鄉村振興背景下農村公共服務體系建設研究

張睿　鄒再進

關鍵詞：鄉村振興;服務型政府;登哈特;新公共服務理論

中圖分類號：F294.1;F323.6文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）03 — 0085 — 03

鄉村振興戰略由習近平同志在黨的十九大報告中提出，它要求農業農村優先發展，是破解“三農”問題的總抓手。鄉村振興戰略的實施為農村新公共服務體系的建設提供了物質基礎與政策保障，同時，農村新公共服務體系也會更好地服務于鄉村振興戰略。在鄉村振興戰略中，公共服務體系的建設是重要的一環，若要高質量的實現鄉村振興，基層政府在建設公共服務體系時需站在村民的角度思考問題，切實從人民利益出發，而登哈特提出的新公共服務理論原則是：“服務于公民、而不是服務于顧客;追求公共利益;更加重視公民的權利;行動具有民主性;承認責任并不簡單;服務，而不是掌舵;重視人，而不只是重視生產率”〔1〕，與傳統的公共行政理論相比，新公共服務理論更加注重公民的權利以及公共利益。因此，在新公共服務理論指導下，建設農村新公共服務體系，將會使其更加有利于鄉村振興戰略的實施，能夠提供滿足當代村民需求的公共服務，同時為鄉村振興戰略高質、高效地實施提供支持與保障。

一、農村公共服務體系建設中存在的問題分析

（一）公共服務體系利用的低效率

在我國部分鄉鎮的公共服務體系的管理中，由于缺乏有效的監管，導致了一些公共服務設施被當地村民低效率地利用。例如有村民于秋收時節，將需要晾干的農作物置于住所門口的公路上晾曬，并置路障防止汽車的碾壓，此類情況嚴重阻礙了當地交通，降低了農村公路的利用效率。我國農村還存在很多諸如此類情況，只有解決好此類事件，才能建設高效率的新公共服務體系。新公共服務理論要求在建設農村公共服務體系的過程中，注重公平的同時，還要兼顧效率。公共服務是每個公民都可以公平使用的資源，在公民享受公共服務的同時，會因作為公共服務載體的公共設施的使用具有非排他性的特點，會導致過度使用，進而造成“公地悲劇”，這不僅導致了公共資源的浪費，更降低了公共服務體系利用的效率。“公地”對全民開放看似是公平了，但缺少了效率的公平就會逐漸演變成“悲劇”。

（二）公共服務體系不能有效為公眾服務

新公共服務理論要求在公共服務體系建設中，政府人員不應將作為服務對象的公民看作顧客，這就要求政府在對更下層政府的政績考核中，其標準要更加實際地貼近人民群眾，但是，政府是由具體的人組成的，無論多么嚴謹的政績評價標準，在多層考量的環節中或多或少會出現“異化”。例如，在政績的考核過程中，鄉鎮政府政績主要是由其上級政府負責考核的，這種考核機制勢必導致了政府官員為獲得晉升而努力向上層政府官員的“政績觀”靠攏，而非全心全意為公民服務，從而大搞“政績工程”，若在公共服務體系的建設過程中出現此類現象，不僅會導致政府牽頭建設的農村公共服務體系無法提供有效的公共服務，進而造成資源的浪費，還會導致民眾的不滿，使基層政府喪失公信力。其原因是政府建設公共服務體系的初衷不完全是為村民服務。

（三）公共服務體系未做到以人為本

在新公共服務體系建設過程中，政府要努力做到以公民為中心。因此，在新公共服務體系建設中，政府應該以公民的整體訴求作為工作的出發點，若要真正的掌握公民的訴求，則要鼓勵公民廣泛地參與到公共服務體系的建設過程中，積極聽取并采納公民對公共服務體系提出的意見與建議。作為農村地區，其文化中“官本位”的思想是極其濃厚的，在其公共服務體系的建設過程中，鄉鎮政府更加注重“掌舵”而非新公共服務理論中要求的“服務”，進而造成了民眾參與不足。在一些事務的安排上，個別鎮政府搞“一刀切”，甚至直接將村民委員會作為下屬機構進行領導，致使村民參與度低，村委會部門成為政府的“一言堂”，其結果是鎮政府或村委會的負責人在理念上未做到公民本位。倘若在公共服務體系的建設中，村民參與不足，建成的公共服務體系是無法做到以村民為本。

