環境行政公益訴訟中“行政機關是否履行法定職責”的司法審查
——第137號指導性案例裁判要旨司法適用規則的構建

張力 黃琦

環境行政公益訴訟制度建立以來，圍繞“行政機關是否履行法定職責”的判斷存在諸多困惑與爭議。2020年初，最高人民法院發布137號指導案例，其中明確：“環境行政公益訴訟中，人民法院應當以相對人的違法行為是否得到有效制止，行政機關是否充分、及時、有效采取法定監管措施，以及國家利益或者社會公共利益是否得到有效保護，作為審查行政機關是否履行法定職責的標準。”137號指導案例裁判要旨確定了環境行政公益訴訟中“行政機關是否履行法定職責”的綜合性司法審查標準。由于該裁判要旨內容的高度概括性，對其具體適用尚有進一步探討空間，審判實務中的疑慮亦不會因指導案例的發布而即刻消弭，故回溯司法實踐對于今后正確適用該裁判要旨具有重要預判作用。

一、現實之維：“行政機關是否履行法定職責”的司法審查樣態

通過“法信”網以關鍵字“環境”+“行政公益訴訟”，檢索出環境行政公益訴訟制度建立以來（2017年7月1日至2020年12月31日）生效裁判文書共計761份，排除重復文書、無關案件、撤訴裁定等，共收集到不作為類環境行政公益訴訟案件有效文書532份，作為本文研究樣本；結合對C市部分環資庭、行政庭法官，從事公益訴訟工作檢察官的訪談，發現如下問題：

（一）合法性審查失范

1.被告主體資格認定的“粗放化”

在不作為類行政私益訴訟中，法院確定被告主體是否適格，需從行政機關是否負有法定職責，是否具備履職之制度可能性兩個層面予以審查。不作為類環境行政公益訴訟中，被告主體是否適格的認定本不應因訴訟形態不同而有所區別，但部分法院的認定方式過于粗放，有片面支持檢察機關工作之嫌。約15%的案件中，檢察機關以鄉鎮政府為單獨被告提起訴訟，部分案件的被告主體資格認定引發爭議。

（1）關于“管理職責”可訴性的爭議

一般而言，行政機關法定職責可分為“監管職責”與“管理職責”。有學者將具備行政處罰、行政強制等強制性法定監管措施（即剛性職權）為履行保障的行政職責歸于“監管職責”，將不具備強制性法定監管措施（即柔性職權）為履職保障的行政職責歸于“管理職責”。①參見陳德敏、謝忠洲：《論行政公益訴訟中“不履行法定職責”之認定》，載《湖南師范大學社會科學學報》2020年第1期。本文所稱“監管職責”與“管理職責”概念均引述自該論文。監管職責大多歸屬于職能部門；而管理職責大多歸屬于地方政府（特別是鄉鎮政府）。行政機關依據監管職責及其剛性職權可與行政相對人建立具體、特定、具有羈束力的行政法律關系；行政機關依據管理職責及其柔性職權對公共利益進行概括式甚至兜底式保護，通常不與行政相對人建立傳統行政法意義上的權利義務關系，行政相對人僅能獲得因管理職責帶來的反射利益。因行政私益訴訟原告僅能以救濟主觀權益而提起訴訟，其不能因反射利益而具備訴權。而環境行政公益訴訟中，部分法院未繼續沿用上述思路，將管理職責作為被告履職依據的做法，尚存爭議：持肯定觀點的法院大多以保護公共利益為主要理由，但文書說理較少，未能完整呈現裁判者的邏輯進路。而反對觀點認為，行政機關履行管理職責的職權以“柔性”為主要特征，其自由裁量余地較大；履行管理職責以政策因素考量為主，因缺乏可以直接適用或者明確的法定標準，法院很難進行司法審查，故不能以行政機關負有管理職責而認定其系適格被告。

