選官與用官的那些事兒

官僚治國是皇帝制度的共生物。帝制時期的官僚是與封建時期的貴族相對而言的，原則上，貴族世襲，官僚選任;就基本的游戲規則而言，貴族是“家族決定個人”，官僚是“個人決定家族”。但是，在某些歷史時期，官僚也獲得了某種類似于貴族的特質，這種貴族化的官僚就是魏晉南北朝的士族。

帝制國家選拔、任用官僚是為了治理國家，然而，作為群體的官僚一旦擁有權力，便忍不住為個人及其家族謀福利，官僚群體的利益可能會走向朝廷國家利益的反面。在唐代后期，我們看到了高級官員為自家子弟營造的“升遷高速路”，此舉加劇了中央與地方之間的斷裂。

北宋開啟了中國歷史上的科舉時代，力圖通過自由報名的公平考試選拔官員，政府向“幾乎一切人”開放。但是，“開放式政府”卻又面臨著新的難題。

通常認為，“選任集權”是中央集權的重要組成部分和實現手段，而帝制中國的選任集權制度建設到隋朝才真正實現。那么，“選任集權”的缺席是否意味著有效控制的不足？“選任集權”入場之后，中央對地方的治理又是否得到了真正加強？

科舉時代的中國夢

到了宋朝，中國社會再度進入一個鼓勵個人奮斗的時代，科舉制成為當官的最主流途徑。科舉最實質性的創新點還不是通過考試當官，而是“自由投考”，幾乎任何一個男性，只要他肯讀書，就可以自由報名參加考試，通過考試改變命運。“朝為田舍郎，暮登天子堂”“書中自有黃金屋”“書中車馬多如簇”“書中有女顏如玉”，書念得好，不僅個人富貴唾手可得，家族地位也隨之得到提升;反過來，家族中三代出不了讀書的好兒郎，就難免要沒落。想當官嗎？三更燈火五更雞，“五經”勤向窗前讀，到了開科的年份就去報名參加考試，一級一級考上去，從州府考進京，最后考到皇帝殿前，一舉得中，金榜題名天下聞。中國讀書人的狀元夢，從宋朝一直做到了1905年。科舉耽誤了挺多的事，但就保持社會的流動與開放而言，自有其歷史功績。

一個人，無論家庭出身多么平凡，只要他足夠努力（運氣也不能太壞），就可以通過某種公開、穩定、制度化的通道實現自身和家族社會地位的提升。按照這個標準來衡量，從宋朝開始，帝制中國是真有“中華夢”的，把夢想變成現實的制度通道就是科舉考試。“朝為田舍郎，暮登天子堂”就是科舉時代“中華夢”夸張而生動的寫照。

科舉創立于唐朝，但是，從宋朝開始，中國才真正進入了科舉時代。因為只有從宋朝開始，科舉才有了影響、塑造甚至定義時代的意義。

首先，不論家世背景、標榜公平考試、擇優錄取的科舉制度變成了帝國選拔官員的主流途徑。較之于唐朝，科舉的錄取規模在宋代有了實質性的增長。唐代平均每年錄取70人，宋代年均錄取360人。數量增長帶來的是官僚集團結構的變化。在宋代，科舉出身的官員數量，雖然不能在整個官僚集團中占到絕對多數，但是他們占據著最為重要的文官職位，是國家的實際領導者，官僚集團的整體面貌由此得到改觀。根據現代學者的統計，北宋有宰相71人，科舉出身者65人，占92%;副宰相153人，科舉出身者139人，占91%。

其次，科舉開辟了一條向上的社會流動通道，個人可以通過讀書應舉獲取功名，提升家族地位。以司馬光的家族為例，雖然他們家號稱是司馬懿的弟弟司馬孚之后，但是，堂堂西晉皇族后裔，在宋朝以前六七百年的時光，卻再也沒有出過什么像樣的人物，完全成了普通富裕農家。進入宋朝以后，有了開放的科舉制度，司馬氏才獲得了新生。司馬光的爺爺司馬炫是家族中的第一個進士，可能因為去世較早，只做到了縣令。接著，司馬光的父親司馬池繼續努力，再中進士，進入了高級官員的行列，為司馬光的發展打下了深厚的基礎。到司馬光這一代，本來已經靠父親的恩蔭得到了一個官位，但是司馬光堅持讀書，考中進士，這才有了宰相司馬光。如果司馬光不中進士，基本上不可能有后來的成就。個人通過科舉實現了自我價值的提升，家族地位也隨之提高。

