國家應急管理體系建設狀況與優化建議

李清彬 宋立義 申現杰

摘? ?要：國家應急管理體系是由目標體系、組織體系、防控體系和支撐保障體系構成的有機系統。我國應急管理體系既具有黨的集中統一領導、強大的制造能力和資源調配能力、新技術新工具廣泛滲透應用等顯著優勢，也存在“兩個不協調”“三個不平衡”“四個不適應”等問題。當前和今后一段時期，重視程度空前提升、科技革命和產業變革深入推進等提供了有利機遇，但突發事件發生頻率加快，復雜性、危害性加大，經濟社會發展提出更高要求等構成了新的挑戰。應在總體國家安全觀、國家治理體系和治理能力現代化框架下，以科學正確的理念引導行動，通過制度改革創新和技術研發應用兩條路徑，加快健全組織體系、完善全鏈條防控體系、夯實支撐保障體系，積極推進應急管理體系和能力現代化，為經濟社會安全發展、全面建成社會主義現代化國家提供有力保障。

關鍵詞：應急管理體系;國家治理體系;國家治理能力

中圖分類號：D63? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）08-0012-13

國家應急管理體系是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔著防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負著保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命，是踐行總體國家安全觀、實現經濟社會安全發展的重要保障。新冠肺炎疫情是對我國應急管理體系的一次大考，抗疫成功實踐再次彰顯出黨的集中統一領導等制度優勢，但也暴露出不協調、不平衡、不適應等多方面的短板和弱項。應堅持目標導向、問題導向和結果導向相結合，賦予國家應急管理體系更高層次、更豐富功能的定位，堅持科學理念，合理確立建設目標，一手抓制度改革創新，一手抓技術進步及應用，立足當前、著眼長遠，進一步加強應急管理體系和能力建設，保障我國經濟社會實現更為安全的發展。

一、國家應急管理體系的理論分析

應急管理體系是一個涉及多學科、多知識領域的綜合性話題，大量相關研究成果為我國應急管理制度完善和政策制定提供了堅實的支撐，但從不同視角分析，相關認識和政策建議的方向與側重點也會有明顯差異。這里基于系統生態理念提出新的分析框架，在梳理相關理論基礎上，得到一些基本認識，為謀劃完善應急管理體系的思路和建議打下基礎。

現有研究對應急管理概念的認知雖有一些視角方面的差異，但大體形成了共識。我們沿循李雪峰等“剝洋蔥式”的方法對應急管理體系予以界定[1]。所謂“急”就是指突發事件，通常是突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。“應急”就是對突發事件的應對，包括預防與準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建等全鏈條和全過程活動。“應急管理”就是對“應急”的管理，即政府及其他主體通過有效組織協調，合理配置人、財、物、技術、產業以及宣傳教育等方面資源，對全鏈條、全過程防控活動的管理，旨在避免或減少因突發事件造成的生命、財產損失和社會失序，保障公共安全。

基于系統生態理念，應急管理體系應是由應急管理活動各要素構成的有機系統。應急管理活動的要素包括目標體系（愿景）、組織體系（主體）、防控體系（手段）、支撐保障體系（條件）等，各要素通過相關體制機制融合為一個有機系統，進而發揮出整體效應。

一是目標體系。這是應急管理體系的努力方向和愿景。國家應急管理體系的總目標是要保障人民生命和財產安全、實現國家總體安全，為經濟社會健康安全發展創造良好條件。具體到應急管理活動中，則是要通過組織動員各相關主體、綜合運用多種手段，實現快速高效應對各類突發事件、消除或削弱突發事件負面影響等具體目標。

二是組織體系。這是應急管理體系的實施主體。這一組織體系是以政府系統為主導，政府、軍隊、市場、社會等多主體協同參與的有機系統，其中的核心問題是責、權、利的科學合理分配，集中表現為組織架構的搭建和多主體協同機制的設計。

三是防控體系。這是應急管理體系的應對手段，包括預防與準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建等覆蓋事前、事中、事后全鏈條的突發事件防控活動。防控體系最關鍵的要義是建立相應的機制安排，使各類手段能夠協同高效發揮作用，使各環節工作相互聯系、相互銜接、相互支撐，形成良性循環。

四是支撐保障體系。這是應急管理體系的環境條件，包括法制規范、隊伍建設、資金保障、物資儲備調配、技術支撐、應急產業發展等。通過不斷健全支撐保障體系，應急管理能力可以突破原有可能性邊界，實現總體提升。

