

表3 “十四五”時期我國能源發展主要指標

表4 2025年我國煤炭、原油和天然氣生產指標

表5 2025年我國能源進口指標

在散煤治理方面，(2)散煤治理主要針對民用和行業部門煤炭利用(小鍋爐、小窯爐等)中的無環保減排措施和無組織排放等問題。在能源統計數據中，散煤量和分類統計有待加強。截至2020年，“十三五”期間，我國減少散煤2億噸。到2025年，預計“十四五”期間將減少散煤2.5億噸(居民散煤1.2億噸，行業散煤1.3億噸)，北方清潔能源取暖率85%。

綜上所述，建議“十四五”能源規劃要點如下：

能源消費總量55億噸標煤，能源強度比“十三五”下降15%，碳排放強度下降20%，2025年二氧化碳排放達峰，峰值為105億噸，比2020年增加約1億噸。

實現化石能源生產差異化管理，對煤炭、石油和天然氣的生產總量采取不同的發展政策。控制煤炭生產的產能和產量，要求煤炭生產企業全部具備科學產能資質，2025年煤炭生產量控制在38億噸。鼓勵和提高國內石油和天然氣生產量，“十四五”期間，石油和天然氣的國內生產量分別達到2.3億噸和2600億立方米以上。

到“十四五”末，一次能源生產量44.6億噸，年均增長1.8%，能源自給率大于81%。

控制化石能源消費。抑制煤炭消費反彈并減少煤炭消費。“十四五”末，預計煤炭消費26.4億噸標煤(約38.2億噸煤炭實物量)，比2020年下降1.89億噸標煤(約2.64億噸煤炭實物量)，減少二氧化碳排放約5.1億噸。煤炭消費占比48%，比2020年降低8.8%。

實現石油消費達峰，峰值約7.32億噸(10.45億噸標煤)。與2020年相比，石油消費和二氧化碳排放分別增加約0.73億噸和2.2億噸。石油消費占能源消費總量的比重為19%，比2020年增加0.5%。

“十四五”末，天然氣消費預計將達到4800億立方米，比2020年增長1600億立方米(約2億噸標煤)，二氧化碳排放增加3.5億噸左右。天然氣消費占能源消費總量的比重為11.5%，比2020年增加3%。

“十四五”時期，我國將加速非化石能源的開發利用，消費量預計可折合11.8億噸標煤。非化石能源占比較“十三五”末期可望提高5.7%，風能、光能在“十四五”時期的新增裝機容量將達5.5億千瓦以上。“十四五”時期，我國還將加快地熱資源的開發利用，補齊可再生能源發展的熱利用短板。

“十四五”末期，我國終端能源的電氣化率將從2020年的27%提高到31%以上，終端能源的電氣化率將被列為約束性指標。

“十四五”期間，我國將持續抓好散煤治理。減少散煤2.5億噸，其中居民散煤減少1.2億噸，行業散煤減少1.3億噸。我國即將完成《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017—2021年)》，將制定后續的四年規劃，北方地區的清潔取暖率將從2021年的70%提高到2025年的85%。

到“十四五”末，我國全社會用電量將達到9.35億～9.63億千瓦時，電力裝機總量30億千瓦，增加8億千瓦，年增長率6.4%。非化石能源裝機容量與化石能源裝機容量的比值為51∶49。非化石能源發電量占總發電量的比重從34%上升至40%，非化石能源發電量與化石能源發電量的比值為40∶60。到“十四五”末，電煤消費量將控制在13.8億噸標煤以內。由于煤炭消耗總量下降，電煤在總煤耗中所占比重將上升5.3%，達到52.3%。

煤電機組供電煤耗是一項約束性指標，將從“十三五”時期的305.5克標煤/千瓦時下降到300克標煤/千瓦時以下。電網線損率將下降0.2%，為5.7%。

“十四五”末，我國石油進口依存度將下降至70%左右，天然氣依存度上升到46%左右，煤炭進口量約2.5億噸。

重點抓好能源(煤炭和石油)生產行業的轉型工作和碳中和研究。這些行業的轉型最困難、最艱巨，社會的公正轉型、國家生態補償、全國生產力布局和煤炭基地的經濟重組尤為重要。