再次，高度開放的科舉就像如今的高考一樣，具有全民色彩。一定年齡段之內，所有中等以上家境的男子幾乎全部投入科舉——在同一個年份，有人剛剛開蒙讀書，有人頭懸梁錐刺股地用功，有人在趕考的路上，有人已經進入官場，正在春風得意處。受過良好儒家教育的讀書人群體規模在不斷擴大，他們構成了帝國更廣闊的統治基礎。考得上的當官，更多考不上的當老師，其余的只能在農閑時節教教村子里的頑童識字班。然而，不管個人境遇如何，在這些科舉相關人士有意無意的集體努力下，整個社會的識字率提高了，儒家的思想觀念、行為方式也傳播到更廣闊的地域和更廣大的人群，文化中國的同一性得到了增強。

最后，科舉還影響到了社會生活的其他方面，比如擇偶。有權有勢的人家從剛剛金榜題名的新科進士當中選女婿，這叫“榜下擇婿”。

跟唐代相比，宋代在科舉方面究竟進行了哪些制度創新？唐朝的科舉其實是薦舉與考試相結合的。達官貴人的推薦，考生的名氣和社會關系在科舉的錄取中發揮著重要作用。到了宋朝，考生就完全不必拍達官貴人的馬屁了，考不考得中，全靠自己一支筆。讀書人在權貴面前能夠昂起頭來，要靠科舉的制度創新。

宋朝人在考試技術上的進步已走在了世界前列。大家今天能夠想到的防止作弊的技術，宋朝就已發明出來了。第一，鎖院。考官人選臨時確定，任命一旦發布，立即把考官隔離起來，出題、閱卷都是在封閉環境中進行，錄取名單出來，考官才得自由。第二，糊名彌封。也就是密封試卷，考卷的卷頭寫著考生個人信息的部分，用紙糊起來，然后編上號。若是高級別的考試，還有第三項技術謄錄，糊名彌封的試卷編上號以后，交給專門的抄書手用統一的紙墨、統一的字體抄一遍，考官看到的不是原卷，而是謄抄本，所以想通過筆跡作弊，或者在卷子上做個記號，門兒都沒有。

開放式政府的三大難題

相比士族門閥制度，科舉制度所形成的是“開放式政府”。科舉考試為官場源源不斷地輸入了新鮮血液，若換個角度來理解這種新鮮血液，其實就是“陌生人”。“開放式政府”“陌生人官場”，催生了許多新問題。

考試能夠考出來的只有個人的知識水平和寫作能力，但是作為官員，僅僅有知識、會寫文章顯然不夠。“不能核名實”，道德人品沒著落，這是科舉時代人才選拔的首要問題。

科舉時代人才選拔的第二大問題，是考試內容帶來的——你考什么，我學什么。考試是讀書的指揮棒，功名利祿高懸的地方就是前進的方向，人性使然，古今皆未能免俗。科舉選出來的人，“雖濟濟盈庭，求有才有識者十無一二”。“不能盡人才之用”，考試所追求的不是國家真正需要的，這是科舉時代人才選拔的第二大問題。

科舉時代人才選拔的第三大問題，是由“開放式政府”帶來的。科舉打破了小圈子對官僚職位的壟斷，向更廣大的人群敞開了做官的機會。但是，科舉的錄取規模一旦放開，是不能回縮的。因此，“開放式政府”必然會產生人才“供過于求”的問題，進入官場的官員數量越來越多，大大超過了國家機構所能提供的職位數量，出現一個工作機會兩三個有資格的人排隊的現象。