（2）對“履職之制度可能性”的考量不足

履職之制度可能性即行政機關是否具備滿足檢察機關訴求的行政職權。即使法院以管理職責作為行政機關的履職依據，如被訴行政機關所具備的職權無法滿足檢察機關訴求，仍不宜認定其系適格被告。半數以上以鄉鎮政府為單獨被告的案件中，鄉鎮政府對于檢察機關關于要求履行某項具體職責的訴訟請求，往往抗辯應由具備強制性職權手段的行政機關部門履行法定職責，作為鄉鎮政府僅能采取現場檢查、教育宣傳、行政指導等柔性手段與第三人協商協調，鄉鎮政府因不具備履職之制度可能性而并非案件適格被告，但大部分法院對此問題有意回避，徑行依據總則性條款認定被告主體適格，忽視了行政機關權責一致的基本原理，未能充分考量行政機關履行行政職責的期待可能性。①參見陳德敏、謝忠洲：《論行政公益訴訟中“不履行法定職責”之認定》，載《湖南師范大學社會科學學報》2020年第1期。

2.履職期限認定“模糊化”

履職期限系法律法規所明確的關于行政機關履職行為最低時限要求，部分法院在判決中往往對履職期不作明確認定，采取模糊化處理方式，有違合法性審查要求。

《行政訴訟法》第47條對履職期限作出明確規定，以原告向行政機關提起履職申請為起算點，以兩個月為限（法律法規另有規定及緊急情況除外）；《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》）規定：“行政公益訴訟中，行政機關應當在收到檢察建議之日起兩個月內履職并回復，緊急情形下應在十五天內回復。”法院在適用上述規定時存在如下困惑：其一，按照法律與司法解釋規定，一般情況下履職期為兩個月（法律法規另有規定除外），環境行政公益訴訟案件多受自然條件限制、施工工期影響、多部門協調、調查取證困難等因素影響，兩個月履職期限未免過短；其二，法律與司法解釋均未明確緊急情況下的履職期，如出現突發事件等緊急情形，以十五天回復期限為履職期限又顯然無法滿足保護環境公益的高效需求。基于上述疑慮，15.6%的案件中，法院在判決中不作特別闡述，但實質上將履職期限與回復期限的起算點、屆滿點進行一體化認定，未充分考慮影響期限的諸多因素；67.4%的案件中，法院選擇對履職期限避而不談，有意忽視履職期限的法定性，顯得較為隨意；另有10.2%的案件中，法院認為行政機關應當在合理期限內履行法定職責并在判決中明確了期限，但并未詳細論述該期限是綜合考慮何種因素予以確定、法院認定其具備“合理性”的原因。僅有6.8%的案件，因環境資源相關的法律法規明確了行政執法期限，故法院依法確定履職期限。

（二）合理性審查欠缺

部分法院在審理中僅注重形式合法性，缺乏合理性考量，司法審查的彈性不足。

1.殊途同歸的兩種“全面”標準

因追求有效保護環境公益效果，法院通常要求行政機關全面履職，部分法院片面追求行政機關履職行為的“形式全面性”，呈現為兩種審查思路：思路一：“應然—實然”的“減法式”對比，首先從規范層面分析行政機關可采用的全部法定監管措施，其次審查行政機關實際履職情況，兩兩“相減”得出行政機關履職行為是否全面的結論。思路二：從“結果”到“行為”的逆向推演，只要行政機關履職行為未達到保護環境公益效果，則推定其并未全面履職。以上兩種裁判思路均可在形式上對行政機關是否全面履職作出迅速判斷，卻忽視了行政機關憑借專業判斷、具體案情，有選擇履職手段、執法強度的自由裁量權，更未考慮自然環境因素等外部變量，欠缺合理性。

