農村基本經營制度存在的問題與展望

喬允

摘 要：農村基本經營制度是事關農村發展問題的重要制度之一。伴隨著農業農村發展步入新的階段，農村基本經營制度存在的問題也日益凸顯，如土地產權不明晰、土地流轉市場失靈、統分結合失調、發展適度規模經營困難等問題制約著農村產業結構升級，阻礙了社會化服務的進程。隨著鄉村振興戰略的推進，必須以土地制度改革為主線，牢牢把握改革方向，加快完善農村基本經營制度。

關鍵詞：土地產權;土地流轉;統分結合

中圖分類號 F323? ?文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）14-0017-03

Problems and Prospects of Rural Basic Management System

QIAO Yun

（Business School of Liaocheng University，Liaocheng 252059， China）

Abstract： Rural basic management system is an important institutional arrangement concerning rural development. With the development of agriculture and rural areas into a new stage， the rural basic management system problems are increasingly prominent. Unclear land property rights， market failure of land transfer， imbalance of unification and division， and difficulties in developing appropriate scale operation restrict the upgrading of rural industrial structure and hinder the process of socialized services. With the advancement of the rural revitalization strategy， we must take land system reform as the main line， firmly grasp the direction of reform， and accelerate the improvement of the basic rural operation system.

Key words： Land property rights; Land transfer; Combination of centralization and decentralization

“三農”問題是我國目前面臨的重要問題，是包含農業、農村、農民的系統性問題。農村基本經營制度作為“三農”問題中的重要一環，必然影響著農業的發展、農村的進步以及農民的生活水平。農村基本經營制度即農村土地集體所有，以家庭經營為基礎，統分結合的雙層經營體制，內涵包括3個方面：土地的權利安排是三權分置;土地經營主體是以家庭經營為基礎、其他經營方式并存;經營形式是家庭集體有統有分，統在集體，分在家庭。農村基本經營制度的改革要從以上3個方面入手，正確認識農村基本經營制度的內涵，充分了解農村基本經營制度存在的問題，并提出相應的對策，這對于農村的發展以及實現鄉村治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

1 農村基本經營制度的內涵

農村基本經營制度是以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。統分結合是指“宜統則統，宜分則分，通過承包把統和分協調起來，有統有分”;所謂雙層經營是指農戶和集體2個經營層次。堅持農村土地農民集體所有，是由國家的社會主義性質決定的;堅持家庭經營基礎性地位，是由農業生產與再生產的基本特點決定的。只有土地承包關系穩定并保持長期不變，農民才會有長遠預期，才會不斷增加對土地的投入。

1.1 堅持農村土地農民集體所有 生產資料的社會主義公有制是建立在中華人民共和國社會主義經濟制度的基礎之上。土地是發展的引擎，是生產過程中最基本的生產資料，若是土地私有化，就會導致土地的自由買賣、貧富差距的懸殊，甚至會造成社會的不穩定，社會主義制度就會變質。因此，在中國實行土地公有制是必要的。在現階段，我國還需要農村土地保障農民的基本生活，雖然勞動力可以向非農部門轉移，但依然有許多人留在農村，生產活動用于全家吃穿或賣出掙錢。還有一些時間相對靈活的勞動力一邊種田，一邊在外打工，合理協調時間，這樣收獲的糧食足以維持最基本的家用，從而實現整個社會秩序的基本穩定。

1.2 堅持家庭經營基礎性地位 這是由農業生產與再生產的基本特點決定的。經濟的再生產與自然再生產相交織是農業再生產的基本特點[1]。家庭承包經營是突破人民公社體制的一項偉大創舉，土地承包給農民，賦予農民生產經營的自主權，打破了統一計劃的種植模式。實行家庭承包制度帶來的巨大成就有目共睹，生產力和生產效率的提高、農民積極性的提高、農村的迅速發展充分肯定了家庭承包經營的正確性。此外，農業生產往往會受到自然條件的約束，且變化多端，這就要求勞動者與經營者擁有高度主動權，能夠作出準確及時的應變對策，解決難關。因此，無論農業經營形式發生怎樣的變化，都不能改變家庭經營的基礎性地位。

