跨域危機應對體系建設

周望 程帆

摘? 要：在開放性與流動性日趨明顯的現(xiàn)代社會，危機的跨域性愈發(fā)顯著，如何構(gòu)建靈活高效的跨域風險應對機制，提高我國跨域危機應對能力，成為當前應急管理研究的重點。日本首都圈已經(jīng)積累了針對跨域風險應對的成熟合作經(jīng)驗，文章從“一案三制”視角出發(fā)，通過對中日首都圈跨域危機應對體系建設現(xiàn)狀進行梳理和比較發(fā)現(xiàn)，我國首都圈在跨域危機應對預案、體制、法制、機制建設中存在一些問題，未來還需要從建立風險評估基礎(chǔ)上的危機應對體系、完善跨區(qū)域應急預案體系、建立整體性跨域危機應對體制、完善跨域危機應對的法律體系、拓展跨域危機應對參與主體5個方面加以改進。

關(guān)鍵詞：跨域危機應對;中日首都圈;京津冀;一案三制

中圖分類號：D63;X4 文獻標識碼：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.05.01

Construction of Transboundary Crisis Response System

——Based on the Comparison of China and Japan Capital Circle

Zhou Wang? Cheng Fan

（Zhou Enlai School of Government，Nankai University，Tianjin，300350）

Abstract：With the openness and mobility of modern society becoming more and more obvious，the transboundary characteristics of crises is increasingly significant. How to build a flexible and efficient transboundary risk response mechanism and improve our country's transboundary crisis response capabilities has become the focus of current emergency management research. Japan's capital circle has accumulated mature cooperation experience for transboundary risk response. From the perspective of“one case and three systems”，the article sorts and compares the current situation of the construction of the transboundary crisis response system in the capital area of China and Japan，and finds that Chinese capital circle has some problems in the construction of transboundary crisis response plans，systems，legal systems and mechanisms. In the future，it is necessary to establish the crisis response system based on risk assessment，improve the transboundary crisis response plan，management and legal system，and expand the participants in transboundary crisis response.

Key Words：Transboundary crisis Response;China and Japan capital circle;Beijing-Tianjin-Hebei;One case and three systems

一、問題的提出

21世紀以來，越來越多的事實和經(jīng)驗表明人類正在進入一個貝克所預設的“風險社會”，風險社會一個重要特點就是風險在影響和后果上的延展性——“其空間影響是全球性的，超越了地理邊界和社會文化邊界的限制，其時間影響是持續(xù)的，可以影響到后代”[1]。隨著全球化、工業(yè)化、城市化進程的加快，現(xiàn)代社會因關(guān)鍵基礎(chǔ)設施的互聯(lián)而逐漸網(wǎng)絡化，致災因子的影響會沿著關(guān)鍵基礎(chǔ)設施出現(xiàn)傳導，一地發(fā)生的突發(fā)事件，其物理影響會快速向其他區(qū)域特別是相鄰區(qū)域迅速擴張。[2]因此，在開放性與流動性日趨明顯的現(xiàn)代社會，其危機的跨域性也愈發(fā)顯著。2003年中國遭遇SARS病毒疫情、2005年美國遭遇卡特里娜颶風、2011年日本發(fā)生福島核泄漏事故以及2020年席卷全球的新冠肺炎疫情等，均呈現(xiàn)鮮明的跨地域特征，這對傳統(tǒng)的區(qū)域危機治理格局提出了挑戰(zhàn)。

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》明確規(guī)定，我國建立統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。“屬地管理”的特性使風險一旦呈現(xiàn)跨域特征，即容易產(chǎn)生應急響應慢、應急聯(lián)動難等問題。當前，我國在跨域風險治理層面已經(jīng)做了一些有益嘗試，主要表現(xiàn)為地方政府間合作協(xié)議的簽署，如2008年的《粵港應急管理合作協(xié)議》、2009年的《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地九省（區(qū)）應急管理合作協(xié)議》、2010年的《江蘇安徽山東河南應急管理工作合作協(xié)議》、2011年的《江西省與湖北省應急管理合作協(xié)議》和《東北四省（區(qū)）應急管理合作協(xié)議》、2014年的《北京市天津市河北省應急管理工作合作協(xié)議》等，但仍存在跨域災害應急聯(lián)動協(xié)調(diào)力與資源整合力不足[3]、區(qū)域應急協(xié)同缺乏整體性[4]、應急合作機制缺少法律保障[5]等問題。因此，如何構(gòu)建靈活高效的跨域風險應對機制，提高我國跨域危機應對能力，成為當前應急管理研究的重點。

