我國農村集體經營性建設用地入市改革探討

張揚 師海猛

摘要：農村集體經營性建設用地入市對于優化城鄉要素配置、激活鄉村振興內生動力具有重要意義。我國農村集體經營性建設用地經過隱形入市、探索入市、深化改革和授權入市四個階段，逐步形成了新型綜合類用地模式、異地調整入市模式、集體土地整備中心入市模式和集地券入市模式，但還存在著入市與征地之間的矛盾、收益分配機制不健全和入市配套規劃缺失等問題。應實施統籌入市與征地、規范收益分配機制和加快完善村莊相關配套規劃等措施，促進我國農村集體經營性建設用地的健康入市。

關鍵詞：農地入市;經營性建設用地;入市改革

農村集體經營性建設用地的利用管理是我國農村土地制度安排的重要內容，其目的是實現土地權利資本化，讓更多農民分享城鎮化進程中的土地增值收益。國家發展和改革委員會發布的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》提出，要出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見，全面推開農村集體經營性建設用地直接入市。2021年中央一號文件再次強調“積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度”。作為“三塊地”改革工作中最為重要的一項，農村集體經營性建設用地入市改革，對于盤活農村閑置土地資源、完善農村土地增值收益分配制度、縮小城鄉收入差距、促進鄉村振興、緩解城市用地緊張狀況，以及遏制房價飛速上漲有著重要意義[1]。

很多學者對此問題也進行了深入的探討。孫秋鵬[2]指出，地方政府是影響入市改革成功的一個關鍵因素，目前改革尚未達到理想狀態，地方政府的行為僅是為了應付中央政府壓力和考核。陸雷等[3]認為，“十四五”期間要適度放寬入市改革的條件及其范圍，謹慎探索入市土地用于住宅開發。孔祥智等[4]研究發現，集體經營性建設用地入市雖然已經全面放開，但目前缺少相關實施細則，各地改革進程參差不齊，改革缺少系統性，從而導致入市土地供需失衡。陳紅霞等[5]研究發現，在入市收益分配過程中缺少利益均衡思想，農民利益往往得不到保障，應從利益均衡視角構建兼顧各方的收益分配機制，促進入市收益的合理分配。

改革開放以來，我國就如何利用農村集體經營性建設用地進行了不斷嘗試，在不同階段，政府也出臺了相關政策制度進一步加強使用和監督管理。目前，國內學者對于農村集體經營性建設用地入市的方式、障礙和收益分配等問題展開了研究，也取得了豐碩成果，對農村集體經營性建設用地入市具有重要意義。本文擬通過梳理歸納改革開放以來我國農村集體經營性建設用地入市特征，結合經濟發展狀況，把農地入市大致劃分為四個階段，通過分析試點地區經驗，總結出具有代表性的入市模式，在此基礎上進一步分析存在的問題并有針對性地提出相應政策建議，以期有助于盤活我國農村存量建設用地，推動我國農村經濟社會持續健康發展。

一、我國農村集體經營性建設用地政策變遷歷程

改革開放以來，根據經濟發展狀況和城鎮化、工業化對農村土地需求的狀況，大致可把我國農村集體經營性建設用地入市劃分為四個階段。

1.自發入市階段（1978—2002年）

改革開放后，全國各地鄉鎮企業異軍突起，特別是沿海開放地區發展更加迅猛，對土地需求持續擴大。由于當時法律制度缺失，對村集體的用地決策權沒有明確規定，與使用國有土地相比，集體土地使用價格低且容易審批。很多農村破舊祠堂、空閑的生產隊用地、舊學校等閑置土地被企業租用，企業在此興建廠房并組織生產。由于缺乏法律約束和監管，一些地方甚至出現了違規將耕地出租給企業的現象。

鄉鎮企業的發展在促進當地經濟繁榮和提高人們收入水平的同時，也刺激了對農村土地的需求。由于缺少科學的指導和具體的規劃，很多地方的農村土地入市完全是混亂無序的，造成耕地流失、隨意建廠等現象。1992年印發的《國務院關于發展房地產業若干問題的通知》，明確所有權屬于集體的土地不得直接出讓。1998年修訂的《土地管理法》規定，農村集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或出租等用于非農業建設。這一時期嚴格的農村土地管控政策明顯扭轉了當時土地使用的混亂局面。事實上，在廣東等東部省份，由于經濟發展需要，企業擴大生產規模迫切需要大量土地的支撐，入市的隱形市場一直存在[6]。這一階段，雖然我國農村集體經營性建設用地入市缺乏政策引導，但隱形入市對推動當地經濟發展發揮了重要作用，同時政府也開始考慮對農村集體經營性建設用地進行管控。