2.語焉不詳的“自說自話式”認定

部分判決有意忽視對行政機關履職之現實可能性的考量，析法說理嚴重不足，判決結果引發質疑。部分案件中，行政機關認為確因客觀條件所限，導致其未全面采取法定監管措施或未有效保護環境公益，據此擬主張免責，常見理由包括：人力、財力、物力受限，執法能力嚴重不足，需待上級機關審批或其他部門協助，制止違法行為可能造成其他難以彌補的公共利益受損，行政相對人已經有履行義務主動性但需合理期限實施，植物生長周期、季節等自然因素影響施工修復，因既有規劃設計等歷史因素影響，難以在短期內保證履職效果等。但法院在事實認定、裁判說理中均對上述問題鮮有正面回應。這種“自說自話式”認定雖以司法權威為保障實現了環境公益保護目的，但對當事人抗辯理由不著筆墨、不予置評，在一定程度上對司法公信力產生負面影響。

（三）裁判尺度尚不統一

1.對審理對象的理解存在分歧

參考最高人民法院在行政私益訴訟中的裁判觀點，①參見張剛訴湖北省武漢市武昌區人民政府確認房屋征收決定違法并予以撤銷案，最高人民法院（2017）最高法行申411號行政裁定書。不作為類環境行政公益訴訟審理對象應為“檢察機關關于行政機關不履行法定職責的主張是否成立”。由于環境行政公益訴訟制度以行政機關不履行法定職責作為檢察機關啟動訴前程序和訴訟程序的法定條件，故檢察建議前行政機關不履行法定職責的情況也應作為關聯事實予以審查。但對于上述關聯事實能否納入案件審理對象范圍，存在兩種截然不同的觀點。

觀點一認為，因訴前檢察建議有督促作用，為行政機關提供自我糾錯機會，故檢察建議前行政機關不履行法定職責的事實不屬于案件審理對象范圍，約79.5%的案件采納此觀點；觀點二則與之相反，約20.5%的案件中，法官將檢察建議前行政機關不履行法定職責事實也作為審理對象，并作為認定檢察機關主張是否成立的事實依據。

2.對多重“有效”標準的無序適用

環境行政公益訴訟中，環境公益得到有效保護是認定行政機關履行法定職責的重要前提。受是否存在行政相對人、行政違法行為和狀態是否持續等因素影響，不同案件認定標準本應不同。法院雖在實踐中采取“違法行為是否得到實質制止”“違法狀態是否得以實質消除”“環境資源是否已得到修復”“行政相對人是否已履行修復義務”等作為認定標準，但未能形成規范化認定范式。以林木資源案件為例，法院均認為應以“環境資源是否已得到修復”作為認定環境公益是否得到有效保護的標準，但存在不同解讀，部分法院認為行政相對人已經履行修復義務即可，而部分法院認為應以環境資源已修復并通過驗收作為判斷標準。

二、成因剖析：“行政機關是否履行法定職責”司法審查失范的原因探究

（一）司法審查規則供給不足

在我國成文法制度背景下，環境行政公益訴訟專門性規定不完善，《行政訴訟法》及其司法解釋也無法提供有力指引，法官在司法審查中面臨著無米為炊的窘境。

改革試點期間，最高人民法院、最高人民檢察院相繼出臺司法文件規范司法實踐，然而僅有《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》中對檢察機關審查“行政機關是否履行法定職責”進行了要素式明確，缺乏高層級系統、全面的規定。2017年7月修訂的《行政訴訟法》從立法層面確立了環境行政公益訴訟制度，卻只有一個條文對起訴主體、起訴條件予以明確；2018年3月實施的《檢察公益訴訟司法解釋》亦未確定司法審查標準與適用規則。上述環境行政公益訴訟的專門性規定的針對性不足，對司法審查缺乏指導價值，無法滿足實踐需求。

在環境行政公益訴訟專門化規定不足的情況下，法官只能從現有行政訴訟規則中尋求指引。由于《行政訴訟法》及其司法解釋中的絕大部分內容圍繞行政私益訴訟展開，該類訴訟所維護的權益以原告主觀權益為限，而環境行政公益訴訟具有強烈的客觀訴訟色彩，其訴訟特征與制度功能迥異于行政私益訴訟，因而法院受限于開放性不足的既有規范，難以從中析出相應規則，實難把握司法審查尺度。