針對跨域風險應對，部分國家和地區(qū)已經(jīng)有了相對比較成熟的治理經(jīng)驗。美國早在20世紀80年代末便開始逐步建立和完善《州際應急管理互助協(xié)議》（Emergency Management Assistance Compact，簡稱“EMAC”），歐盟從2001年開始建立成員國之間的民事保護機制，以應對各種跨國威脅。[6]習近平總書記在2019年11月中共中央政治局第十九次集體學習時強調(diào)，要“發(fā)揮我國應急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應急管理的有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化”。可見，總結(jié)和借鑒國外跨域風險應對機制的實踐經(jīng)驗，對完善和提高我國的跨域風險應對體系和能力具有重要意義。基于此，筆者以中、日首都圈為例，運用比較分析法對中、日首都圈的跨域危機應對體系建設現(xiàn)狀進行了梳理和比較，發(fā)現(xiàn)我國在跨域危機應對中存在的問題，在借鑒日本經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出完善我國跨域危機應對體系的對策建議。

二、中、日首都圈跨域危機應對合作概況

首都是一個國家的心臟、首腦和中樞，承擔著維護國家政治和經(jīng)濟安全的重任。切實保障首都安全，推進首都應急管理體系和應急管理能力現(xiàn)代化，對于維護整個國家的政治穩(wěn)定都具有重要意義。我國的首都圈即京津冀地區(qū)，包括北京、天津以及河北的保定、廊坊、唐山、石家莊、邯鄲、秦皇島、張家口、承德、滄州、邢臺、衡水、定州、辛集共15個城市。京津冀地區(qū)的應急管理合作可以追溯到2006年。2006年12月12日，首屆“華北地區(qū)地震應急區(qū)域協(xié)作聯(lián)動聯(lián)席工作會議”在北京召開，會上，北京、天津、河北、山西、山東、河南、內(nèi)蒙古7省地震局共同商討了地震應急救助聯(lián)動的8項制度，建立了地震應急區(qū)域協(xié)作聯(lián)動機制。隨后，京津冀在消防武警、食品安全、大氣污染等領(lǐng)域也進行了一定的應急合作探索。但此時的應急合作大多屬于廣域合作，除北京、天津、河北外還包括華北地區(qū)和東北地區(qū)的一些省、市。

2014年，中央經(jīng)濟工作會議將京津冀協(xié)同發(fā)展列為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略。同年6月，北京市衛(wèi)生和計劃生育委員會、天津市衛(wèi)生局、河北省衛(wèi)生和計劃生育委員會共同簽署了《京津冀突發(fā)事件衛(wèi)生應急合作協(xié)議》，開展了公共衛(wèi)生領(lǐng)域區(qū)域應急協(xié)同的探索;8月，三地應急管理部門簽署了《北京市、天津市、河北省應急管理工作合作協(xié)議》，建立了省級跨區(qū)域綜合應急管理合作機制，正式開啟了首都圈應急管理協(xié)同發(fā)展道路。此后的多年間，京津冀各領(lǐng)域和各部門進行了相應的協(xié)同探索，通過對京津冀相關(guān)政府網(wǎng)站和權(quán)威媒體報道進行檢索，可以查閱到京津冀地區(qū)簽訂的應急合作協(xié)議和合作文件（見表1）。從表1中可以看出，2014年以來，京津冀地區(qū)在自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等各類突發(fā)事件領(lǐng)域都進行了一定的應急合作探索。目前，京津冀地區(qū)跨域危機應對體系已經(jīng)初步建立，未來還需要在實踐的基礎(chǔ)上不斷完善。