2.探索入市階段（2003—2007年）

2003—2007 年，我國工業化和城鎮化水平快速提高，經濟每年平均以10%以上的速度增長。經濟的高速增長和城市的快速擴張都需要大量的土地支撐，用地需求持續激增，城市征地規模不斷擴大，導致許多征地糾紛出現[7]。用地需求的激增和征地矛盾的凸顯，客觀上推動著對農村土地入市的深入探索。2004年頒布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》指出，集體所有土地在符合村莊土地規劃的前提下，其使用權可以流轉。這是我國農地使用權流轉邁出的實質性的一步。2005 年《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》出臺，土地的增減掛鉤首先在江蘇、四川等地開始試行。在這一時期，我國城鎮化建設進程加速，用地需求急劇增長，增減掛鉤試點在部分區域推行，這為后來的改革積累了經驗，指明了方向，標志著我國農地入市改革取得了實質性突破，起到了提質增效的作用，但改革未能推行至全局。這表明還需要對改革進行深入探索，完善配套制度，破除改革阻力。

3.深化改革階段（2008—2013年）

2008年受國際金融危機的影響，我國實施了寬松的貨幣政策和財政政策，特別是地方政府對土地財政的高依賴，致使房地產價格飆升，房地產業成為地方財政收入的主要來源。這一方面造成城市用地持續增加，不斷擴大征地規模，征地矛盾凸顯，貧富差距擴大，社會不穩定因素增加;另一方面，城市的快速發展，吸引農村優質資源不斷向城市流動，農村出現老年化、空心化，農村經濟日益衰退。在這種情況下，農村集體經營性建設用地入市被再次寄予厚望。

2008年印發的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，要實現集體土地與國有土地同地同價同權。 《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》提出，要進一步對農村土地產權進行規范，有序推進農地流轉。2012年印發的《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》明確指出，要實現農村集體經營性建設用地流轉的規范化。這標志著我國農地入市改革進入深化改革階段。

4.授權入市階段（2014年至今）

城鄉二元制度的限制造成我國城鄉發展失衡，要實現鄉村振興，促進城鄉要素的合理流動，必須打破農村土地的制度束縛。經過長期探索，我國農村集體經營性建設用地入市取得了一定的發展成果，其合規入市，將有利于進一步盤活農村閑置資源，推動農村經濟發展。

2014年印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，明確要建立集體經營性建設用地入市制度，構建其與國有土地同等、同價、同權的入市規則，公平構建國家、集體與個人三方的收益分配機制[8]。2015 年，全國人大授權國務院在北京大興區等33 個試點縣（市、區）開展“三塊地”改革[9]，其中有15個縣（市、區）進行了集體經營性建設用地試點改革。本次試點改革的目的更加明確，即對以往改革不理想的部分進行深層次的探索，如入市方式、收益分配等。此次試點探索被寄予厚望，試點成效直接影響此后法律法規內容的修改。

二、我國農村集體經營性建設用地入市的典型模式經驗

從33個試點縣（市、區）的試點情況看，大多數區域進展順利。試點地區根據自身區位條件、發展情況與經濟實力，積極探索適合本地區發展的入市模式，形成了一批有價值、可操作的入市案例，典型的有貴州湄潭的新型綜合類用地入市模式、浙江德清的異地調整入市模式、廣東佛山市南海區的集體土地整備中心入市模式和浙江義烏的“集地券”入市模式等。

1.貴州湄潭的綜合類用地入市模式

在中西部地區，農村集體經營性建設用地總量小、分布散。以貴州省湄潭縣為例，全縣符合入市條件的土地僅有107.01公頃，占全縣集體建設用地總量的2%[9]。如果只允許這部分存量用地入市的話，農村集體經營性建設用地改革在當地就不會收到較好的效果。湄潭縣是西部典型的農業生產大縣，地處內陸，鄉鎮企業數量少。但普遍存在農民將宅基地用于經營和居住的綜合使用現象，使其不僅具備居住功能，還具備小商鋪等經營屬性。湄潭縣充分結合當地特點，創新土地利用方式，創建綜合類集體建設用地類型。由于宅基地部分功能改變，其作為經營的部分可進行分割登記，允許其在土地市場上進行出讓交易。這種綜合類用地的分割入市模式，將部分宅基地轉變為可供入市土地，不僅擴大了當地集體經營性建設用地的規模，還有利于盤活當地宅基地資源，增加農村土地收益。

