城鄉融合背景下相對貧困問題的表現、原因及其治理

摘要：相對于以往解決農業、農村和農民問題的有關制度安排，鄉村振興戰略最大的特點之一就是將鄉村振興戰略置于城鄉融合架構中推進，并以新型城市化戰略來引領。鄉村振興戰略的實施將會給相對貧困治理帶來新的機遇與挑戰。在城鄉融合發展背景下，相對貧困治理應考慮城鄉人口資源要素聚合所帶來的新變化。城鄉相對貧困的表征變化，城鄉致貧因素、所面臨的生計風險、貧困脆弱性同質性增強，迫切需要黨和政府構建相對貧困治理體系，完善相對貧困治理政策，以實現對城鄉相對貧困問題的精準治理。

關鍵詞：城鄉融合;相對貧困;貧困治理;城鄉一體化

中共十九大、十九屆四中全會等會議明確提出建立解決相對貧困問題的長效機制?！秶亦l村振興戰略規劃（2018—2022年）》等有關鄉村振興戰略文件，明確提出進一步緩解相對貧困的發展目標，并要求圍繞“推動脫貧攻堅與鄉村振興有機結合、相互促進”進行探索。相對于以往解決農業、農村和農民問題的制度安排，鄉村振興戰略的基本理念之一就是實現城鄉融合發展，推動新型城鎮化、新型工業化、信息化和農業產業化同步發展，構建工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。因此，相對貧困治理必須考慮城鄉融合發展所帶來的機遇和挑戰，統籌考慮城鄉相對貧困問題的表現與原因，在繼承打贏脫貧攻堅戰經驗的基礎上，創新相對貧困治理體制機制，建立健全解決相對貧困問題的長效機制。

一、城鄉融合發展與相對貧困問題的城鄉表現

一般情況下，城鄉融合發展表現為鄉—城融合和城—城融合，其中前者規模遠超后者。隨著我國新型城鎮化、新型工業化、農業產業化進程的不斷加快和鄉村振興戰略的逐步實施，城鄉融合發展將成為鄉村社會變革的重要政策性推動力量，由此帶來的農村區域城鎮化、居住社區化、農民市民化等一系列變化將使城鄉貧困呈現以下表征。

其一，相對貧困問題城鎮化。目前我國城市貧困人群的來源主要有特殊貧困人群、城鎮下崗失業人員、作為準市民的農村貧困人群。新型城鎮化、新型工業化、農業產業化同步發展，使得大多數鄉村人口向城鎮聚集。城鄉融合類村莊農民通過村莊社區的集體城鎮化，或一定的篩選機制實現身份轉變，成為城鎮新移民。由于很多農民在生活習慣、就業觀念、技能水平等方面與城鎮人口有較大差距，農村人口在“跳躍式”“爆發式”的新型城鎮化過程中，新移民群體內部將會產生分化， 一部分人經濟社會地位提升或維持不變，而另一部分人則可能陷入貧困，因此貧困將呈現出一種“城鎮化現象”。但這部分貧困人群“兩不愁”問題不太突出，相對于城市普通居民，該群體在子女教育、住房、醫療保障等方面則會存在短板。

其二，城鄉特殊人群貧困現象更加突出。城鄉融合發展的基本導向就是通過三產融合實現產業振興，增加貧困人群創業就業機會，推動貧困地區勞動力資源參與市場交換，使貧困人口脫離貧困。然而，相對貧困問題不僅存在于城鎮居民內部，也更廣泛地存在于農村內部和城鄉之間[1]。 城鄉融合發展既會帶來經濟的普惠式增長，也會因政策、項目和經濟投入受益面不均衡，導致經濟資本、社會資本、文化資本等處于弱勢的特殊困難人群相對貧困的加劇和相對貧困人數的增加，留守老人、殘疾人家庭、失能人群等特殊人群貧困問題將更加突出。

其三，區域整體性貧困減少。在鄉村振興戰略實施過程中，新型城鎮化、新型工業化和農業產業化等各種措施的實施將使區域性、整體性貧困減少。以城鄉融合發展為指導思想、以城鄉一體化為核心目標的新型城鎮化建設將在體制上根除農村貧困的根源，農村貧困將由絕對貧困轉向相對貧困，相對貧困人群將呈現階層化分布，加上人口的流動，這將會改變我國貧困區域分布的傳統特點，使相對貧困人群以散點的形式分布于城鄉之中。

