新時代邊疆地區鄉村振興的現實困境及治理機制

黃六招 文姿淇

摘要：隨著脫貧攻堅任務的完成，邊疆地區、農村地區的中心工作逐漸向全面推進鄉村振興轉移。而如何推進邊疆地區鄉村振興、提升邊疆治理效能以順利實現邊疆治理體系和治理能力現代化，是當前理論界和實務界的關注要點。為解決邊疆鄉村地區“虛空化態勢明顯”“資源優勢轉化能力不足”以及“治理主體能力欠缺”等問題，必須從“國家-社會”有機整合的組織機制、“文化-法規”軟硬兼施的制度機制以及“安全-發展”二元并重的價值機制等維度入手，完善及夯實邊疆地區的治理體系，不斷提高邊疆治理現代化水平。

關鍵詞：鄉村振興；邊疆治理效能；邊疆治理現代化；治理機制

中圖分類號：D633；D422.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）06-0005-10

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“基本公共服務均等化實施效度和實現程度研究”（18JZD047）；廣西教育科學規劃資助經費重點課題“廣西教育一體化評價指標體系研究”（2021A026）。

作者簡介：黃六招，廣西大學公共管理學院助理教授，廣西大學中國-東盟公共治理研究院研究員，博士，碩士生導師；文姿淇（通訊作者），廣西大學公共管理學院碩士研究生。

一、引言

在建黨百年的歷史當口，黨的十九屆五中全會明確指出，“十四五”時期經濟社會發展的主要目標之一就是“國家治理效能得到新提升”，這是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然路徑。同時，其所勾畫的現代化藍圖就包括“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”，要求堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉村振興道路，全面實施鄉村振興戰略。這是黨中央基于中國國情和經濟社會新發展格局所作出的重大戰略部署。邊疆治理作為國家治理的重要組成部分，也同樣鑲嵌于國家治理現代化的語境和框架之中。具體而言，邊疆有別于核心區，是涵蓋國家疆域內社會安全程度和經濟發展程度還不夠高的所有地理邊緣區域[1]；“邊疆治理”則指運用國家權力并動員社會力量解決邊疆社會問題的過程[2]，這是國家治理的題中應有之義。從一定意義上說，邊疆決定著國家的未來[3]，有效地治理邊疆則是國家發展的內在需要。邊疆治理現代化作為一項涉及多重維度的綜合性系統工程[4]，要求在新發展格局下有效解決中國邊疆特有的現實問題，統籌國家和社會各方面資源，全面提升邊疆治理效能，以問題為導向把中國邊疆建設得更好，為全球邊疆治理貢獻“中國方案”。

中華人民共和國成立70多年以來，在黨中央的正確領導下，我國邊疆地區在政治整合、經濟發展、社會穩定、民族團結等方面取得了巨大成就。但同時也應認識到，當前推進邊疆治理現代化的各項條件仍然不充分，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在邊疆地區仍較明顯，尤其集中在經濟發展水平較為滯后的邊疆鄉村地區、邊疆民族地區等，這些地區一度成為我國脫貧攻堅的短板，也是全面實施鄉村振興戰略的重點、難點。隨著脫貧攻堅目標任務如期完成，2021年中央一號文件指出，“十四五”時期，是乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。民族要復興，鄉村必振興。全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農村，必須實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接[5]，而在社會安全程度和經濟發展程度都不夠高的邊疆鄉村、邊疆民族地區更是如此。為確保邊疆治理現代化實踐走實走深，確保中國邊疆地區的繁榮穩定與長治久安，必須加強頂層設計，以更有力的舉措、更強大的力量確保持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續推進邊疆地區鄉村振興工作的落實，這是中國治理實踐情景中的現實要求，更是新時代邊疆治理現代化目標的轉變。換言之，鄉村地區具有極大發展潛力，鄉村振興戰略的提出與實施是現階段邊疆治理效能實現提升的關鍵和方向所在，是為實現邊疆治理現代化邁出的堅實一步。進一步地說，現階段邊疆治理現代化的關鍵就在于邊疆地區鄉村振興。

