經濟發達地區土地行政管理績效評價研究

陳浩天

（上海工程技術大學 管理學院，上海 201620）

一、引言

在國民經濟穩步增長的背景下，經濟發達地區的土地資源稀缺程度逐步加重，人地矛盾日趨加劇，成為制約經濟發展的重要因素之一[1]。而研究土地行政管理績效評價，對支持和保障土地資源可持續利用，緩解經濟發達地區人地矛盾起著重要作用。其研究意義體現在以下兩個方面：一是績效評價可以為土地資源可持續利用提供決策依據，促使土地行政管理綜合考慮經濟社會、糧食安全、生態環境、市場化配置、城市化進程、土地規模化經營等多種因素做出科學的管理決策；二是績效評價能夠對新增建設用地指標、用地門檻設置、存量土地利用、項目置換土地利用等方面進行客觀評價，幫助經濟發達地區土地行政管理部門建立起節約集約用地機制，促進經濟發達地區的土地利用可持續發展。

二、國內外相關研究動態

自20 世紀90 年代以來，國內外關于土地行政管理績效評價的研究逐步增多。從國外研究領域來看，1993 年世界糧農組織頒布《可持續土地利用評價綱要》；Dumanski 對加拿大薩斯喀徹溫省的農業土地利用持續性進行評價；Fonseoahe 和Rory 提出土地開發效率的評價指標，用圖解法對最大開發利用強度進行評價。從國內研究領域來看，陳百明等人從經濟、社會、生態三方面建立起土地持續利用評價指標；劉友兆等人從土地開發利用效應出發評價經濟發達地區的用地投入產出；劉新衛等人選取16 項指標，用于評價1996—2003 年期間我國耕地集約利用水平；王家庭等人構建城市土地集約利用水平評價指標，揭示我國城市土地集約利用的規律性；周寧從用地配置效應、經濟效應、公平效應三個層面出發構建城市土地供應機制的績效評價指標體系，并對國內六大城市的土地供應績效進行對比分析；樓江利用層次分析法構建土地管理績效評價指標體系，并對浦東新區進行例證分析。

三、基礎理論

（一）概念

土地行政管理是指由政府專門行政機構執行土地法令，制定土地政策，實施土地資源保護和合理利用，協調處理土地權屬與利益關系的行政管理活動；績效評價是指運用量化指標、評價指標和評價方法，對某一部門職能、某一單位組織業績情況進行分析評價[2]。本文涉及的績效評價特定指政府績效評價，是對政府在提供公共管理和公共服務中取得的成績和效益進行評價，具體包括政治、經濟、社會和文化四個方面的績效評價。

（二）持續發展理論

可持續發展是綜合考慮社會、經濟、人口、資源、環境等多種因素，以經濟增長為前提，以保護自然為基礎，以平衡資源利用與環境承載力為立足點的一種科學發展模式。對于土地資源而言，可持續利用必須考慮土地存在方式、物質生產能力、經濟效益以及生態環境的永續性。

（三）公共物品理論與外部性理論

公共物品理論是由薩繆爾森所提出，他認為公共物品是能夠給集體組織提供商品和服務的產品，個人在公共物品中消費被視為集體消費；外部性理論是由馬歇爾提出，他認為外部性受市場機制的干擾無法達到最優狀態，需要政府進行干預解決市場缺陷。在土地行政管理中，土地資源屬于公共物品范疇，行政管理屬于政府視域下的外部性干預。

（四）新公共管理理論

新公共管理理論以經濟學和私營部門管理理論為基礎，針對政府管理行為形成的新理論方法，用以解決政府當前面臨的問題。該理論強調從私營部門管理中借鑒管理理念，將市場競爭機制和管理規則引入到政府績效管理中，如簽訂績效合同、公共服務社會化等。從西方國家開展的新公共管理運動情況來看，政府績效評價是重要的助推力。

