制度三大基礎要素理論視角下黨內法規的功能分析

摘要：黨內法規是中國共產黨黨內治理的基本行為準則，也是黨內治理實現現代化的主要依據，而依規治黨是全面從嚴治黨的重要途徑。黨的十九屆四中全會明確要求，加快形成完善的黨內法規體系，為管黨治黨、治國理政提供科學有效的制度保障。黨內法規作為一種規范權力和限制權力的規章制度，在不同的時代背景、社會場域下，其發揮的功能各不相同，并且這些功能在制度的三大基礎要素——規制性要素、規范性要素、文化-認知性要素中直接體現出來。在該理論基礎上分析黨內法規的功能意義，可以更好地理解新時代加強黨的建設、推進國家治理體系和治理能力現代化、建設中國特色社會主義法治體系的必要性。

關鍵詞：黨內法規；制度功能；規制性；規范性；文化-認知性

中圖分類號：D262文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）06-0126-06

作者簡介：齊曉光，安徽大學社會與政治學院碩士研究生。

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。因而，黨內法規的重要性和影響力必然不同于一般的規范條例。自中國共產黨成立之初，黨的規章制度就發揮了指導性作用，并且隨著時代的變化不斷完善、與時俱進。在黨領導人民進行革命、建設、改革的不同時期，面對世情、國情、黨情的深刻變化，黨內法規以其自身強大的適應能力，緊扣時代要求，在完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化進程中發揮引領性作用。

中國共產黨成立在先，意味著黨內法規的形成早于國家法律。中華人民共和國成立后，中國共產黨將黨的主張通過立法程序由國家立法機關上升為國家意志，成為國家法律。黨內法規既在國家法律框架下運行，又影響著國家法律的制定。黨規與國法的功能相互協調，二者相輔相成，共同作用于國家和社會治理。中國特色社會主義進入新時代，加強黨的全面領導的前提，就是要加快形成完善的黨內法規體系，更好推進社會主義法治國家的建設。

一、黨內法規功能的制度理論基礎

在日常生活中，制度約束著普通公民的行為活動；在政治生活中，制度則約束著領導干部的權力行使。制度是一種規矩。古語云：“欲知平直，則必準繩；欲知方圓，則必規矩。”（《呂氏春秋·自知》）一個政黨不能沒有規矩，黨內的很多規矩是黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例，是經過實踐檢驗，且約定俗成、行之有效的，因而包括黨章在內的所有黨內法規是全黨必須遵守的政治規矩。在管黨治黨的過程中，黨內法規始終發揮著基礎性、關鍵性作用，是執政興國的治本之策和長遠之策，為堅持黨領導一切提供制度保障[1]。維護黨內法規制度的權威性，是各級黨組織和黨員干部領導工作的前提條件。保障制度的權威，依賴于多種社會因素的配置，不僅要依靠其剛性的強制約束力，還要有規范性的行為標準和正確的價值觀導向，同時也要包含著思想的認知引領和社會的情感共鳴等文化因素。美國社會學家W.理查德·斯科特認為，規制性（regulative）、規范性（normative）、文化-認知性（cultural-cognitive）三大制度要素或制度層面，以相互依賴和相互強化的方式，構成一個強有力的社會框架[2]61，在這個框架下，制度既能發揮其強大制約力量，又可以進行柔性變化，使得其在運行過程中始終保持穩定性和牢固性。

規制性要素強調，符合法律法規制度是合法性的基礎；規范性要素是評估制度合法性的道德基礎，而文化-認知要素則強調來自于采用共同心態的文化合法性。從規制的角度看，法律義務可能是制度變革的基本驅動力，而脅迫和恐懼則是使這種變革永久化的關鍵因素；從規范的角度來看，責任感和道德義務構成了推動制度變革的基本要素；從文化-認知的角度來看，制度產生和持續的前提是需要被組織成員內在化并得到重視。在這里，組織成員之所以選擇采納和支持一項制度改變（變革），是因為他們相信這種改變能使其利益最大化，因而不需要通過組織政策（法規）或工作場所條例（規范）來強制執行。

中國共產黨黨內法規制度自形成之日起，隨著時代的變化，在不同社會條件、不同運行場域下，規制性、規范性和文化-認知性三大基礎要素共同存在于這些制度中，共同引導和約束黨員干部的行為，從不同方面支撐著黨內法規制度的貫徹和擴散[3]，維護著黨內秩序和政治生態，并且不同要素也在其中發揮著不同的功能。表1簡要列出了制度三大要素及其多種假定之間的差異，包括一些制度理論專家們提出的部分觀點。基于此，或可為分析探討黨內法規的功能提供理論框架和依據。