二、文獻回顧

國內學者對于邊疆治理的研究一般聚焦“發展”“安全”兩大主題。譬如鄭宇將中國邊疆民族地區視為一個整體并探討其經濟發展態勢，認為當前邊疆地區維系脫貧攻堅成果的經濟發展重點是積極推進新興特色產業[6]；與此同時，邊疆現存的農業發展成本高、生產要素資源供給不足以及西部邊疆民族和地區的高等教育發展問題[7][8]等也不容忽視。此外，邊疆地區特殊的自然條件、民族宗教問題、境外分裂勢力等對我國邊疆地區的穩定產生了負面影響，偷渡、走私、販毒等犯罪問題時有發生，由此產生的政治、經濟、文化等安全問題對邊疆治理現代化建設提出了挑戰[9][10]。在此情景下，鄉村振興戰略在邊疆地區的順利開展與實施勢必會對其“安全-發展”格局產生影響，成為全國鄉村振興戰略順利推行的重要一步，也是邊疆乃至國家治理體系和治理能力現代化如期實現的關鍵環節。因此，從不同角度就鄉村振興戰略與邊疆地區的內部關聯，以及如何實現邊疆地區鄉村振興、提升邊疆治理現代化等進行探討，是當前學術界研究邊疆問題的焦點所在。

邊疆地區自身發展能力不足和外部政策資源吸引力不夠，及其導致的鄉村衰退的特殊“邊情”是新時代邊疆地區鄉村振興的邏輯基點，如鄉村產業發展凋敝、鄉村生態環境持續惡化、鄉村精英外流嚴重、傳統習俗及倫理資源趨于弱化、非傳統安全問題等[11][12]。廖林燕和徐俊六在分析了鄉村振興實施的先決條件、發展機理、內生動力和保障機制的基礎上，提出了從經濟、文化、生態和社會等領域制定符合特殊邊情的發展戰略規劃，以及從族際整合、經濟轉型、文化交融與協同共治等方面制定邊疆多民族地區鄉村振興戰略的實施路徑[13][14]。類似地，郝玉松和沈權平、沈萬根運用案例分析法分別以廣西中越邊境縣和東北邊疆的朝鮮族聚居區為例，對鄉村振興困境及機理進行分析，并從經驗借鑒、設施建設、資金投入、嚴肅考評、產業發展等角度提出后脫貧攻堅時期鄉村振興的科學發展路徑[15][16]。張玉強、楊蕾則運用文本分析法基于協同治理的視角對邊疆民族地區鄉村振興戰略實施模式進行了歸納總結，提出以政策協同、項目協同、服務協同為分析框架，以鄉村社會體制吸納為著力點的生態共治的現代化鄉村治理模式[17]。

隨著脫貧攻堅戰的圓滿收官，邊疆治理現代化進程中的中心工作發生轉移。既有研究表明，學者多從鄉村振興戰略實施的邏輯基點出發，分析其存在的實施價值邏輯和阻滯因素，并從經驗借鑒、設施建設、資金投入等具體方面提出了不同的實施路徑，但較少研究能夠從邊疆治理的機制運行出發，探討邊疆治理效能何以提升的實現機制。竺乾威教授在國家治理研究中，將組織、制度、價值作為國家治理有機統一最重要的三重機制，分析國家治理活動的運行及其成效，并闡明其在發揮作用的整個過程中必須借助特定組織在價值引領和制度規范約束下實現治理任務的機理[18]。邊疆治理作為國家治理的重要組成部分，需要借助一定機制得以運行或發揮作用，具體而言涉及的是“誰來治理邊疆”“如何治理邊疆”以及“怎樣才算把邊疆治理好了”三個基本問題。在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的背景下，本文擬聚焦新時代邊疆治理現代化的現實困境，并借助竺乾威教授國家治理的三重機制理論，分析推進邊疆鄉村治理的著力點以及調整、改革和創新組織機制、制度機制、價值機制，進而得出創造邊疆鄉村治理“安全-發展”二元并重的共同價值，推進邊疆地區鄉村振興發展。