日本首都圈一般是指“一都三縣”，即東京都、神奈川縣、千葉縣、埼玉縣，但在跨域危機應對實踐中，東京都大多是與周圍八縣市共同合作，同時，“九都縣市首腦會議”也被稱為“首都圈首腦會議”。筆者將日本首都圈的范圍限定為九都縣市，包括東京都及其周圍的埼玉縣、千葉縣、神奈川縣、橫濱市、川崎市、千葉市、埼玉市和相模原市。相比于京津冀，日本首都圈的應急合作經(jīng)歷了漫長的歷程，早在1990年東京都就與周圍的埼玉縣、千葉縣、神奈川縣、橫濱市、川崎市五縣市締結(jié)了《六都縣市災害時相互支持的協(xié)定》，隨后千葉市、埼玉市及相模原市也分別加入其中，并于2010年締結(jié)了《九都縣市災害時相互支持的協(xié)定》。根據(jù)協(xié)議規(guī)定，當九都縣市地區(qū)內(nèi)發(fā)生災害且受災地不具有獨立應對的能力時，其余都縣市應該幫助受災地進行應急處理和應急恢復，共同維護首都圈的安全。此外，日本首都圈還建立了九都縣市首腦會議防災危機管理對策委員會，負責區(qū)域危機的調(diào)查和準備工作，形成了以九都縣市為基礎(chǔ)的防災都市圈。日本首都圈在長期的應急協(xié)同中積累了成熟的合作經(jīng)驗，也建立了完備的合作體系，其先進的區(qū)域應急管理經(jīng)驗值得我們?nèi)パ芯亢徒梃b。

三、中、日首都圈跨域危機應對體系比較

“一案三制”是基于四個維度的一個綜合體系：體制是基礎(chǔ)，機制是關(guān)鍵，法制是保障，預案是前提，它們具有各自不同的內(nèi)涵特征和功能定位，是應急管理體系不可分割的核心要素。[7]因此，構(gòu)建跨域危機應對體系應以“一案三制”指導，筆者以此為分析框架，從預案、體制、法制、機制四個維度出發(fā)，對中、日首都圈跨域危機應對體系進行了比較。

（一）跨域危機應對預案比較

我國的應急管理預案體系是按照“國家—地方”框架進行編制的，即國家制定總體應急預案，各省、市、縣級政府在國家預案的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實際情況進行適當?shù)男抻喕蛘咄晟疲詈笮纬筛髯缘膽鳖A案。當前，京津冀各自都建立了分層次、分領(lǐng)域的應急預案，從單個行政區(qū)來看，已經(jīng)形成了完整的預案體系，但是針對跨域風險協(xié)同應對預案的建設還處于起步狀態(tài)。

《突發(fā)事件應急預案管理辦法》第7條規(guī)定“鼓勵相鄰、相近的地方人民政府及其有關(guān)部門聯(lián)合制定應對區(qū)域性、流域性突發(fā)事件的聯(lián)合應急預案”。自2014年《北京市、天津市、河北省應急管理工作合作協(xié)議》簽訂以來，京津冀地區(qū)也零星出臺了一些區(qū)域應急預案：2015年，北京市突發(fā)事件應急委員會、天津市突發(fā)事件應急委員會、河北省突發(fā)事件應急管理工作領(lǐng)導小組聯(lián)合印發(fā)了《京津冀冰雪災害天氣交通保障應急聯(lián)動預案》，成為京津冀三地第一份省級突發(fā)事件應急聯(lián)動預案;2017年，通州區(qū)、武清區(qū)、廊坊市發(fā)布了《通武廊生產(chǎn)安全事故應急聯(lián)動預案》;2017年，京津冀地區(qū)發(fā)布《京津冀協(xié)同應對事故災難工作綱要》，規(guī)定三省（市）每3年聯(lián)合編制修訂并發(fā)布《京津冀區(qū)域生產(chǎn)安全事故應急聯(lián)動綜合預案》。此外，為實現(xiàn)京津冀地區(qū)各地方應急預案的銜接，京津冀三地商定，一地修訂應急預案時邀請其他兩地人員參與。[8]以天津市為例，在2019年《天津市重污染天氣應急預案》（簡稱《預案》）的修訂過程中，天津市生態(tài)環(huán)境局先后征求了13個重污染天氣防治成員單位、16個區(qū)政府以及北京市、河北省生態(tài)環(huán)境部門的意見，經(jīng)匯集整理后，面向社會公開征求意見，組織專家進行了論證，完成了《預案》的第六次修訂。[9]京津冀地區(qū)在預案編制和預案銜接上都建立了一定的協(xié)同機制，但總體來看，京津冀預案協(xié)同尚處于起步階段，跨域應急預案僅出現(xiàn)于個別領(lǐng)域，預案數(shù)量極少，尚未形成完整的體系。