（四）公共服務體系建設中的權責關系不明確

公共服務體系建設過程中存在權責關系不明確的現象，此類現象會導致公共利益受到損失。在一定的程度上，我們可以將政府部門和官員看作具體的利益獨立單位，在一些問題的處理上，政府部門或者官員個人也會考慮到自身的利益，尤其在權責關系不明的項目中，公民不能有效行使自身的監督權力，則當地政府部門會更多地考慮如何謀取部門的利益。劉連泰認為：“政府規制理論中，歷來就有‘公共利益和‘部門利益之爭〔2〕”。不明確權責關系，就會導致在公共服務體系建設中部門利益或者個人利益過多的侵蝕公共利益。例如在鄉鎮政府或者官員個人在公共服務體系建設中包攬的一些不在其權力范圍內的事務，極易滋生政府尋租現象。同時，公共服務供給責任不明確，給后續的問責帶來了困難。

二、農村公共服務體系建設中存在問題的成因分析

（一）村民的“搭便車”行為

在農村公共服務體系中，公民沒有直接參與其建設，因此無論在公共服務體系中獲得的利益是較多還是較少，當公民面對看似免費的公共服務時，傾向于追求自己的利益最大化，直至其邊際效益為零，進而造成公共資源利用的“公地悲劇”。實質上，造成公共服務體系的“公地悲劇”之原由正是公民的“搭便車”行為，即不付出成本而坐享他人之力，因為公民在使用公共服務體系過程中沒有為自己所獲得的超額利益而支付更多的“服務費”，有些公民將公共服務體系的使用視為“自助餐模式”，即消費者無論吃多或吃少，其繳納的入場費是固定的，正是基于這種錯誤理念，才造成公共服務體系利用的低效率。

（二）政府目標的偏失

建設農村新公共服務體系，基層政府必須堅持新公共服務理論，以公共利益為目標，孫志強認為：“公共利益表達如果不能從民眾出發，而是從政府出發，那么公共利益永遠不會得到〔3〕”，由此可見，追求公共利益必須立足公眾，要給公眾以評價的主體地位，若要建設有效的農村公共服務體系，就必須始終秉持全心全意為村民服務的理念，學會站在當地村民的角度思考問題。鄉鎮政府目標的偏失，造成了其對工作績效的過度追求，導致了其“唯上，不唯實”的工作理念，進而忽略了公共利益，正是這樣的思維使我國很多的鄉鎮政府建設了一個又一個不能有效為公民提供公共服務的“政績工程”，對于這種“政績工程”，這些鄉鎮政府的“熱情”也僅僅停留在前期的建設上，卻疏于后期的維護。倘若基層政府在建設公共服務體系時目標出現了偏失，便不能建設為村民提供有效公共服務的公共服務體系。

（三）未重視公民權

部分基層政府的工作人員在農村公共服務體系建設中，存在錯誤定位自身職能角色的現象，他們不僅沒有將自己定位為人民公仆，反而思想中認為公民無法對自己進行有效監督，自己所提供的公共服務更像是一種“恩惠”，公民只能被動地接受。事實上，導致農村居民對公共服務體系建設的參與度低、主人翁意識不足的最終原因是基層政府對其農村的公共服務體系建設干預度和包攬事項過多，同時加深了公民和政府人員的“官本位”的思想，使文化程度不高的農民對政府形象的認識潛移默化為“統治者”，造成農民不敢對政府進行監督、提出質疑，更不敢過多地參與公共服務體系的建設中，進而更加鞏固了那些把自己定義為管理者的政府人員的思維定勢。這將形成一個惡性的循環，不利于基層服務型政府的建設，更不利于建設群眾滿意、契合鄉村振興戰略的農村公共服務體系。

（四）公共服務體系建設中權責規范有待完善

關于基層政府在權責關系具有兩個層面上的不規范。首先，地方政府與中央政府職責層面，地方政府與中央政府權責界定不清晰，即在一些公共服務體系建設的項目不能明確由中央政府還是地方政府提供;其次，在“官本位”思想引導下，鄉鎮公共服務項目負責建設上，無論屬于還是不屬于政府的事項，都會被政府所包攬，導致村民委員會成為基層政府的從屬機構，原本由村民委員協商或投票的事務，由基層政府代替村民委員會對公共服務事項進行決策，從而造成村委會的部分權力被基層政府代行。