2.浙江德清的異地調整入市模式

浙江德清地處沿海，擁有眾多民營企業，對建設用地有較大需求。而德清的集體經營性建設用地較為散亂、地塊較小。在改革嘗試中德清建立異地調整入市模式，不僅可以將分散的地塊聚集形成規模，而且也能照顧到區位較差的地塊，最大程度顯化土地價值。具體包括三種策略：一是自行換地入市，雙方根據各自需要自愿進行調換;二是交易復墾指標入市，無法通過自行換地解決的，若有集體組織將自身經營性建設用地復墾，并愿意轉讓，其他集體組織可以通過購買其復墾指標同面積進行入市;三是集體合作入市，上述兩種入市都不能實現的，集體之間可以通過合作入市，按比例進行土地收益分配。東衡村就是異地調整入市的典型例子。東衡村是洛舍鋼琴的生產中心，隨著洛舍鋼琴知名度的提升，當地很多鋼琴生產廠家急需擴充廠房，擴大生產規模，但東衡村當時用地受限，通過購得臨近村莊集體經營性土地的用地指標實現入市，臨近村莊建設用地復墾[10]，用地指標在東衡村入市，既盤活了臨近村莊的土地資源，為其帶來增值收益，也破解了東衡村用地受限的困境。

3.廣東佛山市南海區的集體土地整備中心入市模式

廣東佛山市南海區同樣地處沿海，但其從20世紀就有集體建設用地入市的先例。這些土地獲取成本低，為眾多中小企業的前期發展提供了便利，極大地帶動了當地經濟的發展，形成星羅棋布的企業分布格局，但土地利用較為零碎。此前集體建設用地入市主要由村集體掌握，而一些大型項目的落地開發非常不便利，集中大片土地開發也較為麻煩，土地協調成本過高。另外，南海區部分企業面臨轉型升級，也需要連片和設施較為完善的土地用于生產。2016年，南海區創建全國首個集體土地整備中心，其下轄鎮一級也成立相應的集體土地整備中心。南海區通過把存量集體經營性建設用地托管給整備中心，由其代理進行土地的整合與前期規劃開發，然后再由整備中心進行統籌入市。南海區通過建立集體土地整備中心有效解決了當地土地利用細碎問題，降低了土地統籌利用成本，也有助于大項目落地和大片土地開發，既能達到統籌使用土地的目的，又能避免因征地所導致的矛盾。

4.浙江義烏的“集地券”入市模式

“集地券”制度是義烏市將農村閑置建設用地和其他零碎土地進行復墾，經過驗收為合格耕地的，準予兌換成等面積的建設用地指標。“集地券”制度能夠很好地將規劃、占補和新增建設用地三項指標融為一體，較好地統籌“三塊地”改革。“集地券”制度能夠將偏遠農村閑置的建設用地騰挪到城鎮，有利于發揮農村土地價值，有效打通新型城鎮化、農業現代化之間的“任督二脈”。“集地券”制度為農村建設用地有序退出提供了新方案，符合中央提出的耕地占補平衡制度，既沒有觸碰耕地紅線，還能增加農民土地收益。通過“集地券”實現城鄉土地空間等量交換，在一定程度上能夠滿足城市建設用地需要，更好地促進城市發展。農村閑置土地經過整治，也將進一步優化農村空間布局，提高農民居住環境質量。

三、我國農村集體經營性建設用地入市面臨的問題

農村集體經營性建設用地入市是我國“三塊地”改革的重要內容，是實現我國農村土地改革的關鍵一招，對于實現與國有土地平等入市、改變傳統土地入市方式有著重大意義。盡管各界在能夠入市這一問題上達成共識，試點地區改革也取得了豐富的實踐經驗，但其實踐過程中還面臨著復雜的環境和巨大阻力，仍存在諸多問題。

1.入市與征地之間的矛盾

目前，我國的土地屬于政府在一級市場上壟斷，絕大部分土地出讓金歸屬地方財政收入，而集體和農民只能從中獲得較少的收益，政府、集體和農民三者之間的利益分配關系處于扭曲狀態[11]，而一旦允許集體經營性建設用地入市將打破現有利益分配關系，對現有征地制度造成一定沖擊。一方面，通過入市獲得的土地收益要高于征地所得，且產權仍然保留在村集體手中，在比較利益的誘導下，農民必然會選擇通過土地入市獲得較高的收益，這就會導致政府征地的難度加大;另一方面，入市的土地在市場上與國有土地形成競爭關系，使用者對土地有了更多的選擇，在一定程度上也會減少地方政府的土地財政收入。

2.收益分配機制不健全

農村集體經營性建設用地入市的收益分配機制目前仍然模糊，收益如何分配缺乏理論指導和法律規定。現有的分配機制尚存在一定的弊端，未能兼顧地方政府、集體和農民三方利益，從而帶來很多相關糾紛。如果不對收益分配機制加以明確，可能會導致“內部人控制”問題，進而會損害農民權益。一方面，村集體的負責人可能與企業私下操作故意壓低入市土地的交易價格，以權謀私損害集體利益;另一方面，由于收益分配關系沒有明確的法律規定，農民又處于弱勢的一方，在地方政府、集體和農民三者利益分配時，地方政府會增加自己的土地收益比例，農民很難去維護自身合法權益。