日本政府非常注重應急預案的制度性設計，構(gòu)建了系統(tǒng)連貫、規(guī)范明晰、相互銜接的預案體系。[10]日本的防災計劃分為3類：1.防災基本計劃，即由中央防災會議制定的全國應急管理領(lǐng)域的最高層計劃;2.防災業(yè)務計劃，即由指定行政機構(gòu)制定的計劃;3.地區(qū)防災計劃，即由都道府縣及市町村的防災會議結(jié)合本地區(qū)的實際情況制定的防災計劃。為實現(xiàn)相鄰地區(qū)的應急預案銜接，日本政府規(guī)定由相鄰地區(qū)的當?shù)卣餐贫ā皡^(qū)域防災計劃”。根據(jù)日本《災害對策基本法》，“兩個或兩個以上地區(qū)的居民可以共同向都道府縣防災會議提議制定區(qū)域防災計劃”“都道府縣防災委員會根據(jù)防災基本計劃，制定有關(guān)地區(qū)的區(qū)域防災計劃，并每年進行審議，并在認為有必要的情況下修訂，區(qū)域防災計劃不得與防災工作計劃相抵觸”。為保障首都圈的安全，東京都與周圍九縣市在評估當?shù)刈钊菀装l(fā)生的跨域災難的基礎(chǔ)上，制定了《廣域防災計劃》（地震）和《廣域防災計劃》（風水災害）兩篇，成為災害發(fā)生時九縣市通用的具體行動指南。

與京津冀地區(qū)相比，日本首都圈在跨域應急管理預案編制上表現(xiàn)出以下特點：1.以風險評估為基礎(chǔ)的預案編制方法。日本政府把風險分析與評估作為增強應急預案針對性和實用性的基本方法。[10]與京津冀地區(qū)對交通保障與生產(chǎn)安全事故等領(lǐng)域的關(guān)注不同，日本首都圈更加注重地震和風水災等自然災害預案的編制，這與日本首都圈常發(fā)的災害類型相適應，是在風險評估的基礎(chǔ)上做出的選擇。以地震為例，2013年日本地震研究委員會調(diào)查顯示，未來30年內(nèi)將有70%的可能發(fā)生“首都直下型地震”，東京的江戶川區(qū)和江東區(qū)預計地震強度為7級，千葉，埼玉和神奈川3個縣的地震強度預計為6級甚至更高。中央防災會議首都直下地震對策專門調(diào)查會估計，在“首都直下型地震”中死亡人數(shù)將超過12萬人，倒塌的房屋將超過85萬棟。正是在這樣精確預測的基礎(chǔ)上，日本首都圈將地震作為風險預防的主要領(lǐng)域，編制地震應急預案，加強地震災害的應急準備。2.應急預案的綜合性特征。日本首都圈的預案編制以綜合性災害為主，內(nèi)容涉及該項災害預防的各個方面。相比之下，京津冀地區(qū)預案的體量較小，針對同一災害各部門都會從自己的職能領(lǐng)域出發(fā)編制各自的應急預案，缺乏一個綜合性的預案進行引領(lǐng)和協(xié)調(diào)。3.預案的法制化特征。日本在《災害對策基本法》中對區(qū)域防災計劃的編制進行了規(guī)定，相比之下，京津冀地區(qū)的應急預案編制則缺乏相應的法律規(guī)范。

（二）跨域危機應對體制比較

聯(lián)席會議是京津冀地區(qū)應急管理合作的組織基礎(chǔ)。根據(jù)《北京市、天津市、河北省應急管理工作合作協(xié)議》，京津冀三地建立聯(lián)席會議機制，每年召開1次聯(lián)席會議，分析研判三地公共安全形勢，研究決定應急合作事項。[11]會議由三地應急辦輪流主辦，主辦方設置秘書處，負責會議籌備、牽頭落實各項會議決定等，于2014年和2015年分別召開了京津冀應急聯(lián)動第一次和第二次聯(lián)席會議。為加強各領(lǐng)域的應急管理協(xié)同，京津冀各部門針對不同災害領(lǐng)域也建立了相應的聯(lián)席會議制度。例如，三地交通部門主辦的京津冀交通應急聯(lián)動合作聯(lián)席會議、安監(jiān)局主辦的京津冀安全生產(chǎn)應急工作聯(lián)席會議、環(huán)保部門主辦的京津冀環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境應急聯(lián)動工作機制聯(lián)席會議、食品藥品安全部門主辦的京津冀食藥安全區(qū)域聯(lián)動協(xié)作聯(lián)席會議等。此外，京津冀毗鄰市（區(qū)）為加強本區(qū)域應急管理協(xié)同也建立了聯(lián)席會議機制，如“通武廊”應急管理聯(lián)席會議。當前，京津冀已經(jīng)形成了省（市）、部門、市（區(qū)）三級應急合作聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議成為京津冀地區(qū)跨域風險應對的主要協(xié)作平臺。