（二）司法創新動力未能有效釋放

1.先入為主：片面支持檢察機關

環境行政公益訴訟制度確立于我國生態文明建設和檢察體制改革的大背景下，寄托了公眾對美好環境的期待，在某種意義上有著濃烈的“宣誓性”作用。這種“宣誓性”作用在個案中表現為法律效果、社會效果、政治效果的多重統一。部分案件起訴前，檢察機關與法院已就案情、爭議焦點、法律適用等問題進行前期溝通協調，法官對案件結果有了先入為主的預判，因此在案件審理中略顯粗放，有意以“曖昧不清”的方式回避問題和爭議，“專注”于實現預期目的。

2.有心無力：司法創新空間受限

檢察機關在環境行政公益訴訟制度推行中嚴格遵循層級審批機制，對案件選擇、訴訟請求等方面謹慎把控。檢察機關的穩妥態度削弱了其創新性與靈活性，也在一定程度上對法院解決新型、疑難問題造成了阻礙，大大壓縮了法院的司法裁量空間。①參見盧超：《從司法過程到組織激勵：行政公益訴訟的中國試驗》，載《法商研究》2018年第5期。

在以檢察機關為主導的環境行政公益訴訟中，行政機關一審敗訴率極高，但面對強勢的檢察權和二審再次敗訴的風險，其往往不愿提起上訴，行政機關一審敗訴后上訴率不足3%。行政機關服判息訴固然能快速平息紛爭，但客觀上對更高層級法院積累實踐經驗造成限制，在一定程度上導致司法創新和司法糾偏受阻。

（三）司法應對能力不足

1.實體環境公益與秩序價值未得到妥當衡平

環境行政公益訴訟的功能是復合型的，除了滿足公眾普遍關注的實體環境公益，還需對更具基礎性、根本性的環境資源保護秩序價值予以維護。然而法院在辦理環境行政公益訴訟案件時，往往呈現出不恰當的偏重：對于保護實體環境公益較為注重，而忽視了該制度兼具維護法律秩序的功能，甚至忽視了其行政訴訟本質，未能充分兼顧督促行政機關依法履職功能，從而使環境資源保護的秩序價值被遺忘或忽視，影響檢察環境行政公益訴訟復合型功能的實現。

2.應對環境行政公益訴訟的專業技能不足

檢察環境行政公益訴訟的特性要求法官充分了解檢察權、行政權運行規律，全面把握行政機關法定職責內容、履職手段、適用程序等；實踐中認定行政機關是否履行法定職責還需考量行政相對人是否履行義務等多重因素，職責義務的交織疊加進一步增加了認定行政不作為的復雜性。①參見許翠霞、羅曉梅、黃長太：《環境行政公益訴訟訴前程序實證研究》，載《集美大學學報（哲學社會科學版）》2019年第1期。

同時，環境資源保護受技術水平、治理成本等客觀發展水平制約，而區位、季節、氣候等因素也成為影響行政機關履職效果的變量，故對“行政機關是否履行法定職責”的司法審查，不僅需要熟練掌握環境資源實體法知識、司法技術，也需要對環境科學知識具有相當程度的了解。因缺乏專業人才及技術手段，部分法官尚不能完全應對實踐挑戰。

三、司法審查“四步法”：137號指導案例裁判要旨適用規則建構

因立法、司法解釋層面的欠缺以及法官專業技能不足導致的實踐困境難以在短時間內改善，但可通過規范司法審查行為予以一定程度的緩解，這也是最高院發布137號指導案例裁判要旨的現實意義所在。該裁判要旨具有釋法作用，在一定程度上能夠彌補環境行政公益訴訟規則供給不足的問題，并為法官續造規則提供方向性引導。但宥于裁判要旨高度凝練于案例本身，難以全面涵攝環境行政公益訴訟司法實踐；且“充分”“及時”“有效”等概念具有較大不確定性，在適用中必然會出現裁判尺度不一的問題；加之司法裁判的“慣性”，實踐問題難以在短時間內消弭，因此需要對第137號裁判要旨予以解讀并細化適用規則，以確保適法統一。