其四，流動人口相對貧困問題加劇。按照國際上對相對貧困現狀的研究，貧困的流動人口是貧困主體之一。截至2018年底，我國流動人口總規模為2.41億人。2014年，我國城鎮流動人口家庭絕對收入貧困發生率和相對收入貧困發生率分別為0.16%和12.85%[2]。 由此推算，我國城鎮流動人口貧困以相對貧困為主，規模超過3000萬人。部分流動人口成為無固定工作、無固定收入、無固定住所等絕對收入貧困人群，約為38萬人。由此看來，流動人口的相對貧困規模較大，城市之間、城鄉之間的流動人口貧困問題加劇。

二、城鄉融合發展與城鄉致貧因素的一致化

對風險和脆弱性的考察是認識貧困的關鍵。當我們從風險、脆弱性的角度分析致貧因素時，我們所理解的貧困不再是一種緊缺狀態，更多的是關注某一人群容易遭遇什么、失去什么。其實，在城鄉融合發展進程中，考慮單一個體或家庭陷入貧困的可能性和持續性，除關注新型城鎮化、新型工業化、農業產業化導致農民收入來源變動外，還應考慮外部沖擊給農民所帶來的脆弱性。目前，作為貧困研究的一個重要領域，多維貧困已成為國內外學界討論的熱點[3]。 從已有文獻來看，多維貧困不僅關注收入問題，還關注制度、知識、健康與生活質量等問題，這些維度所涉及的具體因素可以歸結為貧困風險因子。在貧困風險因子的綜合作用下，城鄉致貧因素將趨于一致化。

其一，相對貧困風險因素的同質化。貧困風險既是客觀的又是無形的，具有突發性和多變性。對于農戶來講，資產減少的風險、收入減少的風險、消費增加的風險是其陷入貧困狀況的三個核心風險因素，這三個因素在城鄉融合發展背景下都具有突變性和多變性。土地是農民最主要的資產，農戶的土地承包權使土地確權可以穩固下來，但在新型城鎮化與新型工業化過程中，土地收益可能會因土地征用而被一次性支付，不少農民因此成為失地農民。他們要和城市居民一樣通過務工就業

維持生計和改善生活，而是否就業、就業收入多少則成為農民是否貧困的重要影響因素。成為市民或準市民的農民是否貧困與勞動力市場波動和雇主效益變化密切相關。農業產業化是城鄉融合發展的另一支柱，在農業產業化過程中土地的規?；彤a業化將會導致農民土地向大戶、合作社或龍頭企業流轉。大戶、合作社或龍頭企業的經營效益則直接影響農戶土地資產收益，土地多寡、收益高低將成為農民是否貧困的另一重要影響因素。成為市民或準市民的農村居民在城鎮生活中的日常消費支出、教育支出、醫療支出將與城鎮居民一樣成為致貧因素。

其二，生計風險的一致化。目前，城鎮居民生計風險主要是支出急劇增加的風險和收入不斷減少的風險。支出急劇增加的風險主要源于醫療衛生、教育、住房等方面的支出急劇增加，收入不斷減少的風險主要源于勞動力市場變化、雇主效益變化。而農民生計風險同樣是支出急劇增加的風險和收入不斷減少的風險，支出急劇增加的風險多為醫療衛生、教育、住房等方面的支出急劇增加，收入不斷減少的風險主要源于災害、務工收入減少兩個方面。新型城鎮化、新型工業化、農業產業化之后，農民的住房支出將超過“三化”之前支出的2～3倍，支出急劇增加的風險來源與城鎮居民趨于一致。災害風險、技術風險、市場風險等原本農業收益風險將轉移給大戶、合作社或龍頭企業，農民將更多地以勞動力、土地入股等方式獲得收入，非農收入變化將成為農民的主要風險。這樣，城鄉居民的生計風險無論在支出方面還是在收入方面將趨于一致。

其三，貧困脆弱性相似。研究表明，貧困與脆弱性高度相關，相對于貧困的靜態性，貧困的脆弱性具有動態特征，反映著應對未來各種不確定性時陷入貧困的概率。個體或家庭的貧困脆弱性取決于在風險沖擊面前平滑收入或消費的能力，這些又取決于家庭所處的環境（宏觀經濟、制度、社會政治和自然環境）、擁有的資源（人力、實物、金融資本）和行為響應間的復雜動態聯系[4]。 一般來說，農民風險暴露的可能性更大，宏觀、中觀經濟社會環境如經濟制度、糧食價格、日用商品價格、農業災害、社會保障體系、居住環境等方面的變化都會對其收入造成沖擊。另外，微觀層面潛在的風險如家庭主要勞動力健康水平、個體人力資本水平低下等，使農戶具有更強的貧困脆弱性。新型城鎮化后，由于逐步實現了城鄉基礎設施與公共服務一體化，農村居民家庭在糧食價格、農業災害、社會保障體系、居住環境等方面的脆弱性將會逐步消失，農村居民將和城市居民一樣，面臨工資性收入下降、日用品價格上漲、個體健康問題等風險因素。