與京津冀地區(qū)類似，日本也沒有建立專門的跨域應急管理機構(gòu)，首都圈應急管理協(xié)同主要在九縣市首腦會議的指導下，通過防災危機管理對策委員會來實現(xiàn)。九都縣市首腦會議是日本首都圈為促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展建立的聯(lián)席會議制度，是首都圈在行政層面進行頂層設計，推動協(xié)同發(fā)展的主要運營平臺[12]，會議每年召開兩次，由九都縣市的首腦參加，并設置事務局進行日常運營。會議實行九都縣市輪流負責制，會長和事務局以1年為單位進行輪換，當年負責都縣市的首腦擔任會長，并負責事務局的運營。九都縣市首腦會議下設有企劃擔當部局長會議、廢棄物問題檢討委員會、環(huán)境問題對策委員會、防災危機管理對策委員會。其中，防災危機管理對策委員會是負責首都圈應急管理合作的主要機構(gòu)，其組織結(jié)構(gòu)見圖1。

防災危機管理對策委員會下設聯(lián)合防災訓練聯(lián)絡部會、地震防災危機管理對策部會、新型流感等傳染病對策部會，由來自九都縣市的危機管理人員和相關(guān)專業(yè)人員組成。委員會每年召開兩次會議，一般在九都縣市首腦會議前一個月召開，會議內(nèi)容包括：聽取和審議三部會工作報告和提案，委員會事務局對九都縣市首腦會議的匯報內(nèi)容進行說明和確認，安排和討論一些臨時性事務。與九都縣市首腦會議類似，委員會實行九都縣市輪流負責制，委員長和事務局以1年為單位進行輪換。

與京津冀地區(qū)相比，日本首都圈跨域危機應對體制具有明顯的整體性特點。日本首都圈的跨域應急合作事項由防災危機管理對策委員會統(tǒng)一管理，其下雖設有部會，但是部會隸屬于委員會，需要執(zhí)行委員會的任務并定期向委員會匯報工作。相比之下，京津冀地區(qū)的應急合作聯(lián)席會議則呈現(xiàn)出碎片化的特征。除省（市）級的京津冀應急聯(lián)動聯(lián)席會議外，還存在很多以部門和市（區(qū)）為主的聯(lián)席會議機制，省級與部門級、市（區(qū)）級聯(lián)席會議之間并不存在隸屬關(guān)系，各層級聯(lián)席會議“各自為政”，缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導機構(gòu)和規(guī)范機制。此外，京津冀應急合作聯(lián)席會議制度在規(guī)范性上也有所欠缺，《北京市、天津市、河北省應急管理工作合作協(xié)議》規(guī)定每年召開1次聯(lián)席會議，但是在具體實踐中僅2014年和2015年召開了兩屆，之后便沒有再召開，聯(lián)席會議制度在實際操作過程中的隨意性較強，尚未形成常設的制度機制。

（三）跨域危機應對法制比較

目前，京津冀地區(qū)有關(guān)跨域危機應對的法律尚處于缺位狀態(tài)。在國家層面，我國的《憲法》和地方政府組織法對各級政府管理本轄區(qū)范圍內(nèi)事務的基本職責進行了規(guī)定，但沒有涉及地方政府間的合作事項。在京津冀層面尚未制定專門的跨域協(xié)作法律規(guī)范。針對跨域危機治理，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第七條規(guī)定：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應對工作負責;涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責。”其中強調(diào)了跨域危機應對中的垂直管理體制，但對于上級政府如何進行管理，以及上級政府間如何共同負責沒有提及。當前，京津冀地區(qū)主要通過簽訂合作協(xié)議來保障區(qū)域應急管理協(xié)同，作為地方政府在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達成的共識，合作協(xié)議本身并不具有法律效力，在規(guī)范性和約束力上都非常有限。