3.入市配套規劃缺失

在農村的大多數地區，土地規劃落后，甚至有的地方并沒有明確的規劃，這就導致一些建設用地指標缺失，如容積率、建筑限高等。一些地區產業規劃不完善，規劃定位模糊，地方規劃方案隨意變動，難以形成土地的有效供給，即便有的村集體擁有大量可入市土地，由于配套規劃的缺失，也難以吸引需求者。只有具有明確的發展規劃，入市土地的使用才能嚴格遵循規劃設計，在城鎮化推進過程中，土地用于工業建設還是用于公共基礎建設都會有詳細的規定，也都會在地方發展的控制性詳細規劃中予以明確，從而有利于水電、管道鋪設和交通等市政建設。土地規劃缺失，不僅會讓審批部門沒有審批依據，也會讓城鎮發展處于無序狀態。

四、破解我國農村集體經營性建設用地入市困境的建議

目前，我國城市土地市場供需矛盾重重，而農村集體經營性建設用地入市將有助于緩解城市供地的緊張狀況，對于城鎮化建設與鄉村振興戰略的實施都有重大意義。但目前從試點反映的情況來看，雖積累了不少可以借鑒的經驗，但入市仍面臨著諸多阻礙，所涉利益矛盾突出。對此，必須對入市進行規范，增加城市土地的有效供給，穩妥推進農地入市改革。

1.聯動統籌入市與征地

征地仍然是目前用地供給的主要路徑，城鎮化仍然需要通過征地確保一定規模、一定面積項目的建設。而集體經營性建設用地入市作為征地制度的補充，同樣對于土地供應起到一定的保障作用，兩者相互補充且又相互競爭。僅依靠征地供應，會使農民利益受損;僅依賴入市供應，難以滿足現有城市的用地需求。因此，應合理界定征地的適用范圍，保障農民的利益;統籌推進入市土地的供給，真正形成城市用地的有效供給;打造以征地為核心、入市為輔助的供地形式。具體來說，對于屬于城市重大基礎設施建設而又需要大量土地的可采用征地方式，而對于規模較小、用地需求分散且用途多樣的可以采取入市方式。

2.規范收益分配機制

進一步完善地方政府、村集體與農民三方的土地收益分配機制，設置地方政府的增值收益調節金的最高比例，應以保障農民利益為中心，形成新的分配格局。首先，應建立土地增值部分的長效共享機制，增加入市的活力，完善兼顧三方的分配體系和土地收益在集體內部的分配方式，防止出現“內部人控制”問題。收益分配問題的關鍵在于合理設定增值收益比例，不僅應充分激發地方政府參與的積極性，也應保障農民利益。其次，入市后，土地的價格會得到提升，農民無力對土地價格進行評估，容易出現村集體或地方政府合謀壓低地價的情況，應完善入市市場的建設，通過第三方評估機構進行估值，充分保障各方利益。再次，應通過相關政策法規明確農民在收益談判時的主導權，因為三者之中農民處于最弱勢的一方，如果沒有明確的制度來保障其議價權，農民必然難以獲得較為公平合理的土地增值收益。

3.加快完善村莊相關配套規劃

入市地區應加快村莊相關配套規劃的設計，這是其入市的前提條件。截至2019年年底，全國擁有農村建設規劃的縣不足40%，尚有近一半的行政村沒有村莊規劃。因此，這就需要有關部門組織專業技術人員加快推進各類村莊規劃的出臺，同時應做好土地利用規劃、城鄉規劃和產業規劃的協調銜接。在制定規劃前，應注意積極聽取群眾建議，吸納群眾建議，以提高規劃的科學性與民主性。同時應注意規劃的穩定性與嚴肅性，規劃一旦形成，任何人不得擅自隨意改動。應盡量編制多規合一的實用性村莊規劃，劃定村莊區域紅線，協調好耕地與建設的關系，從而為農地入市改革提供空間管制依據。

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[11]李懷.農村集體經營性建設用地入市收益分配改革：模式、困境與突破[J].東岳論叢，2020（7）：128.

[收稿日期]2020-01-26

[基金項目]河南省高等學校哲學社會科學應用研究重大項目（2020-YYZD-01）;河南省哲學社會科學規劃項目（2020BJJ005）;國家自然科學基金面上項目（71973039）

[作者簡介]張揚（1973—），男，河南省扶溝縣人，河南財經政法大學教授，博士，博士生導師，主要研究方向：土地制度;師海猛（1996—），男，河南省項城市人，河南財經政法大學碩士研究生，主要研究方向：土地制度。