（一）重塑路徑：適用137號指導案例裁判要旨的司法考量

結合司法實踐與環境行政公益訴訟特質，環境行政公益訴訟中審查行政機關是否履行法定職責應圍繞合法性、合理性與有效性三個方面進行考量。137號指導案例裁判要旨列舉了“（1）行政相對人的違法行為是否得到有效制止；（2）行政機關是否充分、及時、有效采取法定監管措施；（3）環境公益是否得到有效保護”，作為認定“行政機關是否履行法定職責”的必要條件，但以上三個條件之間并非并列關系。要件（1）與要件（2）中的“有效”落腳點在于履職效果，系要件（3）的重要識別要素，故該裁判要旨以行政公益訴訟制度的目的為核心，重在強調對行政機關履職效果有效性的審查。因裁判要旨系司法審查標準而非規則，力求明確精干，而規則力求細致完整，故基于裁判規則邏輯的完整性，仍需強調合法性審查與合理性審查要求。

1.合法性審查系行政訴訟司法審查應有之義，仍應以“行政機關是否系適格被告”作為邏輯起點；將“行政機關是否依法采取法定監管措施”作為審查履職行為的重要要件。在合法性審查中凸顯客觀訴訟特征，突破行政私益訴訟救濟原告主觀權利所帶來的司法認知“慣性”，從維護客觀法秩序的角度出發，擴展“行政機關不履行法定職責”的司法審查范圍；區分行政機關履行“管理職責”與“監管職責”的職權屬性差異，在司法審查中適用不同的方式與標準。

2.引入合理性審查，在行政撤銷之訴中，法院對于明顯不當的行政行為可判決撤銷或部分撤銷，此系對行政行為合理性審查的具體體現，法律、司法解釋并未明確應對不作為類案件進行合理性審查。但不作為類環境行政公益訴訟案件中，因行政機關是否履職、如何履職、履職達到何種效果均可能涉及自由裁量權與首次判斷權的行使；同時，案件處理中可能面對社會公共利益與私益沖突、環境公益與其他社會公共利益衡平，自然條件受限等情形，需對履職之現實可能性予以考量。如對于行政機關提出其履職行為雖不全面但已勤勉，履職效果雖未達到預期但確因受客觀因素所限等抗辯理由，應進行實質審查，避免“自說自話”式判決。

（二）實現方法：司法審查“四步法”的構建與展開

基于對137號裁判要旨的理解與司法考量，本文擬構建司法審查“四步法”規范審查行為，即法院在不作為類環境行政公益訴訟中認定“行政機關是否履行法定職責”，應分別依序審查：行政機關是否系適格被告—行政機關履職行為（行政機關是否依法、充分、及時采取法定監管措施）—行政機關履職效果（環境公益是否得到有效保護）—是否存在阻卻環境公益實現的客觀因素。

應用司法審查“四步法”應首先確定審理對象。為發揮檢察監督作用，促使行政機關自我糾錯，環境行政公益訴訟設置檢察建議這一環節①檢察機關在履職中發現行政機關不作為導致環境公益受損的，可發出檢察建議，行政機關在收到檢察建議后，若在法定期限內仍不履職，檢察機關則會啟動訴訟程序；反之，若行政機關已經履行法定職責，則檢察機關不得再提起訴訟。對行政機關原違法狀態進行了阻斷和清零，因而“行政機關在檢察建議前不履行法定職責”不能作為認定檢察機關主張是否成立的事實依據。綜上，以“檢察機關關于行政機關收到檢察建議后不履行法定職責的主張是否成立”為審理對象，分別依序審查：

1.行政機關是否系適格被告

如前所述，確定行政機關是否系適格被告，應從其是否負有法定職責及是否具備履職之制度可能性兩個層面進行審查。

（1）是否負有法定職責

認定法定職責來源：除實踐中常見的法律、法規、規章等規范外，還需考慮三定方案、權力清單、先行為、行政協議、自認義務等，從級別管轄、地域管轄、專業事務管轄三方面認定行政機關的法定職責。