三、城鄉融合發展與相對貧困問題治理

在我國城鄉二元體制下，農村貧困的實質與根源是制度貧困的觀點已經成為共識，農民遭受到了社會制度、公共資源供給和市場的三重排斥。中共十九大明確提出，要推進實施鄉村振興戰略，以工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮為基本思路指引下的城鄉融合發展是新時代我國消除城鄉差別、促進城鄉協同發展的重大戰略，必將大大提高“三化”協調發展水平，促進新型城鎮化和農業產業化的相互支持，推動城鄉融合發展。在此背景下，城鄉貧困問題的治理可從以下兩個方面著手。

1.構建相對貧困治理體系

根據上述城鄉貧困問題的表征和致貧因素，應構建和實施城鄉一元化的貧困治理體制，統籌解決城鄉貧困問題，改變城鄉反貧困工作分割局面，在建立新型城鄉關系、改善城鄉功能和結構、實現城鄉生產要素合理配置的基礎上，構建城鄉統一的相對貧困治理體系，以鞏固脫貧攻堅成果，實現減貧戰略轉型，促進城鄉共同繁榮與發展。同時，隨著新型城鎮化、新型工業化、農業產業化的推進，以及土地流轉和勞務經濟的進一步發展，農村、農民的經濟狀況將越來越受到市場經濟和城市生活境遇的影響，貧困治理的政策和措施所達到的減貧效果將越來越受到外界的影響。在此背景下，應在制度、公共資源和市場三個層面重新梳理城鄉關系，平衡城市與鄉村、市民與農民的利益分配方式，兼顧公平與效率，建設一個城鄉機會均等、市民和農民都能夠全面發展的社會，從而打破城鄉分割格局。消除農村發展所面臨的障礙與壁壘，通過實施工業反哺農業、以工促農、以城帶鄉的統籌發展戰略，實現城鄉公共產品供給、農民市民化和政策的一致化，從政策、資源、權利等各方面全方位為相對貧困人口和貧困地區構建綜合的相對貧困治理體系。

其一，設立國家減貧工作委員會。目前，我國的扶貧機構是國家與各地的扶貧辦，其主要負責管轄區域內扶貧開發方針、政策和規劃制定，協調解決有關貧困地區發展的重大問題，領導、組織、監督和檢查管轄區域的扶貧工作。在扶貧辦工作人員的不懈努力下，我國農村絕對貧困治理取得了舉世矚目的成效。相比之下，城市貧困治理機構的建設則嚴重滯后，迄今為止仍沒有成立專門機構，城鄉反貧困機構二元化明顯，一定程度上對城鄉流動性貧困介入不足。因此，應設立國家減貧工作委員會，將城市納入扶貧部門的工作領域，綜合協調城鄉相對貧困治理，應對城鄉貧困問題表征一體化趨勢，實現城鄉貧困治理體制的一元化。

其二，建立統一的城鄉相對貧困標準與監測體系。合理、規范的貧困標準和監測體系是推動貧困治理現代化的基礎性環節。目前，我國農村貧困標準偏低，城市貧困標準缺乏權威的界定，且數量龐大的城市人群的貧困問題未得到應有的關注。為此，應實行相對統一的城鄉貧困標準，在繼續做好農村絕對貧困人口監測的基礎上，加強對城市相對貧困人口的監測，為未來城鄉貧困問題融合治理奠定基礎。

其三，建立基于新型城鎮化、新型工業化、農業產業化的相對貧困治理政策體系。我國脫貧攻堅的一條重要成功經驗就是“堅持社會動員，凝聚各方力量”[5]，這條經驗的優勢在于動員了各種社會資源投入到貧困治理中去，加大了對貧困地區的幫扶力度，而這些政策措施在城市里并沒有得到很好的應用，存在著對城市貧困人群救濟保障多、政策保障少的問題。因此，在新型城鎮化實施過程中城鄉貧困一體化的背景下，應整合城鄉各方面的相對貧困治理資源，取消城鄉居民在公共產品供給、反貧困等方面的差別待遇，為貧困人口在生產要素、產業支持、市場支持、自我組織等方面提供全方位的社會支持，從而最大限度地緩解相對貧困。