抓好能力建設培訓。針對雙碳目標，做好自下而上和自上而下的行業和地方規劃。轉變高層決策者的思想認識最為關鍵。

三、能源轉型的主要路徑和保障措施

中國能源轉型之路可以概括為：擺脫煤炭依賴，跨越油氣時代，融入新能源電氣化的未來。應該加強“十四五”能源、氣候、環境規劃的協調實施，繼續強化實施能源強度控制與化石能源消費總量控制的“雙控”目標，減少煤炭消費，控制石油消費，推動全社會二氧化碳排放提前達峰，為落實雙碳目標奠定堅實的基礎。

(一)主要路徑

預計在“十四五”時期，我國經濟增速將維持在5.5%～6%，平均增速達5.8%。“十四五”時期，應將能源消費總量控制在55億噸標煤，將化石能源消費總量控制在43億噸標煤，力爭碳排放強度下降20%，能耗強度下降15%以上，助力我國于“十四五”時期實現二氧化碳排放達峰。重點路徑包括以下四個方面：

第一，抑制煤炭消費反彈，推動煤炭消費下降。力爭到2025年，煤炭消費總量下降到26.4億噸標煤，在一次能源消費總量中的比重降到48%。首先，嚴控煤電項目，推動煤電裝機容量、發電耗煤量和電力行業碳排放量在“十四五”期間均達到峰值(即“三達峰”)，峰值分別控制在11.5億千瓦、13.9億噸標煤(2023年)和45億噸以內。其次，加大散煤治理力度。“十四五”時期，我國將削減散煤2.5億噸，其中削減工業散煤1.3億噸，減少居民散煤1.2億噸，到2030年完成散煤治理。最后，在工業部門開展新一輪供給側結構性改革。制定各部門的碳達峰方案，推動鋼鐵、有色金屬、水泥和現代煤化工等行業在“十四五”期間達到二氧化碳排放峰值。

第二，推動石油消費于2025年達峰，峰值控制在7.32億噸左右，提高國內石油產量。鼓勵石油行業提高國內生產量，努力在“十四五”時期將產量提升至2.3億噸以上，提高石油供應安全保障系數。與2020年相比，我國到2025年的石油消費總量將增加約0.73億噸，占比提高0.5%。

第三，推動清潔能源加速替代煤炭。首先，大力發展新能源，實現“十四五”時期風光發電裝機新增5.5億千瓦以上，積極開發地熱資源，補足可再生能源熱利用的短板。將非化石能源消費占一次能源消費的比重從2020年的15.8%提升至2025年的21.5%，提高5.7%。其次，適度發展天然氣，到2025年，我國的天然氣生產量和消費量將分別提升至2400億立方米和4800億立方米，消費占比達11.5%，比2020年增加3%。

第四，積極主動推進電氣化發展，將電氣化率列為約束性指標。電氣化是未來能源終端利用的主要形式，構建以新能源為主體的新型電力系統是能源轉型的終極目標，是實現雙碳目標最主要的舉措之一，也是我國政府經過深思熟慮的長遠謀劃。大力開發可再生能源電力，加快提升工業、建筑、交通三大領域終端用能的電氣化水平，堅持節能節電優先，將我國整體電氣化率從2020年的27%提升至2025年的31%以上，到2050年提升至70%以上。

(二)保障措施

第一，開展全國煤炭消費總量控制目標的行業分解。首先，在電力行業，中央有關部門收回省市煤電項目的核準權，在“十四五”時期，除新增約2000萬千瓦的技術儲備和示范工程項目外，不再核準新的商用煤電機組，淘汰和封存6000萬千瓦以上的落后煤電機組。其次，在工業部門，要控制行業產能的盲目擴張和產量的過快增長，提高和實施單位產品能耗、水耗、污染物排放和碳減排考核指標，推動實施信息化、數字化與智能化的改革融合方案，堅決抑制大宗工業原材料商品的價格上漲，防范投機炒作。最后，針對散煤治理，在充分總結《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017—2021年)》實施經驗的基礎上，制定《北方清潔取暖四年行動計劃(2022—2025)》，重點是鞏固成果、擴大試點，建立長效機制。“十四五”時期，我國將削減散煤2.5億噸，在技術路徑上要優先考慮可再生能源、余熱利用和電替煤，潔凈煤和節能環保適配爐具可作為過渡性方案。通過建筑節能、優化補貼政策以提升補貼效用、健全運維服務體系、構建合理的成本分攤商業模式等，進一步降低居民清潔采暖成本，提高用戶使用的便利度。