與不少研究的觀點一致，本文認為，國家應急管理體系應被視為一種公共或準公共物品，具有明顯的非獨占性、非排他性特征，具有較強外部性。基于經濟學供需分析框架及相關理論，得到以下基本認識：

從主體來看，以政府為主導采取多元協同供給可更好滿足需求。對應急管理體系這類公共物品的需求普遍存在，但具有不穩定和多層次特征，不同群體、不同時刻的需求差異較大。若單純由政府提供，則很難有效滿足多層次需求;若由純市場機制來提供這類公共產品，基于私人成本（私人收益）與社會性成本（社會性收益）的不一致特征，往往又會產生供給不足、分配不合理、價格失效等典型問題。為此，在市場失靈條件下，由以政府為代表的公共機構組織協調，構建多元應急管理機制，統籌市場、社會乃至國際資源，發揮各自優勢協同行動，更有利于實現可持續供給和高效供給，更好滿足多層次需求。

從力度來看，應按照風險—成本—收益匹配的原則適度供給，更多采取“平戰轉換”策略。強化應急管理體系建設固然能夠提升社會福利，但在預算約束條件下，在應急管理體系方面投入過多會減少其他方面的投入，進而影響社會總福利。因此，必須做好權衡，既不能供給不足，又不能供給過度，這樣才能實現社會總福利最大化。在救援處置時，在保障人民群眾生命財產安全前提下，充分考慮突發事件的不確定性和概率分布特征，按照風險—成本—收益匹配的原則來確定供給力度，謀劃利用好“平戰快速轉換”策略[2]，將平時產業發展與戰時應急支撐緊密結合起來，提升資源利用效率，實現經濟社會效益與安全效益的統一。

從方式來看，應將體系化與靈活度緊密結合，設計激勵相容機制調動各方積極性。應急管理面對的是突發事件，從發生、演變到影響全過程都具有較大不確定性。通過理論、數據的分析和實踐經驗的積累，制定出體系化的制度規則十分必要，但也應保留適當靈活性以更好應對可能發生的新情況、新問題。其中的關鍵是要消除既往工作思維慣性，運用制度和政策的約束與激勵作用[3]，充分發揮各自資源力量和主觀能動性，更好協同配合，在體系化規則和靈活裁量空間下釋放出最佳效能。

二、對我國現行應急管理體系的診斷分析

1949年后，我國應急管理體系不斷調整和完善，應急管理能力不斷提高，成功應對了一次又一次重大突發事件，有效化解了一個又一個重大安全風險。以下在勾勒建設現狀基礎上，對我國應急管理體系進行診斷分析。

（一）我國應急管理體系的建設狀況

1949年以來，我國應急管理體系經歷了分災種管理、綜合化應急管理、職能化應急管理三個階段。在分災種管理階段（1949—2003年），應急管理主要采取單部門負責制，同時根據突發事件形勢和具體事件處置需要，成立一系列跨部門協調機構和臨時性的應急指揮部。在這一時期“應急管理”表述較少使用，主要以“災害管理”來表達[4]。鑒于分災種應急管理體制越來越無法有效應對突發事件，特別是2003年“非典”暴露出的問題使應急管理體制改革更加迫切，我國應急管理逐步進入綜合化應急管理階段（2004—2017年），建立起“一案三制”的應急管理框架，即應急預案、應急管理體制、應急管理機制和應急管理法制。當前，我國正處于綜合化應急管理向職能化應急管理轉換階段。這里按照目標體系、組織體系、防控體系和支撐保障體系的框架來分析我國應急管理體系建設狀況。

就目標體系而言，我國提出提升應急管理能力和水平是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，將其包括在總體國家安全觀總體框架內，以保障人民生命和財產安全為目標。

就組織體系而言，我國建立了以應急管理部為中心的新體制，形成了多元主體協同參與新格局。在總體國家安全觀框架下，組建了應急管理部，以專業化、職業化的方式重組與規范了之前多個跨部門的災害應對職能，主要負責自然災害和事故災難兩種類型事件的應急管理，公共衛生事件和社會安全事件仍分別由衛生和公安等職能部門負責。各主體參與積極性有所提升，初步建成軍地一體應急救援聯動體系，企業更加積極參與應急物資產品研發制造、應急教育培訓等，國際間的交流研討、現場演練、救援合作更加頻繁。志愿者組織表現突出，已有多個省份進行志愿服務地方立法，志愿者組織及其服務的規范化和科學化程度也在不斷提高。