針對上述三大人才問題，北宋政府也提出了相應的解決措施。

第一個問題的對策是興建學校，以學校輔助科舉。興建學校的努力貫穿了整個北宋中后期的歷史。到北宋滅亡之前，在幾代人的努力下，宋朝建立了一整套教育體系，從地方州縣學一直到首都的太學。北宋甚至一度取消科舉，直接用系統化的學校內部分級考試來選拔官員。

針對考試所追求的不是國家真正需要的這一問題，北宋在考試內容上進行了不斷調整。比如最重要的進士科，先前重在詩賦，兼考背誦。“慶歷新政”取消了背誦內容，降低了詩賦在錄取中的權重，把重點放在了“策”和“論”，鼓勵考生擴大閱讀面，增加對現實問題的思考，把書讀活，以文章經綸天下。雖然仍然是用筆墨文章取士，但是考試內容變得更靈活、更關注現實了。所謂“教以經濟之業，取以經濟之才”，“經濟”的意思就是經邦濟世、管理國家。

第三大人才問題是供過于求，既不能直接裁人，也不能輕易降低錄取規模，這是“開放式政府”所必需的。宋朝的解決辦法自唐朝后期延續而來，很簡單，論資排輩，大家一起熬年頭;所有關鍵性的級別升遷、重要職位的人選，必須有人推薦。對很多人來說，官僚生涯最重要的一個關口就是幕職州縣官升京官，可以簡單理解為從低層升入中層。可是要過這一關，五封推薦信是必需的。即便出以公心，推薦制還是對有背景的人更為有利，這是千古不變的道理，不能苛責。應當追求的是制度的公平和執行的公開透明。

選任集權的利與弊

央地關系問題的一個重要內容，是地方政府人事權力的分配問題，也就是說，中央與地方，究竟由誰來掌握地方政府的人事任免權力。當地方政府的人事任免權力主要由中央掌控，這就構成了選任集權;反之，則構不成選任集權。就歷史事實來看，帝制中國的選任集權其實是到了隋朝才實現的。也就是說，以隋朝為界，帝制中國地方官的選任可以分為兩大階段：隋之前的八百年，秦漢魏晉南北朝，地方政府基本上享有本地官員的人事任免權，選任集權缺席;隋之后的一千三百多年，中央基本獨占了地方各級官員的任免權，選任集權在場。

作者：趙冬梅。出版：中信出版集團

通常的觀點認為，中央集權是帝制中國一以貫之的統治目標，而選任集權則是實現中央集權的重要手段。所以，歷史課本致力于挖掘和描述中央集權不斷加強的線索。這種觀點沒有錯，但是從根本上說，中央集權只是帝制國家的外在目標或者說治理手段，中央控制（防止分裂，保持統一）和地方的有效治理才是帝制國家的內在目標或者說永恒追求。這樣一來，在討論選任集權的問題上，我們就獲得了一個新的有實際意義的觀察角度——中央控制以及地方治理的有效性。那么，前八百年，選任集權的缺席是否意味著中央有效控制的不足？后一千三百年，在選任集權的背景之下，是否意味著中央控制與地方治理的有效增強？

先看秦漢魏晉南北朝的前八百年。以漢代為例，這一時期典型的人事制度模式是：中央任命郡、縣兩級的地方長官和佐官;地方政府的其他官員均由地方長官從本地人當中選拔任用，這叫作“辟除”。1993年，江蘇連云港出土了我國最早的郡一級行政文書檔案——西漢東海郡的吏員考績簿。24方木牘、133只竹簡上所承載的40 000余字，呈現了有關東海郡政府組織的珍貴的第一手資料。根據這些資料，學者研究發現，西漢東海郡郡一級政府的兩大機構——太守府和都尉府加起來，正式編制39人，實際在職人員107人，超編68人。其中，由中央任命的職位只有4個，占總編制的10.2%、實際在職人員的3.7%。這4個職位就是太守府的長官太守和佐官太守丞、都尉府的長官都尉和佐官都尉丞。