第二，以“禁燃”“凈塑”“定標”作為控制石油消費的三大抓手。首先，“禁燃”。交通部門進一步提高燃油經濟性，加大新能源汽車對傳統燃油車的替代。原定目標是，到2025年新能源汽車在新車市場上的占比達到20%，“十四五” 時期，該目標要提升至27%，并著手制定傳統燃油車的退出時間表。其次，“凈塑”。化工部門進一步提效增質，尤其注重從消費和生產兩端著手促進塑料的減量與替代，并增強循環利用。最后，“定標”。在其他部門，針對量大面廣的柴油發動機設備，制定油耗和污染物排放標準。

第三，積極開展地方示范，有效壓實地方責任。首先，擴大實施煤炭消費總量控制的區域，在山東、河北、江蘇、內蒙古、山西、河南、陜西、安徽等地繼續設立有約束性的控煤、減煤目標。其次，積極開展油氣消費的重點省份試點示范工作，包括山東、江蘇、浙江、海南、新疆、吉林等。最后，設立地方有效分解能源強度控制和化石能源消費總量控制的“雙控”目標。除設立碳排放強度指標外，在碳排放已達峰的省市，將碳排放總量控制作為約束性指標，在未達峰的省市，碳排放總量控制則作為預期性指標。

第四，健全市場機制，促進清潔能源的加速發展。首先，完善碳市場交易、綠證交易等綠色金融領域的頂層設計，推動化石能源環境社會成本的內部化，降低可再生能源的綠色溢價。其次，理順價格機制，發揮電價在成本傳導中的核心作用，建立包括兩部制電價、階梯電價、峰谷電價、可中斷負荷電價等一攬子電價政策，合理傳導能源清潔轉型的成本。最后，加大財稅政策的支持力度，放寬競爭性環節價格，建立兩部制氣價，促進非常規天然氣的開發，加大天然氣在發電和化工部門的消費，發揮天然氣促進可再生能源消納和清潔原料屬性的作用。

第五，以碳中和為抓手，促進技術創新和體制機制創新。首先，以實現雙碳目標為依據，制定氫能、新型儲能、智能電網等關鍵技術的“十四五”發展規劃和中長期發展規劃，完善頂層設計，做好短期規劃和長期規劃的協調與銜接，加大技術研發、示范、推廣過程中的資金投入和政策支持，發揮技術創新在促進新產業生態成長、新經濟發展中的關鍵作用。其次，推動能源管理體制改革，增加應對氣候變化、節能減排和生態環境保護等相關部門的管理權限，提供資金支持，促進能力建設，以應對雙碳目標對我國社會治理、能源體制以及能源管理提出的考驗。最后，促進能源、氣候、環境規劃的銜接與協調，實現多維政策體系的高度融合和促進，形成合力共同推動中國經濟社會的高質量發展。

第六，突出強調公正轉型。國家、地方政府和企業等在未來實現雙碳目標的進程中要充分考慮公正轉型。一方面，對傳統能源基地省份和地區加大政策支持力度，因地制宜，一地一策。如建立公正轉型的下崗和轉崗基金，制定生態補償資金轉移、生產力和產業布局的傾斜性政策等，妥善做好下崗職工再培訓、再就業的引導和幫扶，積極創造就業機會，促進傳統能源基地省份和地區新產業和新經濟的發展。另一方面，促進企業實施內部分流、轉崗再就業、內部退養、公益性崗位兜底等一系列應對措施，緩解就業壓力，保障職工基本權益。