就防控體系而言，我國從預防與準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建四個環節持續完善防控體系（見圖1，下頁）。在預防與準備階段，積極落實部門主體責任，將突發事件按照一些客觀指標劃分為四個等級，在修訂完善應急預案體系、強化多領域的應急演練、開展全國災害風險普查、加強應急宣傳教育培訓等方面采取了多項措施。在監測與預警階段，相繼成立了國家應急廣播中心平臺、國家預警信息發布中心平臺、國家傳染病與突發公共衛生網絡直報系統等，并逐步加強大數據、人工智能、工業互聯網等新技術在各類型突發事件監測預警中的應用，不斷完善網絡輿情和各類突發事件監測預警體系建設。在處置與救援階段，按照“屬地為主”的處置原則，堅持發揮地方政府的主體應對作用，應急管理部及相關部委根據情況迅速啟動應急響應，派出救援隊伍，調配救援物資。對于特別重大的突發事件建立區域間幫扶機制，如新冠肺炎疫情暴發后全國各省市對口支援湖北各地抗疫。在恢復與重建階段，對災后恢復重建越來越重視，全方位幫助受災地區恢復經濟社會秩序，對災害影響嚴重的地區給予一定補償，出臺一系列扶持優惠政策，加強了對突發事件原因的調查與相關人員的問責，同時也更加關注受災人員的心理健康。

就支撐保障體系而言，我國在法律法規、人、財、物、科技、產業和宣傳教育等方面持續完善。在法律法規體系建設方面，不斷完善突發事件的相關立法，出臺《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》《重大動物疫情應急條例》等，新冠肺炎疫情的暴發促使立法機關加快推進《突發事件應對法》修訂。在人才保障方面，包括各類武裝力量、專業應急救援隊伍及大量志愿隊伍在內的應急管理隊伍不斷壯大，在人才培養上已有多所學校設置應急管理專業方向，各大學紛紛成立應急管理學院，增設應急管理專業。在資金保障方面，我國應急管理的財政資金來源包括常規儲備資金、年度預算安排、突發事件發生時的財政專項撥款等。在物資儲備調度方面，已初步形成國家、省、市三級政府應急物資儲備體系，由應急管理部負責制定應急物資儲備和應急救援裝備規劃并組織實施，會同國家糧食和物資儲備局等部門建立健全應急物資信息平臺和調撥制度。在科技支撐方面，已開始深度應用大數據、“互聯網+”等技術，構建多類型多層次的平臺體系，推動應急管理平臺之間互聯互通、數據交換、系統對接、信息資源共享。在應急產業支撐方面，應急產業的培育和發展得到政策扶持，國務院辦公廳、國家發展和改革委員會、工業和信息化部、應急管理部等出臺了一系列支持應急產業發展的政策，各類應急產業協會、社會團體和非營利性組織相繼成立。在宣傳教育方面，在社區、學校、社會等以多種方式進行系統化應急宣傳教育，利用廣播、電視、報紙、互聯網等各類媒介，向居民加強應急知識的科普和宣傳，推進應急知識進教材、進課堂，普及推廣全民防災減災知識和避災自救技能。

（二）我國現行應急管理體系的優勢和短板

在一次次應對突發事件的成功實踐中，我國應急管理體系充分展示出自己的特色和優勢。一是中國共產黨的集中統一領導優勢明顯。中國共產黨在突發事件應對過程中充分發揮領導指揮、統籌協調作用，覆蓋面廣、權威性強、適應性強，是我國應急管理體系最大的優勢所在。黨的領導的全面性保證了其能有效協調應急管理各主體，有效克服機構設置存在的不足;黨的領導的權威性保證了其能形成強大的組織動員能力，快速完成資源調配;黨的領導的適應性保證了其應對的彈性，更適合突發事件的不確定性和多變特征。二是強大的制造能力和資源調配能力。我國是全世界唯一擁有聯合國產業分類中所列全部工業門類的國家。應急管理產業發展迅速且區域布局日趨合理。同時，我國交通基礎設施不斷完善，全國各區域間聯通性大大提升，高鐵、航空等高速運輸方式快速發展，大大提升了應急反應和調度能力。在應對新冠肺炎疫情過程中，我國在較短時間內迅速組織擴大抗疫物資生產，背后依靠的正是這種強大制造能力和調配能力。三是新技術、新工具的廣泛滲透應用。物聯網、云計算、大數據、人工智能等技術不僅提高了應急管理效率，而且通過新技術的采用突破原有情況下難以有效解決的難題，通過大數據和智慧平臺系統能有效實現各部門的融合和數據共享。