對于爭議較大的管理職責是否屬于法定職責問題，因環境公益系行政機關不作為的侵害對象，維護環境公益不僅是管理職責的設置目的，也是環境行政公益訴訟的制度目標；且行政機關特別是地方政府基于管理職責而背負的內部績效考核壓力，也正是其在個案中實現環境公益的內生動力，故基于法理上的正當性與我國行政權力運行邏輯，環境行政公益訴訟中行政機關法定職責應當包含管理職責。但將管理職責全部納入司法審查，亦可能違反司法不介入內部行政行為的基本準則，故應區分管理職責類型，以管理職責是否直接對外產生影響，將管理職責分為內部管理職責與外部管理職責：外部管理職責對實現環境公益產生直接影響，可作為認定行政機關法定職責依據，以應對環境資源保護工作的復雜性、廣泛性，達到“剛柔并濟”的效果；內部管理職責如不產生外部效力且不直接影響環境公益實現，基于對行政權的充分尊重，則不應納入司法審查。

（2）是否具備履職之制度可能性

如前所述，是否具備履職之制度可能性是確定被告主體是否適格的必要條件，僅負有管理職責的地方政府可作為環境行政公益訴訟被告，但并不意味著其在案件中必然系適格被告，應在個案中判斷被告所具備的法定監管措施能否滿足檢察機關訴請內容。

以《固體廢物污染環境防治法》為例，對環境保護行政主管部門、經濟綜合宏觀調控部門、衛生行政主管部門等職能部門，該法明確了監管職責，并賦予行政強制、行政命令、行政處罰、審批備案等法定監管措施；同時明確了上述部門負有管理職責，賦予其建立內部信息平臺、內部獎懲，以及技術推廣、規劃垃圾回收網點、制定相關制度等分別實現內部管理和外部管理職責的監管措施。對于地方政府而言，該法明確其僅負有管理職責，賦予其組織協調督促有關部門依法履職、制定工作規劃、隊伍和資金保障、政府采購、內部獎懲，以及表彰獎勵、宣傳引導、完善服務體系、加強各單位銜接運轉、統籌協調危險廢物處理等分別實現內部管理和外部管理職責的監管措施。如檢察機關認為地方政府因未完善服務體系、統籌協調工作不力等而提起訴訟，則地方政府具備滿足訴請的職權，可作為適格被告；如在檢察機關訴請的實現需實施行政命令、行政強制、行政處罰、行政審批等職權的案件中，地方政府因不具備履職之制度可能性，則不能被認定為適格被告。

2.行政機關履職行為：行政機關是否依法、充分、及時采取法定監管措施

行政機關履職行為應符合法定程序，體現行政機關勤勉程度，并滿足案件時效性要求，具體從行政機關是否依法、充分、及時采取法定監管措施三個方面進行審查。

（1）“依法”：審查履職行為的合法性

審查行政機關是否充分采取法定監管措施，應區分職責類型予以分析。因監管職責與管理職責的職權屬性不同，行政機關的履職行為特征也存在較大差異：基于監管職責而實施的履職行為大多為實現環境公益目的而對行政相對人課以法定義務或責任，為保障行政相對人的合法權益不受侵犯，法律法規、規章等對該類履職行為的啟動條件、程序步驟等均有明確、嚴格的規定，審查該類履職行為可適用明確的法定標準；而基于管理職責實施的履職行為以授益、協調、指導、報告為手段，法律法規、規章等通常未對其程序進行特別嚴格的規制，故可依據行政法學精神與原則進行審查，如是否超越職權、濫用職權，是否不當課以行政相對人義務，是否對公共利益造成不當損害等。

（2）“充分”：審查行政機關履職行為的勤勉程度

此“充分”不等同于“全面”，“充分”意指“充足、盡量”，不僅限于司法實踐中對履職行為的“全面”審查。“全面”強調窮盡一切法定監管措施，而“充分”則更為強調行政機關履職行為的勤勉程度。當行政機關提出關于未能全面采取法定監管措施的抗辯理由時，應對其提出的理由是否成立、是否合理進行實質性審查，如其理由成立，則運用比例原則考量手段、措施的適合性、必要性、均衡性；當行政機關未提出抗辯理由或其理由不成立時，應審查行政機關是否窮盡法定監管措施。