東海郡的例子代表了這八百年間地方政府的人員和權力結構：由中央任命的外地人官員居于領導地位，但數量極其有限，屬于絕對少數;由地方長官辟除的本地人官員居于從屬地位，但占據絕對多數。在這種人員和權力結構之下，地方行政實際上實行的是長官的“元首負責制”，“無論是縣令長還是郡守，都有專任一方之權，對一地事務負有全權之責”。由于越來越嚴格的避籍制度，長官往往是外地人，單車赴任，除了朝廷的權威，別無仗勢，必須依靠“生于斯，長于斯”的本地下屬進行統治。在史料當中，我們偶爾能夠看到本地人下屬給外地人長官下馬威的例子。比如，京兆（今陜西西安）杜陵人朱博被派到山東擔任瑯琊郡太守。到任之后，他發現幾位最高級別的屬官都沒有來拜見，問為什么，說是病了;再問，說是本地習俗，每當新太守到職，都要先派專人去慰問，然后這幾位德高望重的才有面子出來做事。朱博聞言大怒，胡子都立起來了，拍著桌子說：“我看你們齊國人還真想把這樣的不正之風變成習俗嗎？”然后立即下令全郡屬官集合，當場選拔可用之才，下狀委任。那幾個沒病找病的高級屬官統統罷免，被轟出了府門。“郡中大驚。”

朱博遇到的應當屬于特殊情況。總體而言，中央委派的地方長官與本地官員之間是能夠互相配合的。朱博能及時罷免裝病屬官，也表明了漢朝中央的權威和郡太守的權力。郡太守承擔著承上啟下、聯結中央與地方的功能。作為中央向地方派出的最高代表，他負責傳達、推行中央政令，維護中央的權威和利益。作為本郡的最高長官，太守負責選拔官員，組織政府;因地制宜，頒布地方性法規;管理司法刑獄，擁有包括死刑核準權在內的司法權;打擊豪強，維護地方穩定;監督鼓勵農業生產的發展。每到春天，太守都要親自循行所轄各縣，考察縣政優劣，這叫作“行春”;到了年底，自縣長以下的全體縣官聚集郡守府，“課校其功”，進行面對面的業績考評，成績優異的上報中央予以嘉獎，成績太差的，“于后曹別責，以糾怠慢也”，由本郡的相關部門進行申斥。一般情況下，郡太守可以決定本地官員的命運，包括通過察舉制向中央推薦本地人才。而這種推薦制度，開辟了地方人才進入中央的通道，實現了帝國范圍之內在高層人才上的互通。

如果為漢代簡單勾畫一幅人才流通示意圖，大致如下：在較低的郡縣屬官層級，人才在本郡范圍內流通，本地人治本地事;在較高層級，包括中央官和州郡長官、佐官層級，人才在全國范圍內流通，漢朝人治漢朝事。溝通上下兩個層級的，就是察舉制度。

在漢代這樣的人員和權力結構下，當然無所謂中央的選任集權。由于地方長官擁有極高的自主權，地方政府又由本地精英構成，因此可以因地制宜，在不違反中央規定的前提下，制定符合本地情況的政策措施，實現高效的地方治理。那么，這種人員和權力結構，是否意味著中央有效控制的不足？從目前的研究來看，學界對于漢代中央控制的評價還是相當正面的。有學者這樣描述漢代郡的功能：“它虔誠地接受中央政府的各種指令，又忠實而迅速地將其傳達到縣乃至于鄉里基層，使皇帝的旨意、帝國的政治信息，順暢地由通都大邑傳布于窮鄉僻壤，從而將遠離京師乃至數千里之遙的一個個鄉里、一個個臣民聯結起來，形成步伐整齊、完整統一、幅員遼闊的大帝國。”這種說法可能會有理想化的成分，但是它符合人們對漢代地方行政制度的總體印象。也就是說，在選任集權缺席的情況下，中央控制同樣有效。

從隋朝起，帝制中國地方官的選任進入第二大階段——選任集權時代。地方長官失去了辟除屬官的權力，地方官一概由中央任免，實行任期制、避籍制，本地人原則上不得任官本地。我們以唐代為例，跟漢代做一個比較，就可以很清楚地明白選任集權是怎么回事了。唐代的州相當于漢代的郡，都屬于統縣政區。在郡一級，漢代的東海郡政府正式編制39人，由中央任命的官員4人，占總編制的10.2%。唐代最高級別的上州州政府的正式官員編制是76人，全部由中央任命，這就是絕對的選任集權。選任集權的出現，“乃中國政治史上中央集權之一大變革也”。