相比較而言，日本首都圈在跨域協(xié)作上具有相對完善的法律保障。日本《地方自治法》第三節(jié)對普通地方政府之間的合作事項進行了詳細規(guī)定，包括合作協(xié)議的簽署、協(xié)議會的設置、聯(lián)合機構(gòu)的建立、事務委托、事務代執(zhí)行和政府間職員派遣事項等，為首都圈九縣市首腦會議的設立和運行提供了規(guī)范。此外，《地方自治法》明確規(guī)定“普通地方公共團體協(xié)議會制定跨區(qū)域的綜合計劃時，有關(guān)普通地方公共團體應根據(jù)該計劃處理其事務”，這也賦予了《廣域防災計劃》和《九都縣市災害時相互支持的協(xié)定》較強的約束力，確保了計劃和協(xié)定的貫徹落實。針對首都圈建設，1956年日本政府制定了《首都整備法》作為首都圈建設的基本法，也為首都圈各城市間的合作提供了法律規(guī)范。可見，日本首都圈在應急管理合作中具有雄厚的法律基礎(chǔ)。

（四）跨域危機應對機制比較

應急管理機制是指在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程中，采取的各種制度化、程序化的應急管理方法與措施。[13]根據(jù)表1中簽訂的應急合作協(xié)議，京津冀建立的應急合作機制如下（見表2）。

根據(jù)《廣域防災計劃》《九都縣市災害時相互支持的協(xié)定》以及防災都市圈官網(wǎng)公布相的相關(guān)信息，日本首都圈的應急合作機制主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.聯(lián)合應急演練

1980年，埼玉縣、千葉縣、東京都、神奈川縣、橫濱市和川崎市六都縣市開展首次聯(lián)合應急演練以來，此后每一年首都圈都會進行一次聯(lián)合應急演習，到2020年已經(jīng)舉辦了41次。應急演練以首都直下地震和其他地震災害為預設，參加演練的組織除九都縣市有關(guān)部門外，還包括居民、社會防災組織、防災志愿者、學校、社會福利機構(gòu)等。以第41次應急演練為例，演練內(nèi)容包括廣域應援受援訓練、災害對策本部訓練、信息傳輸通報訓練、避難急救訓練、火災防御訓練、交通對策訓練、秩序維護訓練、線路（通信、電力、煤氣等）應急恢復訓練、傷亡處置訓練、海嘯應急訓練，還有針對學校、醫(yī)療機構(gòu)、大型商場、公司等的個別訓練等。

2.聯(lián)合宣傳和培訓

為提高九都縣市公民的防災意識，防災危機管理對策委員會在防災都市圈官網(wǎng)設置了防災對策專欄，介紹了地震、風暴和洪災、武裝襲擊以及新型流感的基礎(chǔ)知識、注意事項和應對措施。此外，九都縣市還聯(lián)合制作了家庭儲備海報，以呼吁公民加強家庭儲備，以備不時之需。針對新型流感預防，九都縣市新型流感等傳染病對策部會為地方政府負責人和醫(yī)療相關(guān)人員、生命線以及客流集散點等與市民生活直接相關(guān)的從業(yè)者分別舉辦了研修會，以培養(yǎng)他們的流感防控能力。

3.信息共享機制

根據(jù)《廣域防災計劃》（地震）和《廣域防災計劃》（風水災害）兩篇，日本首都圈建立了地震和風水災害發(fā)生時的信息共享機制，包括受損情況、物資儲備情況、緊急輸送道路情況、人員支援數(shù)、應急管理對策等信息的互通和共享。此外，為保障災害信息的有效傳輸，日本首都圈還開發(fā)了一些信息傳輸工具，包括廣域防災電子地圖（GIS）、視頻會議系統(tǒng)、九都縣市物資庫存數(shù)據(jù)庫、區(qū)域衛(wèi)星通信網(wǎng)絡等。