2.建立完善相對貧困治理政策

根據經濟社會發展的實際狀況和城鄉融合發展背景下城鄉出現的相對貧困現狀、特征、原因、面臨的機遇和挑戰，我國必須穩定有效地探索相對貧困治理機制，在城鄉一體化方針指引下，完善預防、救濟、開發相結合的相對貧困治理政策。

其一，建立和實施預防性貧困治理政策，減少貧困風險。隨著新型城鎮化、新型工業化、農業產業化的快速推進，我國土地迅速集中，產生了大量的失地農民。在此過程中，農民的民主權利和包括土地在內的財產權利尚未得到切實保護，侵犯農民權益的問題時有發生，特別是侵犯農民潛在利益的行為時有發生，使得被征用土地的農民存在著總體收入下降、就業困難和長遠生計缺乏保障等貧困風險[6]。 因此，應逐步建立城鄉統一的、范圍廣泛的社會保障體系，以滿足城鄉相對貧困群體的生產和發展需求，提高貧困群體的福利水平，提升貧困群體的抗風險能力。在農業產業化方面，應建立健全益貧惠農的利益銜接共享機制，引導龍頭企業、生產合作社發展成為公益性的社會企業，在“公司+農戶”“合作社+農戶”操作層面，賦予農民更多的收益權。在城鄉融合發展過程中，應注重挖掘相對貧困人群的優勢資源，充分尊重他們的價值、尊嚴，平等關注他們的需求，整合社會資源和相對貧困人群的自我資本，引導他們積極參與自持自救、生活適應、就業培訓等教育活動，提高個體和家庭的自我減貧能力，使他們每個人都有能力改變自己的貧困狀況。作為一個廣泛、分散和相對弱勢的社會群體，農民在風險面前比較脆弱，應引導鼓勵農民自下而上地采取組織化的手段，以集體化、組織化行動應對各種風險，同時應借助社會保險、商業保險、社會救助等渠道建立健全風險分擔機制。

其二，建立和實施救濟性政策，降低貧困人群脆弱性?！柏敻簧弦疲L險下移”是社會財富與貧困風險的變化規律，城鄉貧困人群因經濟狀況較差，面臨著更多的風險沖擊，應對風險沖擊的能力較弱。當前，應建立標準相對統一的城鄉居民最低生活保障制度、失業保險制度、養老保險制度、醫療保障制度、住房保障制度等社會福利與社會救助體系，以機會均等為原則，把所有符合條件的城鄉相對貧困居民全部納入到保障體系之中，提高相對貧困人群的風險應對能力，降低城鄉居民的貧困脆弱性。

其三，實施就業援助政策，提高相對貧困治理的可持續性。以勞動力方式參與就業、進入勞動力市場，能夠降低因農業收入損失所導致的貧困脆弱性，但容易遭受就業排斥和失業風險。實施就業援助的目的在于打破貧困人口的貧困惡性循環，增加其就業機會與能力。從新型城鎮化要求和貧困問題表征來看，在未來一段時期，相對貧困治理應以實施再就業扶貧政策為主要方向。統籌城鄉就業制度，是解決我國城鄉貧困問題的根本途徑。貧困不是市場經濟制度本身造成的，而是由弱勢群體遭受了經濟社會領域的排斥特別是就業排斥造成的，因而相對貧困治理的目標也必須通過增強貧困人口就業能力來實現。

參考文獻：

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[2] 朱曉，秦敏.城市流動人口相對貧困及其影響因素[J].華南農業大學學報（社會科學版），2020（5）：115.

[3] 李飛，唐麗霞，于樂榮.走出多維貧困研究的“內卷化”與“學徒陷阱” ：文獻述評的視角[J].中國農業大學學報（哲學社會科學版 ），2013（3）：147.

[4] 李麗.中國城鄉居民家庭貧困脆弱性研究[D].大連：東北財經大學，2010.

[5] 習近平.在打好精準脫貧攻堅戰座談會上的講話[EB/OL].（2020-04-30）[2021-01-02].https：∥baijiahao.baidu.com/s？id=1665381003772669410&wfr=spider&for=pc.

[6] 張曉玲，盧海元，米紅.被征地農民貧困風險及安置措施研究[J].中國土地科學，2006（1）：2.

[收稿日期]2021-01-07

[基金項目]國家社科基金項目（14CSH046）;國務院扶貧辦委托課題（HS2019118）

[作者簡介]南晗（1981—），男，河南省西華縣人，河南大學講師，碩士，主要研究方向：公共管理。