（3）“及時”：審查行政機關履職行為的時效性

在確定履職期起算點與履職期限基礎上，判斷行政機關采取法定監管措施是否“及時”。

確定履職期起算點：因案件審理對象為“檢察機關關于行政機關收到檢察建議后不履行法定職責的主張是否成立”，故履職期起算點應為行政機關收到檢察建議之日。

認定履職期限：履職期限的認定應與《檢察公益訴訟司法解釋》確定的回復期限適度區別，并區分案件緊急程度。首先，一般情況下的回復期為兩個月，緊急情況下的回復期為十五天。其次，一般情況下，應以《檢察公益訴訟司法解釋》所確定的兩個月履職期限為準，但法律法規對履職期限另有規定的除外；緊急情況下，應按照應急突發處置的相關法律法規確定期限為準，如無明確規定，可參照行政機關執法管理及處理類似案件經驗確定合理期限。

判斷行政機關采取法定監管措施是否“及時”，以行政機關是否在收到檢察建議后積極啟動程序，并在法定履職期限內履職完畢作為判斷標準，以行政機關履職啟動時間、實際履職時間與案件復雜程度、案件緊急程度等是否相稱為參考因素。對聽證、公告、監測、鑒定、送達、催告等程序性時間，以及請示上級部門、協調各機關的合理內部程序性耗時予以扣除。

3.行政機關履職效果：環境公益是否得到有效保護

審查行政機關履職效果，即環境公益是否得到有效保護應以是否達到行政執法的專業性規范為標準，并根據案件具體情況和行政機關職責性質進行類型化認定。

（1）專業性規范的適用

環境公益損害通常包括生態環境資源的不利改變、自損害其至完全恢復為止的生態環境服務功能損失、社會公眾環境精神權益損害等。為救濟受損的環境公益，我國以生態環境損害賠償訴訟、環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟為司法制度保障，但三者保護的環境公益外延應有所不同。對于前兩者而言，以填補損失為原則救濟環境公益，公益訴訟起訴人或原告可就全部損害提起訴訟，法院據此作出判決。但環境行政公益訴訟中，因“法無授權皆禁止”，行政公益訴訟通常僅能就生態環境的不利改變進行救濟，且行政機關履職效果仍應以行政機關、行政相對人的義務或責任履行是否達到行政法治要求為限，否則有“超越職權”“濫用職權”之嫌。

具體適用上，以行政機關在環境資源行政執法中所適用的國家、地方或行業規定、質量標準、驗收標準、技術規范等（統稱為專業性規范），作為認定依據；可引入專家意見、第三方評估機構意見，以應對專業技術能力不足的問題。

（2）司法認定標準類型化

環境公益實際受損或存在受損風險，行政相對人或行政機關因此負有行政義務。結合實踐中超標排污、違法處置危險廢物、盜伐濫伐林木、不特定多數人的人為活動造成環境風險損害等常見損害環境公益的情形，區分行政機關履職類型，對“環境公益是否得到有效保護”的司法認定標準進行類型化梳理；如存在多重義務，需統籌適用復合型認定標準（見表1）。

表1 環境公益是否得到有效保護的類型化司法認定標準

4.是否存在阻卻環境公益實現的客觀因素

受多重因素影響，行政機關履職效果的體現可能存在延時性和不確定性，故應對是否存在阻卻環境公益實現的客觀因素進行審查。行政機關在部分案件中提出影響環境公益實現的抗辯理由，如行政相對人和其他行政機關不配合、所處季節不適宜修復、修復時間較長、修復效果需較長周期顯現、技術水平難以達到預期、歷史遺留問題難以在短時間內解決、利益之間存在沖突等，法院應主要審查其抗辯理由是否系阻卻環境公益實現的客觀因素，以現有執法能力能否排除、是否與環境公益不能實現之間具有直接因果關系。如行政機關抗辯理由不成立，則未實現有效保護環境公益效果，應認定行政機關未履行法定職責或怠于履行法定職責；如成立，則法院可向檢察機關釋明撤回起訴。