三、推進邊疆地區鄉村振興的重要契機

2013年3月9日，習近平總書記在參加十二屆全國人大一次會議西藏代表團審議時明確提出“治國必治邊”的戰略論斷，這既是新時代中國邊疆治理觀的集中體現，也反映了邊疆治理在國家治理中的重要性。當前國家治理的空間場域得到了極大的擴展，邊疆治理被提升至國家重要戰略地位，推進邊疆地區鄉村振興也存在重要契機。

1.邊疆治理地位提升

2017年6月，國務院辦公廳發布的《興邊富民行動“十三五”規劃》指出，邊境地區地處我國對外開放的前沿，是確保國土安全和生態安全的重要屏障，在全國改革發展穩定大局中具有重要戰略地位。黨的十九大報告提出，“加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全”；黨的十九屆四中全會提出，“加強邊疆治理，推進興邊富民”；黨的十九屆五中全會進一步提出，“加強邊疆地區建設，推進興邊富民、穩邊固邊”。2020年底發布的《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》指出，支持“邊疆地區鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興”。這一系列的重要論述均表明我國邊疆治理已提升到前所未有的戰略高度，是國家戰略開發的新空間與新的增長極，是國家建設內在的發展訴求。當前，在大量人口外流、產業滯后、基礎設施投入不足等因素作用下，邊疆地區鄉村發展呈現出“虛空化”“衰退化”特征，凸顯了邊疆地區城鄉之間、邊疆與內地之間發展不平衡、不充分的矛盾。在國家開放戰略與邊疆地區鄉村治理效能不足等現實背景下，邊疆地區必須從有序推進鄉村振興戰略視角入手，構建鄉村治理新格局。

2.邊疆鄉村振興潛力巨大

2021年中央一號文件指出，解決好發展不平衡不充分問題，重點難點在“三農”；構建新發展格局，潛力后勁在“三農”；應對國內外各種風險挑戰，基礎支撐在“三農”。黨從頂層設計層面為邊疆地區后脫貧攻堅時代的發展指明了方向，即邊疆治理效能提升重在鄉村振興。

我國邊疆地區人口和疆域的復雜性與多樣性導致了國家治理規模與治理負荷巨大，雖然邊疆地區的人口已全部實現脫貧，但從“生存”“發展”到真正“富起來”還有很長的路要走。

國家統計年鑒顯示，2019年全國居民人均消費支出21558元。其中，城鎮居民人均消費支出28063元，同比增長7.47%；農村居民人均消費支出13327元，同比增長9.93%。我國邊疆九個省區除遼寧外，其他8個地區的居民消費水平均低于全國平均水平，充分顯示了當前我國邊疆地區與經濟發達地區的貧富差距仍然較為顯著。同時，也要看到邊疆地區人口絕大部分仍然生活在農村地區，因此城鄉人均消費水平也存在較大差異。從表1可以看出，2019年全國和邊疆省區城鎮居民人均支出約為農村居民的兩倍，但同比增長數據大部分邊疆省區農村遠超城鎮，農村居民消費潛力更大。因此，邊疆治理效能提升的關鍵還是在于全面促進邊疆地區的鄉村振興與發展，邊疆地區鄉村振興潛力巨大。

四、推進邊疆地區鄉村振興的現實困境

邊疆鄉村區域嵌于“城市-鄉村”“核心-邊緣”國家雙重二元結構之中，雖然中央對邊疆地區從未停止各項政策扶持與特殊關注[12]，但這種以“物質供給式”為主導的援助并沒有顯著性地縮小邊疆與內地經濟社會發展的差距。鄉村振興是一項長期、系統的工程，邊疆地區的鄉村振興長期性、艱巨性和復雜性同在[17]，諸多現實困境使其順利實施絕非一朝一夕之功。