（五）政府績效管理理論

政府績效管理是將服務、社會、市場三大管理維度，結合服務型政府職能和政策目標，實施的績效信息管理、績效預算管理、績效合同管理、績效評估管理、績效審計管理等。政府績效管理以提高政府職能部門服務質量為最終目標，力求降低行政管理成本，提高行政管理效率，促進社會經濟可持續發展。

四、我國土地行政管理體制歷史沿革

（一）我國土地行政管理體制歷史沿革

我國共經歷了三個階段的土地行政管理體制變革。具體包括：第一階段，1949—1954 年土地統管階段。新中國成立后，由地政司統一管理土地改革、土地權屬分界、建設用地征用等事項。第二階段，1954—1986 年土地分管階段。國家成立土地利用總局、農墾部、城市服務部、房地產管理局等，對農業用地、荒地開發、內務部土地劃撥等事項進行分管。1982 年，國家成立土地管理局，下設多個業務部門，對土地進行分散管理。第三階段，1986—2020 年新時期土地統管階段。國家成立土地管理局，隸屬于國務院，實施集中統一的土地管理，逐步形成了五級土地管理體系。1998 年，我國將土地、礦產、陸地、海洋都納入到國土資源進行統一管理，并針對耕地實施最嚴格的保護制度[3]。

（二）土地行政管理職能歷史沿革

我國土地行政管理職能在不同的管理階段具備不同的職能定位。下面結合上述三大管理體制變革階段進行分析：第一階段，由地政司履行土地邊界劃定、城市房地產管理、城市規劃考核、土地糾紛調解、土地等級發證等職能。第二階段，由各分管部門各司其職、各盡其責。如，農業部土地利用總局履行土壤調查、荒地勘測、水土保持規劃等職能。國家建設總局履行全國城鎮住宅用地管理職能等。第三階段，由國土資源部履行城鄉地政管理、耕地保護、土地宏觀調控、培育土地市場、發揮土地資產效率等職責。

（三）近年來土地行政管理體制改革

自2004 年以來，我國各省土地管理實施垂直管理體制，強化國土資源部的統一管理效用。具體改革體現在以下三個方面：其一，中央政府上收地方土地管理權限，按照收支兩條線原則，由上一級政府統一供給下一級政府的經費支出，并且控制地市縣的干部任用和人員編制[4]；其二，國土資源部執行土地監察制度，重點監察各地方對耕地保護、建設用地增加、農民利益維護等方面的工作情況；其三，國土資源部落實耕地保護責任制和審批機制，對監察中發現的問題向地方人民政府提出整改建議，若問題十分嚴重，則要追究相關部門和負責人的責任。

（四）土地行政管理體制發展趨勢

隨著我國城市化進程的加快，土地成為城市經濟發展的重要資源之一，對于經濟發達地區而言，土地行政管理的重要性更為凸顯。在轉型發展服務型政府的背景下，要將土地行政管理績效評價作為管理體制改革發展的新趨勢，通過客觀評價土地行政管理部門的服務效果，進而為解決土地管理問題、保護土地資源、節約利用土地資源提供依據，確保土地利用滿足經濟發達地區的社會經濟全面發展需求。

五、土地行政管理績效評價指標體系與評價方法

（一）構建指標體系

土地行政管理績效評價要遵循系統性、可操作性、科學性、可比性、獨立性的原則選取指標，使指標涵蓋目標層、準則層、子準則層和指標層，形成完整的指標體系[5]。其中，目標層為土地行政管理績效，準則層為土地資源管理、土地資產與資本管理、支撐體系管理和部門內部管理。指標體系共包括4個準則層，16 個子準則層和80 個指標層。下面對準則層及其下屬各層進行分析。

1.土地資源管理。（1）土地養育功能，指標為補充耕地與新增建設用地比值、補充耕地占年初耕地面積比值、中低產田整治比例、耕地潛力利用率、土地治理指數；（2）土地承載功能，指標為城鎮人均住宅面積、農村人均宅基地變化量、城鎮保障性住房用地供應比率、城鎮人均工礦用地、村鎮人均公用設施用地面積；（3）土地生態功能維護，指標包括城市綠化覆蓋率、森林覆蓋率、城鎮人均公共綠地面積、退耕面積比率、單位土地農藥施用量、單位土地化肥施用量。