1.規制性要素

大多數學者認為，制度的規制性層面包括制度制約、規制以及調節行為這三種類型，并且強調規制性是制度的主要特征之一[2]62。因此，法律法規存在的主要目的就是制約人的行為，劃定行為底線，保障秩序的平穩和規范。經濟史學家諾斯也認為，制度主要依賴于規制性要素，這類似于競技體育的比賽規則，不論出于何種原因，當運動員違反正式的規則或非正式的律令，就會受到應有的制裁和懲罰。故而他得出結論，制度運行的實質內容之一就是確保違反規則者付出沉重代價并受到嚴格的懲罰[4]4。這樣才能確立制度的權威性地位，做到令行禁止。

中國共產黨黨內法規作為管黨治黨的根本性準則，在領導和執政過程中發揮著原則性、關鍵性作用，必須運用黨內法規的規制性功能維護黨內法規制度的嚴肅性和權威性。因此，黨內法規的強制功能就是要確保黨員干部時時刻刻遵守黨的紀律，維護黨在人民群眾中的聲譽和權威。當黨員干部違紀時，黨內法規就會發揮強制制裁作用，對違規黨員進行嚴肅處理，輕則黨內警告，重則開除黨籍。因而黨內法規是黨組織和黨員干部的硬約束，是不可觸及的“高壓線”，為防止違背黨紀的黨員干部抱有僥幸、輕視心理，就必須賦予黨內法規以制裁性[5]185，以起到震懾作用。

作為具有強制功能的黨內法規，《中國共產黨章程》（2017年修訂）、《中國共產黨紀律處分條例》（2018年修訂）最具代表性。這些強制性且具有制裁能力的法規明確規定黨員干部哪些能做、哪些不能做，享受哪些權利、履行哪些義務。而其中的“必須”“禁止”“不得”“一律”等字眼，是黨內法規所具備強制性的直接體現。

因此，在規制性要素下，黨內法規具有的強制性功能，保障著黨的紀律的嚴明性以及懲罰措施的嚴格性。

2.規范性要素

什么是規范？簡而言之就是有明文規定或約定俗成的標準，用社會道德和責任來約束人的行為。制度理論學者帕森斯認為，共同的規范與價值觀是穩定社會秩序的重要基礎之一。當人們都遵從規范時，制度就會變得溫和且具備說服力，成為人人都追求的價值觀，讓人產生信賴感。雖然規范性制度會對某些社會行為施加限制，但與此同時也賦予了人們進行社會活動的力量，對社會行動具有賦權作用[2]68。在中國共產黨內部，規范性制度要求黨組織以及黨員干部有充分的社會責任和使命擔當，把共同的價值目標和價值追求作為行使權力的合理性依據。因而黨內法規中的規范性功能作用在于引導黨員干部規范其資格和行為。

（1）教育引導功能

黨內法規的教育功能具有雙面性。一方面，當黨組織或黨員干部因工作突出、行為正義，行為符合黨規標準，并且獲得人民群眾極大認可時，可通過褒獎、表彰、歌頌等榮譽性方式，來教育其他黨員和普通民眾以之為榜樣。例如對見義勇為、戰功卓著、無私奉獻、克己奉公的先進人物或先進事跡作出表彰，可以增強黨員干部對黨的忠誠感和歸屬感，激勵他們更好地為黨和國家事業努力奮斗。另一方面，當黨組織或黨員干部違反黨規黨紀時，必須受到懲罰。《中國共產黨廉潔自律準則》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等規范性制度旨在引導教育黨員干部，提高他們對于黨內法規的認識和理解，增強他們的服務意識，樹立黨組織和黨員干部在人民群眾中的良好形象。因此，黨內法規所具有的教育性功能，不僅能給予黨員干部正面的指引和鼓勵，也能使其在對負面典型的反省中接受誡勉和警醒。

（2）權利保障功能

權利保障是黨內法規的一項重要內容。廣大黨員干部必須履行應盡義務，他們的權利也必須得到切實保障。《中國共產黨黨員權利保障條例》將保障黨員權利以法規的形式確立下來，為黨員提供制度保障。