4.應急援助機制

根據(jù)《九都縣市災害時相互支持的協(xié)定》，當單個都縣市發(fā)生大規(guī)模災害且無法單獨應對時，可以向其他8個都縣市提出支援請求，其他8個都縣市應該及時提供援助，若災害致受災地無法與外界聯(lián)系，其他都縣市也可以根據(jù)情況主動提出援助請求。援助類型包括救災物資的提供、調(diào)撥，公務員的派遣（主要指醫(yī)療、技術(shù)和技能系統(tǒng)的人員），救援車輛、船只的供應，醫(yī)療機構(gòu)接受傷員，教育機構(gòu)接受兒童和學生以及火葬場、自來水設施的修復和供應，垃圾和下水處理等。此外，協(xié)定還對應援費用的結(jié)算進行了規(guī)定，支援所需費用原則上應由提出支援請求的都縣市負擔;在其他都縣市主動提出應援請求的情況下，支援所需費用由九都縣市另行協(xié)商決定。

除了政府層面的物資援助外，九都縣市與其轄區(qū)范圍內(nèi)的一些企業(yè)也簽署了支援協(xié)議。當發(fā)生大規(guī)模災害時，可能會出現(xiàn)鐵路停運、交通限行等問題，從而導致一些居民無法回家。為幫助他們順利回家，九都縣市與企業(yè)簽署了《關(guān)于災害時支援回家困難者的協(xié)定》，簽署企業(yè)將作為災后支援站，為無法回家的居民提供自來水、食物、衛(wèi)生間、道路交通信息等支持，幫助他們步行返回家園。

京津冀地區(qū)簽署的政府間合作協(xié)議中雖然建立了全過程的應急合作機制，但是從協(xié)議的具體內(nèi)容來看，大多是一些原則性表述，即只說明了要做什么，但是誰去做、什么時候做以及怎么做沒有涉及，之后也沒有出臺相應的細化措施和操作準則。協(xié)議內(nèi)容過于籠統(tǒng)，大大降低了協(xié)議產(chǎn)生的效果和協(xié)議落實的效率，加之協(xié)議監(jiān)督落實機制的缺失，很可能導致協(xié)議成為“一紙空文”，無法發(fā)揮其該有的效力。相比之下，日本的《廣域防災計劃》和《九都縣市災害時相互支持的協(xié)定》受到法律保護，具有較強的權(quán)威性和約束力，以此為基礎(chǔ)建立起來的跨域危機應對機制能夠得到有效落實。此外，與京津冀地區(qū)相比，日本首都圈應急協(xié)作的參與主體更為廣泛，除政府部門負責人外，還有居民、社會防災組織、防災志愿者等聯(lián)合參與的應急演練、應急培訓，以及與企業(yè)協(xié)作開展的應急支援項目，通過政企協(xié)作共同抗擊災害。

四、針對中國首都圈跨域危機應對體系的優(yōu)化建議

（一）建立風險評估基礎(chǔ)上的危機應對體系

受地理因素和經(jīng)濟發(fā)展模式的影響，京津冀三地所關(guān)注的風險類型也存在差異，京津主要關(guān)注的是現(xiàn)代城市風險，而河北省則主要關(guān)注高速公路重大交通事故、森林火災、輸油氣管線事故等開闊地帶發(fā)生的突發(fā)事件。[8]為實現(xiàn)區(qū)域應急管理協(xié)同，就必須了解三地的主要風險類型，并對其風險的跨域性進行聯(lián)合評估，以建立整體的風險應對策略。日本首都圈的跨域危機應對體系就是在風險評估基礎(chǔ)上建立的典范。日本首都圈通過風險評估將地震、風水災、新型流感、武裝襲擊作為跨域風險應對的重點，并據(jù)此制定應急預案、建立對策部會、宣傳防護知識，大大提高了風險應對的針對性和應對效率。京津冀地區(qū)也應該從“京津冀一盤棋”的理念出發(fā)，建立風險聯(lián)合評估機制，在評估的基礎(chǔ)上確定主要的跨域風險類型，并制定具有針對性的應對措施。

（二）建立完善的跨區(qū)域應急預案體系

預案是進行應急管理的前提，科學的預案是確保應急管理活動取得實效的重要保證。[15]當前，京津冀地區(qū)的跨域應急預案數(shù)量較少，存在類型單一、覆蓋面不全的問題;預案內(nèi)容也比較籠統(tǒng)，重原則輕操作，不利于應急預案的落實。因此，京津冀地區(qū)還需要不斷完善跨區(qū)域應急預案體系。一方面，要根據(jù)風險評估結(jié)果，針對京津冀地區(qū)主要的跨域風險類型制定相應的應急預案，提高預案體系的完整性;同時也要借鑒日本的預案編制特點，注重預案的綜合性，可以將我國當前的預案體系應用于區(qū)域應急預案中，形成“區(qū)域總體應急預案—區(qū)域?qū)ｍ楊A案—區(qū)域部門預案”為框架的綜合預案體系。另一方面，要注重應急預案內(nèi)容的具體性和可操作性，在預案中明確規(guī)定各主體的權(quán)力和職責以及各環(huán)節(jié)的具體操作流程，確保應急預案能夠進行操作和落實。此外，還要建立應急預案的演練和修訂機制，通過組織三地進行定期的聯(lián)合應急演練發(fā)現(xiàn)預案中存在的問題，并不斷進行修訂和完善。