2.土地資產與資本管理。（1）土地供應管理，指標為城市一二級地段中工業用地占比、城鎮存量建設用地占比、城鄉建設用地增減、限制性產業用地占比、征而未供建設用地面積占比、土地出讓信息公布情況；（2）土地利用管理，指標為商服用地占工礦用地比例、工業性用地建筑密度、新增用地固定資產投資比重、新增用地二、三產業增加值；（3）土地收益管理，指標為單位土地平均出讓收益增長率、被征地農民參保覆蓋率、國有土地有償使用收入占比、土地出讓收益占財政收入比例；（4）土地資產評估，指標為農用地分等定級覆蓋率、經營性用地與基準地價比值、地價動態監測公布情況；（5）土地產權產籍管理，指標為集體土地所有權登記發證率、宅基地使用權登記發證率、國有土地使用權登記發證率、農用土地流轉率。

3.土地管理支撐體系。（1）土地行政執法，指標為土地違法案件涉及土地面積、違法用地查處率、土地違法案件數量、閑置土地處置率；（2）公眾土地管理參與情況，指標為公眾對土地相關法律法規了解情況、公眾參與縣鄉土地規劃情況、公眾參與土地管理便捷性；（3）信息化建設，指標為土地管理信息建設支出占比、土地管理公告等級實施率。

4.部門內部管理。（1）廉政勤政，指標為腐敗案件查處、上級獎勵；（2）行政效率，指標為土地管理人員占比、土地行政經費占比；（3）人力資源管理，指標為部門本科以上人員占比、參加培訓學習人次；（4）滿意度，指標為公眾投訴辦結率、公眾對窗口服務滿意度、土地管理人員對本單位管理體制滿足度、行政復議次數；（5）學習與創新，指標為研究性學術論文發表數量、管理體制創新、技術創新、新聞報道數量。

（二）評價方法

績效評價指標體系采用德爾菲法和層次分析法確定各項指標權重，根據不同權重確定評價指標分值，計算出目標層綜合分值[6]。計算公式如下：

式（1）中，Fi表示i準則中的績效分值；Wi表示i準則中的權重值；n表示準則個數。

六、土地行政管理績效評價：以XX 市為例

XX 市位于江蘇省南部，屬于經濟發達地區。在近年來的發展中，XX 市工業高速增長，土地資源供應緊缺，人地矛盾突出。2014 年，XX 市農用地、建設用地、未利用地分別占比為46.38%、33.81%、19.82%。每年江蘇省對XX 市下達的建設用地指標為600 公頃，而XX 市因經濟社會發展所需用地面積為2 500公頃，呈現出較大的供需矛盾。

為進一步優化XX 市土地行政管理，促進土地合理利用，下面基于上文中構建的指標體系和評價方法對XX 市的土地行政管理進行績效評價。評價指標數據來源于調研、統計、文獻等多個渠道，將數據代入公式（1）中進行測算，得出XX 市2009—2014年的土地行政管理綜合績效分值為68.45、70.47、73.67、77.5、82.46、88.00。從數據可以看出，XX 市的土地行政管理績效呈逐年上升趨勢。其中，土地資源管理績效，2014 年比2009 年增長13.29%；土地資產與資本管理績效，2014 年比2009 年增長50.09%；土地管理支撐體系，2014 年比2009 年增長15.24%；部門內部管理績效在2009—2014 年間呈現出波動狀態，但波動幅度較小。

七、政策建議

（一）從經濟發展方式轉變出發重新定位土地行政管理功能

1.重新定位管理功能。經濟發達地區土地管理要綜合考慮經濟結構調整因素，在積極轉變經濟增長方式的前提下，對土地行政管理功能進行重新定位。在管理中，要將土地調控作為重要手段，優化調整產業布局，科學開發利用城鄉土地，實現土地開發利用在城鄉居民中的利益共享，促進城鄉土地開發利用一體化發展。