1.3 堅持統分結合 統分結合的雙層經營體制是指集體統一經營和農戶分散經營2類經營模式共存、結合的經營體制。集體經營是不可或缺的，主要是一些農田水利和其他公共設施的建設、組織開發性生產、發展鄉鎮企業和經濟實體。這些不是一家一戶可以做到的，家庭負責小規模的生產經營，通過集體的協調管理、專業服務和資產積累等，實現從產前、產中到產后的服務延伸，并發展各種形式的專業化服務組織，如供銷合作社，將小農戶與社會市場密切聯系起來，帶領農業向現代化方向前進。

2 農村基本經營制度中存在的問題

我國現行農村基本經營制度的弊端主要包括土地產權界定不清，對土地經營安全感的缺乏，以及對農民土地流轉的諸多限制，從而阻礙了土地的流轉和勞動力的優化配置，削弱了農民的土地投資積極性。另外，發展適度規模經營困難、統分結合失調也是農村基本經營制度目前面臨的一大難題，亟須解決。

2.1 農村土地產權界定不清 農村集體產權是農村土地改革之后的最重大的一項改革。自1979年經濟改革以來，我國農村地區的產權制度經歷了巨大的變化。自1979年以來，中國的產權制度雖然已經逐步向農村產權制度邁進，在一定程度上提高了資源配置的效率，但實行“三權分置”以來，農民對于土地產權的界限不夠明確，集體與個人之間的關系相當復雜，家庭規模的變化、土地的流轉與征收，都影響著農民對于土地的期待與投資意愿[2]。農戶對土地產權的安全感與家庭租用額外土地的可能性、租用土地的面積大小有著顯著的正向影響。部分地區還存在土地重新分配的可能，如將土地持有規模與家庭規模相協調，頻繁的土地重新分配和模糊的土地權利定義損害了農民的土地產權安全，減少了土地轉讓行為，阻礙了農村地區的發展。明晰的土地產權是促進土地流轉、發展規模經營以及提升農民生活水平的基礎，這一現狀如果不能得到及時解決，必將會影響農村穩定和農業發展。

2.2 土地流轉市場失靈 土地流轉確切地說是土地經營權的流轉。在我國，土地為集體所有，所有土地農戶都不能進行買賣，將集體土地承包給個體農戶固定年限的政策降低了人們對土地流轉的積極性。土地流轉市場失靈也與土地流轉時存在被征收的風險有關，農民安全感不足。由于思想觀念的落后，55歲以上的農戶表現出不愿意轉出土地，也不愿意轉入，缺乏土地租賃相關法律知識，只有一些年輕農戶看到了未來發展的趨勢，選擇將土地轉出并進行外出工作或租入土地進行大規模生產經營。此外，一些農村地區在土地流轉時并未簽署流轉合同，或存在流轉合同及流程不規范，從而引發了許多土地糾紛。

2.3 統分結合失調 農村基本經營制度強調集體與家庭的統分結合，但是對于統與分之間的界限是不明確的。“統的不足，分的有余”是目前農村基本經營制度的突出問題，承包地大部分在農戶手中，并且承包期限不斷延長，從15年到30年再到延長30年穩定不變，伴隨著農村勞動力從農村向城市的大量外流，“誰來種田”成為了社會關注的問題。而農村集體“統”的職能卻沒有充分發揮出來，農戶之間的合作分工不足，農村集體組織能力弱化，無法與其他集體組織競爭。這種雙層經營體制的偏差，使得農業依然是國民經濟的薄弱環節。