1.人口極端稀疏，虛空態勢明顯

我國邊疆地區一般人口密度較小，加之近年來大量邊疆鄉村人口流入城鎮，邊疆鄉村地區“虛空化”“衰退化”態勢明顯，集中表現為產業空心化、村落稀疏化、土地荒蕪化以及人口空心化。本質上，“虛空化”就是人口迫于經濟社會發展和生存環境變化等需要，選擇背離鄉土的一種生計策略。國家統計年鑒顯示，隨著城鎮化進程加快，從2009年至2019年，我國九個邊疆省區鄉村人口大規模向城市轉移已經成為主流趨勢，具體如表2所示?！疤摽栈薄八ネ嘶北厝粚е麓罅苦l村青年精英外流，致使邊疆地區實現鄉村振興的人才資源日益匱乏。邊疆要發展，鄉村要振興，人才是第一資源要素，然而邊疆地區發展長期滯后，無法提供富有吸引力的人才引進條件，加之在發達地區的人才虹吸效應影響下，邊疆地區將更難實現預期的人才集聚。就省際區域人才人口密度（即人才人口比值）來看，2010年邊疆區域的人才聚集度相較于核心區差異顯著，譬如上海、北京、浙江的人才人口密度分別高達1805人/萬人、1435人/萬人、1372人/萬人，而廣西、甘肅、云南的人才人口密度卻分別為586人/萬人、584人/萬人、570人/萬人[19]。類似的，2015年上海、北京、浙江的人才聚集值（某地區?？埔陨暇蜆I人員數量占該地區全部就業人員數的比重與全國?？埔陨暇蜆I人員數量占全國全部就業人員數的比重之間的比率）分別為3.011、2.512、1.417，而廣西、西藏、云南的人才聚集值分別為0.770、0.576、0.567[20]。在全面推進鄉村振興戰略背景下，“誰來振興邊疆鄉村地區”已經成為一個不得不面對的現實問題。

2.資源增量有限，優勢轉換不足

我國大量邊疆鄉村地區擁有豐富的自然資源、礦產資源、農業資源等，但推動邊疆地區鄉村振興所需的政治資源、社會資源以及經濟資源相對短缺，囿于其復雜的自然地理條件、薄弱的交通基礎設等因素，邊疆鄉村地區的內生性發展能力不足，缺乏將優勢資源進行轉化的治理能力和水平。就礦產資源來說，鉻、鈦和鎳等均集中分布在西部邊疆地區，其中甘肅、新疆、云南以及四川的鎳礦儲量約占我國已探明儲量的85%；與此同時，具有較大經濟價值的磷礦資源主要分布在我國的西南地區，其中，云南的磷礦資源占全國總儲量21%[21]。但由于西部邊疆地區總體上工業基礎較為薄弱，交通、供能等基礎設施資源較為短缺，嚴重制約了邊疆鄉村地區礦產資源優勢的轉換。此外，不少邊疆地區利用獨特的區位優勢和自然條件開發生態農業和生態旅游業，但往往因政策、資金等支持不到位，導致技術支持、基礎設施建設、形象構建等方面表現乏力。

3.治理環境復雜，能力配位缺失

治理體系與治理能力難以匹配復雜的治理環境與治理任務，除經濟社會發展等常規性任務之外，邊疆基層政府往往還面臨著民族文化多樣、多種宗教信仰并存、跨境民族關系、非傳統安全與傳統安全相互交織，以及涉及國家主權、人口、領土等錯綜復雜因素的治理問題。換言之，邊疆地區縣鄉政府權能配置與內地縣鄉政府并無明顯的區別，但往往需要承擔更為復雜多樣的治理任務。這就要求邊疆基層政府具備更強的資源獲取與利用能力、公共服務供給能力以及社會治理能力，以滿足社會和公民的需要，實現有效的社會治理與服務[22]。但略顯遺憾的是，提升邊疆治理能力以適應復雜多樣的治理任務所需經濟資源和發展條件并不充分，從而陷入了由于治理能力不足致使治理環境和治理任務愈加復雜的惡性循環。學者王永明和趙東?；凇吨袊y計年鑒-2019》的數據，比較了我國邊疆民族地區與東部地區十個省市的地方政府治理能力。城市化率是衡量經濟發展水平和人才吸引能力的重要指標之一，截至2018年，東部地區城市化率平均值為70.945%，遠高于邊疆民族地區城市化率平均值（48.41%）；在財政支出占地區生產總值方面，2018年，東部地區十省市的平均值為19.399%，邊疆民族地區的平均值卻高達51.22%[23]。這充分說明在區域經濟發展過程中，邊疆地區政府仍是主要投資人，市場配置資源的主導性作用并沒有充分發揮出來，這也使邊疆地區在教育、醫療等公共服務能力供給上表現不佳。此外，對于邊疆地區政府來說，“民族團結”與“邊防安全”始終是邊疆治理最重要的任務。就此而言，邊疆地區實現鄉村治理有效的現實需求與傳統邊疆治理架構下治理能力不足之間的矛盾將日益凸顯。