（三）建立整體性跨域危機應對體制

京津冀地區(qū)以聯(lián)席會議為主的跨域危機應對體制仍存在部門分立、條塊分割的問題，京津冀應急管理協(xié)作亟須打破以部門為主的合作模式，從京津冀全局出發(fā)建立統(tǒng)一的、成體系的危機管理體制。首先，要實現(xiàn)規(guī)劃的整體協(xié)同，在國家層面制定京津冀一體化應急合作規(guī)劃，構(gòu)建京津冀應急管理合作的基本框架，在國家整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上建立各層級各部門的合作規(guī)劃，形成完整的應急管理合作規(guī)劃體系。其次，建立統(tǒng)一的應急管理機構(gòu)。可以借鑒日本經(jīng)驗，在省（市）級層面建立獨立的組織機構(gòu)負責管理京津冀應急管理合作事務，包括京津冀地區(qū)的應急資源整合，各應急管理部門的利益綜合協(xié)調(diào)，協(xié)議和規(guī)劃中的任務分配，各成員履行情況的監(jiān)督落實等。各部門也可以根據(jù)需要建立部門間合作機構(gòu)，但必須接受省級機構(gòu)的指導和監(jiān)督，并定期向省級機構(gòu)匯報工作。

（四）完善跨域危機應對的法律體系

完備的法律體系是跨域危機應對機制能夠有效運行的重要保障。當前，京津冀地區(qū)有關(guān)跨域危機應對的法律仍處于空白狀態(tài)，為保障政府間合作的有效運轉(zhuǎn)，有必要加強京津冀應急管理合作的法制化建設。首先，可以借鑒日本經(jīng)驗，在《地方政府組織法》或《突發(fā)事件應對法》中增加有關(guān)地方政府間合作事項的規(guī)定，也可以出臺配套法規(guī)和條例，明確地方政府在合作過程中的權(quán)、責、利關(guān)系，提高政府間應急管理合作的規(guī)范性。其次，可以通過調(diào)整相關(guān)法律，賦予政府間的應急管理合作協(xié)議以法律權(quán)威，提高協(xié)議的權(quán)威性和約束力。當然，在政府間合作協(xié)議制定過程中，也要注重協(xié)議的可操作性和實踐性，不僅要確定做什么，更要明確怎么做。一方面，可以在協(xié)議出臺后制定相關(guān)的實施細則，對相關(guān)規(guī)定的落實部門、落實步驟和落實時限進行規(guī)定，保障協(xié)議的可操作性。另一方面，可以建立協(xié)議的落實監(jiān)督機構(gòu)，對各部門的落實情況進行監(jiān)督和評估，并納入考核范圍，保障各部門在協(xié)議落實中的積極性，確保合作協(xié)議的有效實施。

（五）拓展跨域危機應對參與主體

“府際”應急聯(lián)動不僅是不同層級政府與職能部門間協(xié)同配合的過程，更是一個廣泛動員社會力量參與、最大限度整合各類社會資源的過程。[16]因此，京津冀在跨域危機應對體系建設中也要注重引入社會力量，建立政府與社會各方的交流合作平臺。一方面，鼓勵社會力量參與跨域危機應對，可以在京津冀層面建立一支跨域志愿者隊伍參與跨域危機應援，也可以借鑒日本與企業(yè)簽訂合作協(xié)議的方式發(fā)揮企業(yè)的應急支援力量。另一方面，要培養(yǎng)社會主體的危機防范意識，組織居民、社會防災組織、防災志愿者等社會主體參與跨域應急演練，或通過開展跨域危機應對主題講座、發(fā)放危機防范手冊等方式向公眾宣傳跨域危機應對知識，提高社會主體的危機應對能力。

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