2.4 適度規模經營發展困難 事實上，由于分業經營，很難組織一個工業化的農業，也難以在全國建立統一的質量安全標準體系。我國出口產品頻頻遭遇技術標準限制性規格壁壘，這些技術性貿易壁壘在很大程度上降低了農產品的出口數量，嚴重影響了農產品的出口貿易。但主要原因仍是我國農產品質量差、標準低，因此需要在此方面努力提升。此外，由于農民知識水平普遍偏低，缺乏對適度規模經營的理解，甚至有些農民對農業適度規模經營有錯誤的認知，認為農業適度規模經營就是進行土地流轉、集中使用[3]。

3 完善農村基本經營制度的對策建議

集體所有制和農戶經營是我國農村土地的基本制度。在我國農村基本經營制度下，土地公有制性質是不可改變的，因此土地改革是指土地承包權與經營權的改革。針對上述土地制度存在的問題，本文提出以下政策建議，以進一步完善以家庭承包經營為主、統分結合的雙層經營制度。

3.1 建立健全土地產權制度 隨著土地流轉市場的出現，農戶對于土地流轉的需求以及將土地從農業用途轉為非農業用途（例如用于基礎設施或工業發展）的需求迅速增加，對產權保障提出了挑戰。城市土地產權相對安全，而農村土地產權雖在完善但還仍存在不足。土地集體所有，建立健全土地產權制度即對土地承包權、經營權的完善，因此，明確土地所有權、承包權、經營權分置并行，保障農村集體、承包主體、經營者的合法權益，提高土地資源的開發利用率。地方政府應發揮協助扶持作用，保證農戶可以從土地承包經營及流轉中獲得應得利益。完善相關的法律制度，對農業用地進行明確規范，制定擅自改變農業用地的法律懲罰措施，進一步規范土地的使用。

3.2 積極引導土地流轉 土地流轉是實現家庭間有效土地分配的唯一實際手段。有序的土地流轉為那些希望將其土地轉移到非農業部門的農民和那些希望擴大其農場規模的農民提供了便利，也促進了勞動力從農業部門向非農業部門的轉移。發展運作良好的土地租賃市場對于促進經濟從以農業為基礎向工業化經濟的結構轉變至關重要。發展土地流轉市場在提高農業生產率和保障農村家庭的公平方面發揮著重要作用，特別是在農村信貸和勞動力市場存在重大缺陷的情況下。從政府角度，完善土地流轉相關法律制度，規范流轉程序，對土地流轉市場進行監督，確保土地流轉的合理性和合法性。對農業用地的征收補償應做到合理公正，建全土地流轉與征收的法律制度，切實維護農民的合法權益。

3.3 培育新型農業經營主體 發展土地流轉市場和適度規模經營是減少土地破碎化、提高土地質量的有效途徑，同時也是解決統分結合失調的有效途徑。大力培育新型農業經營主體和新型職業農民，實現多元互動，是對家庭承包關系的豐富和發展。農村集體積極開展農民培訓，改變思想觀念，鼓勵和扶持新型農業經營主體以及新型職業農民，推進合作社的發展，充分發揮為農服務的紐帶功能[4]，實現專業化的生產、經營和銷售，真正做到統分結合。

4 結語

當前，中國正進入一個農業發展的新階段，這個階段與改革開放初期一樣，面臨著許多新的、艱巨的挑戰。農村基本經營制度作為農村土地制度的重要一環，影響著農村、農民的發展，與農民的利益、社會的穩定密切相關。因此，要想農村快速發展、農民生活達到一個更高的水平，就需要政府和農民互相配合，政府制定相關政策，農民進行積極整改與落實，從而為社會發展以及鄉村振興戰略實施作出切實的努力。

參考文獻

[1]許經勇.農村基本經營制度的內涵與實現形式[J].國家治理，2020（04）：33-38.

[2]段靜琪，郭焱，朱俊峰.產權安全性、產權認知與土地流轉高意愿低行為[J].華中農業大學學報（社會科學版），2021（01）：156-164，181-182.

[3]殷林飛.新時代農業適度規模經營的現實問題與化解路徑[J].新西部，2020（15）：50-52.

[4]張紅宇.土地制度是農村改革的重中之重[J].毛澤東研究，2020（03）：99-104. （責編：張宏民）