五、實現邊疆地區鄉村振興的治理機制

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這對推進新時代邊疆地區鄉村振興提出了新的任務要求，邊疆治理現代化程度也愈發成為支撐國家重大戰略行動乃至決定國家治理現代化水平的關鍵因素[24]。面對現階段邊疆治理的諸多阻滯，既需要中央政府與地方政府的宏觀指導，也需要邊疆基層政府因地制宜落實相關政策。從宏觀層面上，筆者認為可以從借助國家治理的三重機制理論，從“國家-社會”有機整合的組織機制、“文化-法規”軟硬兼施的制度機制、“安全-發展”二元并重的價值機制等多個視角提出全面推進邊疆地區鄉村振興的行動邏輯。具體而言，首先要構建一個黨建引領、政府主導、社會組織和邊民參與的多元主體有機整合的組織機制；其次要從邊疆民族特色出發進行組織制度結構體系的有效整合，在堅持根本制度和基本制度基礎之上，實現邊疆治理中“文化-法規”正式與非正式制度的革新與開發，并主動結合“一帶一路”建設，完善具有邊疆適用性的戰略規劃體系[25]；最后要圍繞社會主義核心價值體系，對邊疆治理主客體進行國家、社會、個人層面的價值引領，努力實現“安全-發展”二元并重的價值機制塑造，以此實現邊疆治理現代化現階段的鄉村振興目標。

1.“國家-社會”有機整合的組織機制

新時代邊疆治理是一個黨建引領、政府主導、社會參與共同作用的過程，從“國家-社會”關系下的組織機制入手實現鄉村振興，要落實主體，以有效應對復雜多變的治理任務。

一方面，加強黨建引領，通過賦權增能實現“國家-社會”的有機整合，建立健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，提升邊疆治理體系現代化水平。我們已經實現了第一個百年奮斗目標，全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題。面對全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標，鄉村振興仍要繼續發揮黨的領導核心作用。社會組織往往具有相應專業知識和技能儲備，在實現邊疆地區鄉村振興過程中，政府應適當通過購買社會組織服務的形式對社會組織進行增能賦權，利用社會組織提供的專業服務（如禁毒、防艾等）來彌補行政組織在具體行動中專業性不足的短板，同時精簡行政組織，合理優化資源配置，提高行政效率。

另一方面，提升邊疆治理能力，重點在于培養一批高素質的領導。人才資源是實現邊疆地區鄉村振興的關鍵要素。對邊疆鄉村地區如何建設黨政干部隊伍，以形成梯隊效應和造血機制，此前的重視還不夠，這也是導致邊疆鄉村地區治理效能遠遠落后于內地鄉村的重要因素。要繼續發揮第一書記和駐村干部政策在邊疆鄉村治理中的積極作用，保持這一項人才政策在邊疆鄉村地區實施力度不變，直至就地培養出一大批矢志不渝、敢于扎根基層、奉獻邊疆的基層干部，進而真正解決邊疆鄉村地區人才隊伍“外流”和人才斷代的問題，為邊疆地區的鄉村振興和持續發展輸送大批人才資源。