（3）組織評價功能

黨內法規也是評價黨員行為作風的標準，任何黨組織和黨員干部在進行社會活動時都需要參考對照黨內法規，確保自身行為符合規范。尤其是黨政公職人員，影響力大，受到的關注度高，若違規從事社會活動，不僅有損公職人員的形象，同時也敗壞了黨內的優良風氣。黨內法規對黨員釋放了一種價值規范，形成約束性評價。即當黨員的行為符合規范時，就會對黨員作出積極評價、進行嘉獎并在社會上廣泛宣傳其事跡；當黨員違背黨內規范、損害黨或社會利益時，就予以其消極評價、令其糾正錯誤并以此告誡其他人員。

3.文化-認知性要素

在某些背景和場域下，制度中的規制與規范性因素往往制約著制度的運行，有時也會產生負面效應，導致制度無法有效實施。而制度中的認知要素如果配置不當，也會對制度運行產生阻礙。例如，在當下新媒體時代，社會上的各種聲音容易讓大眾較難辨別信息的真假，進而形成認知偏差，影響政策執行。而有別于普通公民，黨員的政治文化認同感更強。黨內法規以書面形式確立了一種政治信仰，引領廣大黨組織和黨員干部積極從事社會活動。

（1）政治引領功能

黨章在黨內法規中起到絕對政治引領作用。黨章作為黨的根本大法，是全黨必須共同遵守的根本行為規范，具有最高權威性、最大約束性和最強指導性。黨章明確指出：“黨的最高理想和最終目標是實現共產主義。”[6]這是引領全體黨員形成共同認知、自覺遵守的行動邏輯和價值追求。除了黨章之外，其他的黨內法規同樣在其所規定的領域引領、指導黨員的行為規范。

（2）價值信仰功能

如果說法律是公民的意志體現，那么黨規則是黨員的價值訴求。堅定理想信念，堅守精神追求，始終是共產黨人安身立命的根本。對馬克思主義的信仰，對社會主義和共產主義的信念，是共產黨人的政治靈魂，是共產黨人經受住任何考驗的精神支柱。十九大黨章修正案將實現“兩個一百年”奮斗目標和實現中華民族偉大復興的中國夢寫入黨章，這代表著全體黨員、全體國民的奮斗方向，指引著所有有共同價值信仰的人朝著共同的目標努力。

綜上所述，黨內法規在制度的三大要素內涵下，蘊含的功能各不相同。其中，規范性要素起著引領作用，不論黨員身處何地，都要受到黨內法規的規范和約束，這也堅持了其效力的“屬人原則”[7]，最終形成以規范行為為主體，以引領認知為前提，以規制懲罰為手段的制度結構。

二、不同時期黨內法規制度的功能體現

1921年，黨的一大討論并通過了中國共產黨第一個綱領，為之后正式黨章的制定奠定了基礎。黨章及其他黨內法規從形成之日起就發揮了時代作用，在黨領導進行革命、建設和改革的過程中，逐步形成以黨章為核心的黨內法規體系。在中國共產黨百年進程中，黨內法規的完善和發展經歷了由自發產生到自主推進再到自由規劃的漸進過程[8]，而不同時期、不同背景下的黨內法規又發揮不同的功能，這也體現了黨內法規的所蘊含的時代性、實踐性和發展性特征。

1.新民主主義革命時期（1921—1949年）

在新民主主義革命時期，黨的規章制度建設還處于萌芽階段。黨的六屆六中全會首次提出了“黨內法規”這一概念，隨后通過了《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》和《關于各級黨部工作規則與紀律的決定》等一系列組織建設方面的文件，規范了黨組織的權力運行，為革命取得勝利奠定制度基礎。在這一階段，制度三大基礎要素中的文化-認知性要素影響著黨內法規的制定和執行，可以說起著引領性作用。這是因為在當時，中國社會的主要矛盾是帝國主義和中華民族的矛盾以及封建主義和人民大眾的矛盾，中國共產黨面臨的首要問題就是保持黨的凝聚力和戰斗力。因而當時黨內規章的主要目的是政治引領、增強號召力，團結一切可以團結的力量。