（三）演練個案：司法審查“四步法”之應用

在樣本分析中發現，“重慶市渝北區人民檢察院訴重慶市渝北區林業局確認違法案”頗具代表性，該案訴訟兩造在行政機關是否負有法定職責、行政機關履職行為是否合法等問題上存在爭議，試以此例演練司法審查“四步法”，以作說明。

基本案情：2016年，康中清、胡朝銀、鄒從華、楊正木四人因盜伐杉樹，被重慶市渝北區人民法院以盜伐林木罪分別判處有期徒刑（緩刑）并處罰金。因渝北區林業局未依法責令其補種樹木，渝北區檢察院于2018年7月16日向該局發出《檢察建議書》，建議對康中清等人依法追究行政責任。2018年8月8日，渝北區林業局書面回復稱，為提高補種樹木的成活率，將于2018年10月至11月責令康中清等人補種樹木400株。后渝北區林業局電話通知康中清等人補種樹木被拒。2018年12月10日，渝北區林業局作出《責令補種林木通知書》，責令康中清等人補種林木共計400株，但康中清等人未履行義務。2019年3月，渝北區檢察院起訴請求判令渝北區林業局履行《森林法》第39條規定的法定職責。訴訟中，康中清等人家屬補種約500株苗木，經重慶林業司法鑒定中心認定復綠完成。后渝北區檢察院變更訴訟請求，請求確認被告此前怠于履行法定職責的行為違法。被告認為，康中清等人已被司法機關追究刑事責任，被告無權再對其追究行政責任；且被告督促康中清等人補種樹木屬于建議性質，不具有行政強制力。

司法審查“四步法”演練：第一步，行政機關是否系適格被告。

康中清等四人雖因盜伐林木承擔有期徒刑和罰金的刑事責任，但康中清等人承擔的刑事責任不能替代也無法涵蓋補種的行政責任。被告依據《森林法》負有對轄區林木資源的監管職責，具備責令四人補種林木的職權。故渝北區林業局系本案適格被告。

第二步，行政機關履職行為：是否已依法、充分、及時采取法定監管措施。被告收到檢察建議后，回復因季節原因將于同年10～11月責令補種。同年10月，被告電話通知補種樹木被拒，后被告于2018年12月10日作出《責令補種林木通知書》，要求康中清等補種樹木，但未明確補種期限。被告未依據《森林法》《行政強制法》相關規定啟動代履行程序，直至檢察院提起訴訟，遠超兩個月履職期。故被告未依法、充分、及時采取法定監管措施。

第三步，行政機關履職效果：環境公益是否得到有效保護。訴訟過程中，康中清等人家屬在被告督促下代為履行林木補種義務。經重慶林業司法鑒定中心認定復綠完成。修復達到專業性標準，環境公益截至訴訟中得到有效保護。

第四步，是否存在阻卻環境公益實現的客觀因素。被告未就此提出抗辯，亦無證據顯示存在阻卻環境公益實現的客觀因素。

結論：被告重慶市渝北區林業局在本案中怠于履行法定職責，因環境公益已經在訴訟中得到有效保護，故本案判決確認其怠于履行法定職責的行為違法。

結 語

“一個法官絕不可以改變法律織物的紡織材料，但是他可以，也應該把褶皺熨平。”法官在司法實踐中應當充分發揮司法智慧，不斷完善裁判規則。通過構建司法審查“四步法”，對137號指導案例裁判要旨的適用作出具化，為統一裁判規則與尺度提出一點建議。而環境行政公益訴訟制度引發的思考遠不止于此，關于如何進一步拓展裁判思路與方法，如何有效發揮保護環境公益的制度作用，還需法官在司法實踐中繼續探索。