2.“文化-法規”軟硬兼施的制度機制

面對邊疆地區復雜的治理環境和治理任務，不僅要落實誰來實施邊疆地區鄉村振興的關鍵問題，還需從制度層面確定如何運作的問題。為促進邊疆發展，可從“文化-法規”兩個正式與非正式的制度層面引導約束邊民行為。一方面，“法治固邊”能從外硬性規范約束邊民行為舉止，構建具有權威性和公平性的法治邊疆框架；另一方面，“文化戍邊”可從內鑄牢中華民族共同體意識，建立具有深藏性和穩固性的文化邊疆脈絡。法治作為現代國家治理的根本手段[26]，是通過制定具有權威性和強制性的成文法規來維系國家治理的正式制度，而法治國家建設必然包含法治邊疆的建設，囿于“核心-邊緣”結構性模式和邊疆民族性特征，建設法治邊疆普遍遵循著“中央-地方”“核心-邊緣”的政治邏輯，所以我們在堅持黨的領導和實行民族區域自治制度的同時，要結合國家法治化治理框架尋求邊疆法治統一。正如羅爾斯所言，法治是規范個人行為并提供社會合作框架的無偏袒施用。在差異化更為顯著的邊疆民族地區，民族習慣由來已久，法治邊疆的構建正是需要在此基礎上取其精華去其糟粕，形成具有邊民公共理性的成文法規和不可逾越的法律底線，保護邊民的合法權益，減少民族摩擦，促進各民族間的和諧共處，以此為標準建構邊疆民族地區的公共交往平臺[27]，更好實現邊疆治理中各民族的共同發展與共同繁榮。

囿于邊疆地區的民族性特征，治邊過程中多民族的文化若產生價值沖突、文化對立會進一步影響邊疆社會的和諧穩定。從非正式的文化維度作為切入口來深化邊疆地區鄉村治理的方式，有利于增強邊疆人民群眾對黨和政府的了解和認可，形成對國家的深刻認同，實現邊疆民族地區異質性文化的融合與穩定，更重要的是通過教育手段為邊疆治理現代化培育高素質人才，獲得智力支撐。具體而言，“文化戍邊”關鍵在于“立”而非“破”。一方面，要注重從邊疆鄉村地區、民族地區各類特色的傳統風俗、文化、工藝等入手，充分利用本地的文化資源，挖掘具有民族特色的邊疆文化，同時，要加強現代價值理念對邊疆地區鄉村民眾的思想引領，加強邊疆地區各族人民的“五個認同”，加強國家文化安全建構，為持續推動邊疆地區鄉村振興提供安全、穩定的發展環境。另一方面，在邊疆地區鞏固和維系脫貧攻堅成果過程中，要想取得進一步發展，就要優先進行文化治理現代化的“內驅力”建設[28]。鄉村教育是鄉村社會的重要組成部分，同時又是鄉村振興的邏輯生長點，為邊疆地區鄉村振興戰略的順利實施提供先決條件和動力源泉[29]。就此而言，要解決邊疆鄉村地區人才資源不足的問題，不僅需要推出各類政策來吸引人才、留住人才、用好人才，更重要的是能夠就地培育出能真正扎根于邊疆鄉村地區的本土人才，挖掘鄉村振興的內生動力。通過各種教育手段普遍提高邊民文化素養，內化中華民族共同體意識，將權威嚴肅的正式制度硬治理和循序漸進的非正式制度軟治理相結合，從而在宏觀層次上，為實現邊疆地區真正的繁榮富強提供強大的制度機制保障，是更好完成邊疆地區鄉村振興任務、順利實現邊疆治理現代化的有力舉措。

3.“安全-發展”二元并重的價值機制

“安全-發展”二元并重，關鍵在于正確處理好“安全”與“發展”的任務目標，這既是具有導向作用的邊疆治理價值機制，又是邊疆治理現代化建設的有效評價維度，即怎么樣才算把邊疆治理好了，同時也是現階段鄉村振興實施的目標所在。一直以來，邊疆治理中的安全問題是優先問題，而邊疆經濟發展程度與此息息相關，是邊疆安全治理的物質基礎[30]。大力發展邊疆經濟是消解邊疆鄉村“虛空化”態勢的關鍵環節，有利于形成邊疆地區對勞動力的吸引力以遏制邊民“鄉村-城市”的單向流動。從治理結構改變的途徑來看，“安全-發展”二元并重是邊疆治理現代化的結構重組方式。要進一步落實各治理主體之間的責任分工，維持一體化與多元性的平衡關系，并對邊疆協同治理進行績效評價，以此提升邊疆治理成效。