選任集權出現于隋，通常的解釋是兩個：一是從必然的角度說，中央要打擊世族豪強對地方政權的壟斷，必然要把地方官的選任權抓過來;一是從偶然的角度說，隋朝以前的北齊有個荒唐皇帝，因國庫空虛就開始賣官，賣無可賣的時候，就把原本由地方長官辟除的職位也拿過來一起賣。皇帝的一時荒唐被固定成為慣例，到隋朝再用制度加以固定，就變成地方佐官的中央選任制度。這兩種說法都有道理。我覺得還有另外一個原因，那就是隋王朝的性格當中具有強烈的制度建設傾向。這個短命的王朝創造了那么多的制度，比如對后世影響巨大的三省六部制、官吏分途制，以及地方佐官中央任免制。這種創造力簡直可以媲美秦朝——同樣短命，同樣活力四射。選任集權的確加強了中央對地方的控制，但是也帶來了兩方面的問題。

一方面，選任集權導致了選任制度的變質。選任集權為中央的人事部門帶來了巨大的工作量，“大小之官，悉由吏部。纖介之跡，皆屬考功”。大大小小的官員，都由吏部的吏部司負責選任;芝麻粒大小的業績，也要由吏部的考功司核查。吏部成了唐代中央事務最多最繁忙的單位之一（另一個是管理財政的戶部），不僅負責處理文書的胥吏數量巨大，而且整個機構都處在一種終年“筆頭不倒”的狀態。但是即便如此，以帝國幅員之廣大，官員數量之巨大，吏部所能依靠的除了簡單的面試，也只能是對文書檔案的核實，很難勝任為官擇人、選優劣汰的責任。為了實現選任集權的目標，維護官僚集團的穩定，選任制度逐漸發生了變質，從強調績效、能力到強調學歷、資歷，論資排輩成了最穩妥、安全的選任標準。選任背離了初衷。

另一方面，選任集權導致了地方治理的日趨疲軟。選任集權是和官員的任期制、避籍制聯動的。官員隊伍不斷膨脹，職位供應越來越緊張。為了擴大職位的供應量，就不得不縮短任期，官員在地方上工作的時間越來越短。哪怕是一個有理想的官員，也根本沒辦法熟悉地方情況，做出符合本地實際的決定。比如宋朝的王安石，算是中國歷史上最有雄心、能力最出眾的政治家了。他做常州知州，剛一到任就搞了一個大型水利工程，結果怎么樣？十個月之后，王安石奉調高升，工程爛尾，工地上出現了人員傷亡，老百姓怨聲載道。王安石后來總結教訓，抱怨天公不作美，抱怨上級、下級不配合，卻不肯做一點自我檢討。實際上，在當時很多人看來，應該負主要責任的正是王安石自己，情況完全不熟悉就忙著開工。王安石有個好朋友，就曾經寫信批評王安石是“初不能無意”。這句話王安石是非常在乎的，專門回信去辯白。“初不能無意”就是“有意”，“有意”什么？“有意”創造政績。

選任集權制度下，地方官忽視地方利益，片面畸形追求政績，成了一種新病癥。原因很簡單，選任集權制度下，地方官“中央化”了——不管工作地點怎樣僻處一隅、遠離首都，他們在本質上都是中央派出的官，他們的升降浮沉都是由中央所決定的。因此，在“中央化”了的地方官的心中，皇帝、中央、朝廷的意愿永遠是第一位的，本地的利益則是第二位的。像歐陽修這樣走到哪里都安靜踏實地做事，不一味地追求政績，只管當地老百姓需求的官員，簡直鳳毛麟角。

當地方利益遭到了忽視甚至踐踏，其實就很難說這樣的地方治理是有效的了。選任集權對于地方治理的影響，恐怕還是消極面多一些。如果我們反觀漢朝，在沒有選任集權的時候，也能實現中央的有效控制，那么選任集權的價值就值得推敲了。