2.制定土地利用計劃。經濟發達地區的土地管理部門要為城市化進程提供土地資源保障，科學制定建設用地供地計劃。具體包括以下方面：一是建設用地要優選保障民生工程，提高民生工程用地審批效率，建立起用地審批綠色服務通道；二是建設用地要向節能環保、新能源、電子科技、生物制藥、文化創意等新興產業傾斜，通過建設用地規劃推進本地區產業結構優化升級[7]；三是制定住房保障政策，明確商品房的建設規模，并結合城中村改造計劃、老城區改造計劃，對拆遷安置房供地進行規劃；四是合理規劃高科技產業園區用地，建成經濟開發區、工業集中區等，減少對上述區域外的產業用地審批，推進集約節約用地，保護主城區內的生態環境。

3.完善集體土地流轉機制。經濟發達地區的土地行政管理要打破“二元結構”格局的限制，加強集體土地流轉管理，實施城鄉一體化發展戰略。具體包括：一是各地區要制定和實施集體土地建設用地流轉的政策文件，維護農民的最大化權益，規范集體土地流轉行為。二是各地方要加強集體土地征收監管，不允許審批通過違反土地利用總體規劃的建設用地申請。在集體土地征收中，要執行征地告知、權屬確認、組織聽證、用地報批等流程。三是各地方要給予集體土地征收對象合理的經濟補償，保障失地農民的長遠生計。

（二）完善低價以及土地供應管理，提高土地資產市場化管理水平

1.創新土地出讓模式。地方政府要兼顧土地出讓的經濟效益和社會效益，加強土地出讓過程的管理，在公平、公正出讓土地的基礎上創新出讓模式。具體包括：一是發展凈地出讓模式，在完成拆遷后的最短期限內進行開發商通水、通電、通氣、排污等市政項目審批，縮短土地閑置時間，提高土地利用率；二是完善出讓合同責任履行監管，對出讓后開發商的項目施工情況進行跟蹤檢查，嚴厲禁止開發商囤地；三是對工業用地采用公開招拍掛的方式進行出讓，引入社會資金建設工業區，集中工業區內的工業企業，加強工業區的環境保護管理；四是嚴格限制劃撥用地審批，引入市場化配置方式，對公益事業項目用地進行有償使用，盡量減少無償協議出讓行為[8]。

2.強化地價研究。各地方要對土地資源進行客觀估價，引入專業的評估機構，基于市場公允價值出具評估結果，為土地市場建設提供依據。具體包括：一是在集體建設用地中，要求準確評估土地使用權的價值，遵循同地同價的原則確定土地資產價格，處理好政府、土地所有者以及使用者之間的利益關系，確保集體土地順利、合法流轉；二是科學構建土地使用權的權益價值評估指標體系，根據土地用途和未來帶來的經濟效益進行地價評估，引入第三方評估機構，實現地價評估市場化運作，減少政府的行政干預，杜絕惡意低估或高估土地價值的行為。

3.加強地價動態監測。各地方要加強對土地市場地價動態變化的研究，準確預測地價走勢。針對經濟發達區域，應建立起調查監測機制，由政府部門在遵循土地市場運行規律的基礎上動態更新基準地價和地價指數，為城市規劃、土地供應、房地產投資建設提供指導依據[9]。同時，各地方還應當制定協議出讓最低價制度，要求出讓土地價格不能低于限值，避免個別地方政府為片面發展經濟、追求政績而導致土地資源難以維持可持續利用。

八、結束語

綜上所述，我國土地行政管理經歷了由統管到分管，再由分管到統管的三個階段，為實施新時期的土地行政管理體制改革積累了豐富的經驗。我國在土地行政管理中，要以可持續發展理論和政府績效管理理論為指導，構建起績效評價體系，對各地方土地行政管理績效進行綜合評分，并從四個評價維度找尋行政管理不足，結合管理薄弱環節優化調整土地行政管理相關政策，從而促進各地方土地資源得到合理利用，有效緩解經濟發展中的人地矛盾，助力政府由土地行政管理向行政服務轉型發展。