基層黨建引領城市社區治理創新研究

劉春水 姚家育

摘要：黨的十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局。城市社區是社會治理的基本單元，社區治理事關群眾切身利益、社會和諧穩定，構建新型基層社會治理體系需要各方聯動、持續創新。佛山市禪城區以黨建引領建設“共享社區”，充分發揮社區基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，有效整合社會資源、組織社會力量、促進精準服務，營造共建共治共享的社會治理格局，探索城市中心城區基層社會治理新路徑。

關鍵詞：黨建引領；社會資本；創造價值共享；治理創新；“共享社區”

中圖分類號：D669.3文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）06-0063-05

基金項目：2020年度佛山開放大學校級科研項目。

作者簡介：劉春水，佛山開放大學助教；姚家育，佛山開放大學副教授。

一、研究背景與問題提出

一個社區就是一個微縮的社會，主導社區治理的機構負責人通常被稱為“小巷總理”，可見社區治理的復雜性和高難度。社區治理水平決定了社區居民能否實現對美好生活的向往。城市社區作為國家治理體系的基本單元，其治理水平的高低也反映著國家治理體系與治理能力的成熟與完善程度。

2017年印發的《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》指出，要充分發揮基層黨組織領導核心作用。要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的主線，以改革創新精神探索加強基層黨的建設引領社會治理的路徑。2019年印發的《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》強調，要充分發揮街道社區黨組織領導作用，有機聯結單位、行業及各領域黨組織，構建區域統籌、條塊協同、上下聯動、共建共享的城市基層黨建工作新格局。黨的十九屆四中全會強調，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。2020年，黨的十九屆五中全會提出，要完善共建共治共享的社會治理制度。北京、浙江、廣東、江蘇等地全面強化社區黨建，創新社區治理，開展了很多自主創新實踐。

本文擬在考察廣東省佛山市禪城區“共享社區”黨建項目的成功案例基礎上，試圖回答以下問題：面對社區治理中出現的問題，如何創新黨建引領社區治理方式？創新實踐主要體現在哪些層面？是否達到了預期目標？

二、分析框架

1.政黨、國家與社會關系

與西方意義上的國家與社會關系不同，在對中國的政治現象研究中，學者們主張“將政黨帶進來”，調適國家與社會關系。將國家與社會關系二分法發展為政黨、政府與社會關系三分法[1]。如圖1所示，在中國社會治理的結構中，黨、國家與社會三個主體呈現三角形關系，在黨、國家與社會的“三角格局”中，中國共產黨要全面有效地協調自身與國家和社會間的關系，探索實現黨、國家與社會共生共強的領導體制和執政方略[2]。中國共產黨作為執政黨，要保持先進性，就既要能辦大事，引領全社會不斷向光明的未來邁進；也要能辦小事，在每個居民區里為家家戶戶排憂解難[3]，扮演好服務群眾的角色，成為動員和整合群眾的主要抓手。黨的十八大以來，社區黨組織持續被增權賦能，獲得了全面主導社區治理的政治正當性[4]。

中央組織部黨內統計數據顯示，截至2021年6月5日，全國11.3萬個社區（居委會）已建立黨組織。這些廣泛覆蓋于社區的基層黨組織，是領導基層治理、夯實社區治理能力的戰斗堡壘和中堅主體。但受到市場經濟發展帶來的社會結構變化等影響，城市基層黨組織組織力弱化、虛化、邊緣化問題較為明顯，黨的創造力、凝聚力、戰斗力有待進一步加強，黨員參與社區公共事務的動力和意愿有待進一步增強。基層黨組織如何領導城市社區治理成為新時代基層黨建的重要課題。

2.社會資本理論

目前學界關于社會資本的涵義存在爭議，但根據一般論述，它被認為是一種行動資源，即存在于社會關系中的網絡資源，關注個體間的關系和社會網絡，其核心要素是信任[5]。帕特南（Putnam）認為，集體行動困境可以通過利用外部的社會資本來加以克服，通過促進合作行為來提高社會效率。從關系向度來說，越密切的橫向互動，越有助于解決集體行動困境。福山認為，社會資本是群體成員之間共享的非正式的價值觀念和規范，能夠促進他們之間的相互合作。

面對具有人口流動較大、人際關系淡漠等特征的城市社區，當前中國城市的社區治理如何用現代化治理方式和手段打破帕特南所提出的不信任、不參與和弱民主的惡性循環的非公民精神共同體，構筑人際關系和諧的、互助合作的新的社區生活共同體？面對不可逆轉的城市社會陌生化趨勢和社會結構轉型，如何發揮黨建引領作用，形成和培育社區社會資本，是一項具有現實迫切性的課題。