2.社會主義革命和建設時期（1949—1978年）

1951年12月，黨中央先后發出了《關于實行精兵簡政、增產節約、反對貪污、反對浪費和反對官僚主義的決定》和《關于反貪污斗爭必須大張旗鼓地去進行的指示》，向全黨提出警告：“一切從事國家工作、黨務工作和人民團體工作的黨員，利用職權實行貪污和實行浪費，都是嚴重的犯罪行為。”1952年3月，黨中央制定了《中共中央關于在“三反”運動中黨員犯有貪污、浪費、官僚主義錯誤給予黨內處分的規定》，一定程度上遏制了一些黨員的官僚、腐敗風氣。1956年，黨的八大重新修訂黨章，作出了較大的調整。如中央委員會除選舉中央政治局以外，還選舉中央政治局的常務委員會；黨的監察委員會增加了要積極檢查黨員遵守黨的章程、黨的紀律、共產主義道德和國家法規、法令的狀況；明確共產主義青年團是黨的助手，在黨的領導下進行工作等。黨認識到黨規制度建設的重要性，明確黨是以一切黨員都要遵守的紀律聯結起來的統一的戰斗組織。但1966年后，黨內法規遭到嚴重無視和破壞，黨的建設停滯不前。

3.改革開放和社會主義現代化建設時期（1978—2012年）

黨的十一屆三中全會后，黨內法規體系開始逐步完善，依規治黨成為加強黨自身建設的根本途徑。1982年修訂的十二大黨章在總綱里對黨的性質和黨的指導思想、科學社會主義的理論和實踐、社會主義制度的優越性、中國現階段社會主義的主要矛盾、黨的總任務、加強黨的建設基本要求、黨在國家生活中如何正確發揮作用、保障黨員權利和履行義務等都作了明確規定。1979年發布的《關于實行干部考核制度的意見》，體現了黨對權力的監督開始有了清晰的認識；1982年發布的《關于建立老干部退休制度的決定》，拉開了干部制度改革的序幕，對推進新老干部的合作與交替、保證黨的事業薪火相傳起到了重要的歷史性作用；1995年發布的《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》，既要求黨員積極履行義務，又在制度層面確保黨員的權利得到保障。1998年發布的《黨政領導干部考核工作暫行規定》，為全面、客觀、公正、準確地考核黨政領導班子和領導干部政治業務素質和履行職責情況，加強對領導班子和領導干部的管理與監督、激勵與約束提供了依據。在這一時期，黨內法規制度逐步完善，法規體系框架初步形成。

4.中國特色社會主義新時代（2012年至今）

黨的十八大以來，針對改革發展的形勢任務以及黨自身狀況，以習近平同志為核心的黨中央在新的歷史起點上提出了全面從嚴治黨的重大命題，這就要求必須進一步完善黨內法規體系。在這一時期，黨內法規更加規范化、程序化、科學化，加強了對違紀違規的回應和問責[9]，強化制度執行，加強監督檢查，對違反制度規定的行為零容忍，發現一起堅決查處一起，其強制性約束功能尤為突出。在政治、行為、生活上，黨內法規一方面形成制度嚴厲、執行堅決的規制性體系，另一方面制定多項保障黨員權利、激勵黨員奮斗、評價官員能力、重視官員選拔的規范性體系，還明確了全體黨員共同的奮斗目標和價值追求，號召全體黨員永葆初心、艱苦奮斗，擔當歷史責任，貢獻時代價值。

三、結語

黨內法規蘊含很多功能，在不同場域、不同條件會發揮不同的效力。本文圍繞制度三大基礎要素理論，簡要歸納了黨內法規在規制、規范與文化-認知維度下所具備的六大功能。即規制性要素下，強制性是其唯一的重要功能，這也是保障其他功能實現的基礎；在規范性要素下，黨內法規不僅具備教育引導功能，還承載著保障黨員權利、評價黨員行為的功能，體現了黨規的規劃科學、合理嚴謹；而在文化-認知性要素下，黨內法規的目的就是引導全體黨員的價值追求，指引奮斗方向。對于規制性制度要素來說，理性和權衡是推動制度建構的必要條件，當實施對象滿足規制條件時，通過已設立的規則對其進行行為限制；對于規范性制度要素來說，制度的建構是一個自然演進和道德教化的過程，是社會良性互動的結果；而對于文化-認知要素來說，共同的理解和對真理的追求形成共同的信仰，被人們理所當然地接受。

經過百年的努力，中國共產黨的黨內法規已經形成一個科學且相對完備的制度體系，有力地鞏固了黨的執政地位。誠然，盡管黨內法規具備多重功能，在制度層面有效規范了黨在執政過程中的行為活動，但這些功能并非能通解在治理和改革中遇到的所有問題，黨內法規仍有需要進一步修訂和完善之處。要不斷健全黨內法規體系，強化黨內法規的制度執行力，優化黨內法規的功能設計，這將對黨和國家未來穩定發展、中華民族偉大復興產生深遠影響。

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責任編輯：鐘雪