首先，安全是邊疆鄉村治理的優先價值，單靠政府是遠遠不夠的，還需要邊民和社會組織的有效參與。家庭不僅是邊疆的生產生活單位，更是守邊固防的基本單元，因此，應當依托良好的邊民家庭發展狀況和家庭發展能力，即利用“以家固邊”來深化邊疆治理方式[31]，充分實現邊民、家庭、村莊與哨兵、哨所、部隊的有效呼應，有效發揮邊民家庭守邊固邊功能。社會組織群眾性、專業性與公益性并存[32]，由熟悉邊疆具體情境的邊民構成社會組織，進而在應對邊疆民族非傳統安全上發揮絕對優勢，引導社會多元力量參與邊疆濟困、維穩，形成一個政府、社會組織、邊民聯動的群防群治機制。從一定意義上說，這也是國家治理中強調的治理客體參與價值的實現。

其次，“高質量發展”是黨中央在“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”基礎上提出的。2021年4月，習近平總書記在廣西考察時強調，要在推動邊疆民族地區高質量發展上闖出新路子。面對邊疆地區內部優勢資源轉化能力不足的現狀，要以國家政策為導向，有效利用“一帶一路”建設、興邊富民工程等頂層設計，實現邊疆-核心地區資源互通、區域協作的經濟治理模式：開發邊疆地區豐厚的礦產、能源資源，打通國內國際兩個市場，通過貿易往來、優勢互補、信息聯動，促進邊疆-核心地區之間的經濟合作與勞動分工，實現東中西部資源的有效整合。資源相對匱乏的地區則應充分利用本地的文化資源和特色優勢，挖掘具有民族特色的邊疆文化，培育地方特色產業，打造邊疆地區鄉村振興所需的文化資源、旅游資源和產業資源；利用勞動集約型產業承接發達地區的產業轉移，實現邊民留守和經濟發展的雙重目的；更重要的是，要依法運用地方政府的行政權力對經濟資源與人力資源進行調配，實現人才、技術與資金等資源整合，推動邊疆經濟安全穩定發展?！鞍踩?發展”二元并重的價值機制既是現階段邊疆地區鄉村振興戰略實施的行動導向，也是其最終成效體現，更是個人價值、社會價值與國家價值實現的有機統一體，因此，我們必須加強邊疆治理“安全-發展”的價值導向，努力為社會主義現代化強國的建設添磚加瓦。

總的來說，邊疆治理與鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，更是推動邊疆地區鄉村振興戰略的基石。改革開放四十多年來，得益于國家治理的持續推進和各族人民的共同努力，邊疆地區已具有“國際合作前沿區、國家戰略縱深區、經濟發展潛力區”的新身份[33]，邊疆鄉村地區迎來了新的歷史使命與著力點。要不斷挖掘邊疆鄉村地區、民族地區的發展機遇，著力解決邊疆鄉村地區的結構性矛盾。可從“國家-社會”有機整合的組織機制、“文化-法規”軟硬兼施的制度機制以及“安全-發展”二元并重的價值機制等多個方面出發，充分發揮邊疆民族地區的獨特優勢，優化可持續發展環境，創造內生動力源泉，為邊疆鄉村地區的振興與發展進行賦能增權，不斷縮小邊疆鄉村地區與內地鄉村地區的貧富差距。同時，構建由各級政府、市場、社會組織、個體等多元力量所構成的邊疆治理主體，力求破除“核心-邊緣”社會經濟壁壘；通過東中西部人才、技術、資源的相互流通將有限的資源進行最大化整合，達到國家區域均質化、高質量發展的總體目標，進而助推邊疆治理能力現代化的不斷提升，加速邊疆治理體系現代化的構建。同時，邊疆治理應與國家治理形成良性互動，加強國家對邊疆的統合，筑牢邊疆防線，以民族平等、經濟繁榮等既定事實回應全球的不實話語，展示中國開放、包容、負責任的大國形象，為全球邊疆治理提供“中國方案”和“中國智慧”。

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責任編輯：鐘雪