3.創造價值共享理論

創造價值共享是一個現代企業管理和商業概念，是由商業策略研究專家邁克爾·波特和馬克·克瑞默針對企業（市場）與社會互動關系出現的問題而提出的[6]。創造價值共享理論認為，市場的成功與社會進步之間存在正相關關系，如果企業可以通過商業或者品牌創新解決新出現的社會問題，在產生社會價值的同時，也能夠提升自身競爭力，產生更多可測量的商業價值。從社會治理角度看，“共享”的本質就是一種互助文化，社會治理中各類主體秉承公共精神、恪守公共價值、致力公共利益，構建起社會有機共同體，才能真正實現社會治理成果所要的物質成果共享。

對于城市社區治理而言，社區的產權結構和產權關系的私人所有不利于公共利益的生成[7]。如何激活社區“沉睡”資源，發揮資源整合效用，實現資源供需雙方的精準高效匹配，促進價值和服務共享，產生1+1>2的效果，真正實現城市社區治理的共建共治共享呢？

三、實證分析：對佛山市禪城區“共享社區”黨建項目的研究

1.案例簡介

禪城區地處廣東省佛山市中心城區，是佛山政治、金融、文化、交通和信息中心。截至2019年末，禪城區總人口為120.87萬人，其中流動人口占41.2%，下轄南莊鎮和祖廟、石灣鎮、張槎3個街道，145個村（社區）。以禪城區祖廟街道為例，21.5平方公里的面積有60萬人常住人口，城鎮化率超95%，是佛山市人口密集度最高的中心城區。其中，60歲以上戶籍老人的比例超過20%。據不完全統計，轄區內獨棟樓宇達6000多座。

高密度的城市人口和人口老齡化等現狀帶來的教育、養老、醫療等公共服務供給的壓力不斷增大，居民訴求呈現出多樣化、個性化、復雜化、動態化等特點，精細化管理與精準化服務的要求也越來越高。禪城區各個社區存在不同程度的基層黨組織“失聲”、黨員“隱形”的問題，基層黨組織在社區治理中日趨虛化、弱化、邊緣化，基層社會治理難度加大。

針對這些“痛點”，以問題為導向，在中央、省、市各級黨委政府和民政部門的指導下，2017年下半年，禪城區民政局以城市老舊社區最集中的祖廟街道為試點，選取7個社區，探索以黨建為引領，以資源整合促進共享為主線，以現代信息技術為媒介，重構社區信任機制，催化社區“熟人社會”溫情回歸，逐步構建“人人為我、我為人人”的有效社區。

2.發揮社區基層黨組織和黨員作用，促進精準服務

作為佛山中心城區，禪城以占全市1/25的土地支撐起約1/5的經濟總量，面對城市化進程加快推進和利益格局深度調整帶來的社會治安、矛盾糾紛等新問題、新挑戰，以及社區治理結構轉型帶來的壓力和需求，社區基層黨組織作為連接國家與社會的關鍵點，借由“治理優勢”有效整合社會資源、組織社會力量，推動構建共建共治共享的社會治理格局。

2018年，佛山市先后印發《佛山市加強黨的基層組織建設三年行動計劃（2018—2020年）實施方案》《關于加強城市基層黨建工作的實施意見（試行）》《關于實施村（社區）重要事權清單管理強化黨組織領導核心地位的意見（試行）》等文件，為黨建引領城市基層社區治理創新增權賦能。2019年，禪城區印發《佛山市禪城區關于深化城市基層黨的建設工作實施方案》，明確構建以“共享社區”黨建項目為核心的“一核五體系”城市基層黨建工作新格局。

禪城區“共享社區”黨建項目旨在持續強化基層黨組織的服務功能，充分激發小區在職黨員、離退休老黨員、流動黨員等群體“領頭雁”作用，帶領并推動居民進行“物品”“技能”“活動”共享，使基層黨員、小區業主、社區居委會、物業公司之間形成良性互動，營造共建共治共享社會治理格局。

據了解，禪城區祖廟街道T社區73歲的老黨員李阿姨通過“共享社區”線上共享平臺身份認證后，在共享平臺的“技能共享”欄上接單，為小區的獨居老人義務維修水電。T社區里一位年輕的女孩因患腦炎昏迷不醒，急需錢做手術。在了解情況后，T社區黨委書記迅速幫女孩在網上發起“輕松籌”，并幫助她申請政策性救濟，同時在社區共享群發起捐款倡議書，聯動居民、商戶等進行義賣，最終為女孩籌款近10萬元。社區志愿者也積極動員東苑社區居民籌款。