三、促進農村公共服務體系建設的對策

（一）提高村民素質

在鄉村振興戰略中鄉風文明的要求下，村民應積極響應政府號召，充分利用政府提供的教育資源，努力提高自身綜合素質，樹立“公共意識”，遵守社會公德，但是我國農村居民“宗族意識”深厚，血緣關系成為影響農村人際關系的因素中最主要的因素，村民以“親緣”為處理人與人之間關系的準則。對此，村民要積極學習新的知識，接受新的教育，進而樹立新的思想，形成新的理念，使農民意識形態中的“公共意識”大于“宗族意識”，學會遵守道德準則，自覺保護公共設施，形成減少“搭便車”行為的內生動力，這要求村民們要樹立公德意識，成為遵紀守法的公民。此外，還要推動高素質、高水平人才返鄉，通過他們的言傳身教，全方位地推動村民群體的素質提高，“近年有的地區成立了本地鄉賢會，以組織化的形式推動鄉賢集體返鄉〔4〕”，可由政府與村委會共同牽頭成立鄉賢會，從而避免“搭便車”行為。

（二）改良政績評估體系

堅持農民主體地位是鄉村振興基本原則之一，若想改良政府的政績評估體系，也應堅持農民在政績評估體系中的主體地位。“政績工程”是政府追求公共利益路上最典型的“絆腳石”，對傳統政績評估機制的改良可以有效避免“政績工程”的出現。為有效地避免發生“政績工程”事件，確保基層政府工作人員將村民放在政績評價的主體地位，則必須改變基層政府執政人員的觀念以及出臺保障農民政績評價主體地位的相關制度。從根本上解決改變我國基層政府工作人員的“政績觀”，需要制定一個合理的政績評價體系對其進行長時間的引導與矯正，王曉峰認為：“公共服務供給由‘第三方來實施，政府和農民充當監督的角色〔5〕”，此機制將農民與基層政府擺到同一層面、同一立場上對公共服務供給進行更加有效的監督，使基層政府在建設公共服務體系的過程中，不僅受上級政府的監督，還應自覺地接受當地村民的監督。

（三）深化基層服務型政府建設

二十一世紀，要做到社會治理有效，政府就必須更多地關注公民，深化基層服務型政府的建設是大勢所趨。服務型政府融入了“公民本位”的新觀點，這就要求基層政府在提供公共服務的過程中，擺正自己位置，以村民為中心。要深化基層服務型政府建設，就要抓住服務型政府的特點，領會服務型政府的精髓，基層政府就必須在思想上將服務村民擺在工作的首位，切實地把自己的定位轉變為“服務者”。農村基層政府要切實轉變自身角色定位，保障村民的合法地位，使村民逐漸消除“官本位”思想。基層政府要切實深化服務型政府的建設，貫徹服務人民、奉獻人民的思想，在工作中更加重視村民的權利。

（四）完善相關法律法規

由于鄉村振興戰略的實施，國家對農村公共服務體系建設的資源投入量明顯增多，負責農村公共服務體系建設的部門的權力隨之增加，而與其對應的責任也必須明確，公共服務體系建設中的權責亟需規范。規范公共服務體系建設中的權責界定，需要對農村公共服務體系建設中的相關權責關系進行細致的規范，從而明確公共服務體系建設中，中央政府與地方政府的權責范圍，同時也需要地方政府在工作執行過程中發現公共服務體系權責界定不清晰的環節部分，積極上報上級政府，規范權責關系，而不是利用漏洞謀取利益，出現“打擦邊球”的現象。在農村公共服務體系建設過程中，不僅需要政府鼓勵與引導農民參與其中，更需要村民自發地監督與反饋，從法律層面給予村民參與公共事務的支持與保障，杜絕基層政府“代民做主”的行為，從而建設好真正權責分明的農村公共服務體系。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕Robert B.Denhardt，Janet V.Denhardt.The New Public Service：Serving Rather than Steering〔J〕.Public Administration Review，2000，（06）.

〔2〕劉連泰.“公共利益”的解釋困境及其突圍〔M〕.文史哲，2006，（02）：161-166.

〔3〕孫志強.新公共服務理論視角下的農村社區建設研究〔D〕.遼寧大學，2011.

〔4〕肖放，鞠熙，賀少雅.以鄉賢會拉動人才返鄉的建議〔J〕.決策與信息，2019，（07）：91-95.

〔5〕王曉峰.構建社會主義新農村公共服務體系：一個綜述性的觀點〔J〕.北方經濟：綜合版，2008，（09）：61-62.

〔責任編輯：孫玉婷〕