3.重建社區關系網絡，培育社區社會資本

在改革創新社區治理過程中，禪城區建立起自然人庫和法人庫、社會綜合治理云平臺以及“數字禪城一張圖”，收集和沉淀了大量政務服務和社會治理相關數據。2017年以來，禪城區創新引入“區塊鏈”理念，將區塊鏈技術與大數據結合，通過IMI（Intelligent Multifunctional Identity）身份認證平臺，實行個人身份網上認證，由政府為個人信用“背書”。通過加強相關數據上鏈管理，確保了提供服務者身份的真實性，也保護了被服務對象的相關隱私，構建了社區信任機制，為共享社區的建設提供了重要技術保障。

禪城區“共享社區”項目在和諧共享社區小程序上設置“社區活動”“個人互助”“鄰里活動”等功能板塊，平臺發布求助話題332次，最高瀏覽量1676次，虛擬鄰里“弱關系”不斷形成，社區或鄰里的歸屬感得以加強。祖廟街道T社區通過線下“共享小屋”平臺，組織了“粽情端午，濃情相約”“急救知識知多少”“繪出夢想”“和諧共享，喜迎重陽”等主題活動。鄰里之間互動頻率增多，促進了社區居民交往，提升了社區居民間的彼此信任度，增加了社區社會資本存量。

4.技能、物品共享，實現創造價值共享

社區治理的根本目標是建立一個和諧的社區共同體，提高社區居民對社區的認同感和歸屬感。通過整合社區資源，以社區居民需求為導向，增強居民間的良性互動，營造關懷信任、共享互助、和諧共處的文化，全面增強社區居民的認同感和歸屬感，形成共建共治共享的社區治理新格局，不斷提升社區居民的獲得感和滿意度。禪城區“共享社區”項目搭建社區共享互助平臺，實現“線上”“線下”互融互通（如表1所示）。在線上開發共享社區App，將居民群眾可共享的資源、所需的服務信息發布在平臺上，實現“需求清單”和“服務清單”的智能、精準對接，將共享行為簡化為社區居民的“掌上動作”。在線下搭建“共享小屋”等物理空間，拓展互幫互助渠道，居民可以在這里發布可共享的活動、技能和物品等，打造集聚社區正能量的場所，為居民面對面、零距離交流創造條件。為推動共享社區建設標準化、規范化、品牌化，禪城區委組織部還印發了《禪城區共享社區建設工作指引》，明確“共享小屋”建設標準、指導如何開展共享活動、建立考核激勵機制激發內生動力等等。

禪城區“共享社區”項目在街道、片區、全區三個層面建立聯動機制，分別建設“微服務中心”、家庭綜合服務中心資源深度共享、示范引領性共享服務項目等，拓展多元化的共享服務體系。“共享社區”的建設強化了社區居民聯系，推進了居民協商制度建設，讓社區公共決策更高效。在區、鎮街配備一定規模的黨建工作指導員，對基層黨建工作開展精細化指導。另外，禪城還出臺了《禪城區社會治理創新專項資金管理辦法》，助力推進禪城區市域社會治理現代化，建設更高水平的平安禪城。

2018年，禪城區“共享社區”黨建項目入選第四屆中國“互聯網+政務”優秀實踐案例，“區塊鏈+共享社區”創新社會治理入選“改革開放40年地方改革創新40案例”。禪城區以共享社區為抓手創新基層組織體系獲評全國“創新社會治理典型案例”10個“最佳案例”之一。禪城區“共享社區”項目的社區治理實踐及其創新表明：第一，社區基層黨組織、黨員和志愿者是社會治理中組織動員和整合服務群眾的主要抓手，可主動承擔集體行動責任，并將潛在行動主體拓展至社區普通居民，逐步形成行動主體的差序帶動格局。第二，面對陌生人社會，可在對社區居民需求分析研判的基礎上，探索體制機制改革，以信息技術平臺為支撐，解決陌生人間的互信問題，形成和培育社區社會資本。第三，在發揮黨的強大組織和協調能力，以及社區服務軟件的運用基礎上，實現創造價值共享，構建良性的多方共存、合作共治共享的社區治理格局。當然，禪城區“共享社區”項目還有需要提升的空間，如老年人運用智能技術困難、黨員群眾參與內生動力不足、“共享小屋”建設標準不夠明晰、黨建引領發揮作用不夠等問題，這些相關問題還有待進一步探索研究。

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責任編輯：陳若水