我國應急管理體系中仍存在一些短板弱項，集中表現在“兩個不協調、三個不平衡、四個不適應”，具體體現在如下方面：

一是“兩個不協調”。主要體現為組織體系不協調，包括府際關系不協調、政府與多主體關系不協調兩方面。一方面，應急管理法律法規多是原則性規定，可操作性不強。從縱向來看，應急管理部門上級對下級指揮權威不足，政府條塊分割管理體制、避責和利益最大化等導致難以實現“上下聯動”高效協同應對[5-6];從橫向來看，應急管理部門在跨災種協作、日常管理與專業應急處置等方面銜接不暢，同級政府間協調難度大，同級政府部門之間也存在信息共享、協同協調等障礙[7]。另一方面，我國應急管理事務仍由政府絕對主導，尚未建立起有效協同機制以更好地調動社會和市場主體力量參與。缺乏法律法規和政策支持是多元主體參與格局未形成的重要原因[5]。

二是“三個不平衡”。主要表現在資源應對過程配置不平衡、資源層級配置不平衡、應急產業結構不平衡。首先，“重處置、輕預防”現象突出，“預防為主”的基礎理念仍未真正貫徹[8]，監測預警信息整合不足，協調難度大[7-9]，未能實現有效預防。其次，應急資源分配“頭重腳輕”，對基層應急管理能力建設重視不夠、投入嚴重不足[8]，不少地區城鄉社區的應急管理體制、機制建設和應急設施設備配置還較為薄弱。最后，應急產業結構不平衡，主要表現在應急服務產品少、高端應急產品少，應急產業政策呈現“簡單”多元化特征，政策工具選擇上供給型政策工具使用過度，在創新價值鏈維度上研發階段政策供給過度[10]，應急技術和裝備自主創新能力較弱，應急產業整體競爭力低。

三是“四個不適應”。在突發事件形勢日趨復雜、群眾安全要求越來越高的背景下，應急管理體系存在諸多不適應新要求的地方，主要表現在應急法制、應急預案、應急資源投入、應急管理宣傳教育四個方面。首先，我國應急管理法制在自由裁量權的把控、權力保障與規制、常態管理與非常態管理的區分、法律法規的系統性、預留充足制度空間等方面還有一定欠缺。《突發事件應對法》對應急主體界定不明確、責任規定剛性不足，機構改革后法律法規等銜接配合滯后[3]，不能有效適應新時代日益復雜的突發事件形勢。其次，應急預案編制人才少且專業性不足、部門間缺乏合作，預案編制與實際脫節，同質化現象嚴重[9]，而且多數預案修訂不及時、實戰演練少[11]，缺失評估和檢驗等環節[12]。再次，應急資源投入不適應突發事件應對任務加重的需要，地方應急管理人員投入不足[5]，部分政府工作人員難以有效區分應急管理和常態管理[6]，各類應急專業人才均有較大缺口，應急管理財政保障制度性保障不足[11]、資金使用效率低[13]，物資儲備方式單一且管理水平低，調配難度大[3]。最后，應急宣傳教育知識體系、組織體系、時間安排均呈現“碎片化”狀態[12]，應急管理宣傳教育效果不明顯，特別是領導干部應急管理理念和認識水平有待提升。

（三）我國應急管理體系建設面臨的機遇和挑戰

當前和今后一段時期，應急管理面臨的形勢更為復雜，既存在重視程度空前提升以及科技和產業革命等有利機遇，也面臨突發事件發生頻率加快、復雜性和危害性加大、經濟社會發展對應急管理提出更高要求等挑戰。

從機遇來看，表現在如下方面：一是我國應急管理體系建設得到空前重視。我國經濟社會發展面臨的形勢日益復雜多變，實現更為安全的發展成為新的發展要求。習近平總書記提出總體國家安全觀，多次強調應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，將應急管理體系建設提升到十分重要的地位。同時，受新冠肺炎疫情沖擊，補短板、強弱項，進一步加強應急管理體系建設成為全民共識，相關工作已經緊鑼密鼓展開。展望“十四五”時期，我國應急管理體系建設工作將迎來強化建設的黃金機遇期。二是科技革命和產業變革深入推進。以5G、人工智能、大數據、物聯網等為代表的新科技革命將實現多點突破，新的生產方式、組織形態和商業模式不斷涌現，推動著產業的數字化、智能化和柔性化變革。在科技革命和產業變革深入推進的影響下，應急技術和產業也將實現長足進步，支撐應急管理應對手段更加智能化、高效化[14-15]，政府部門之間、政府與企業之間、政府與社會民眾之間“深度整合、協同運作”，可實現以更少的資源投入達到應對更快、處置效果更好的狀態，甚至可以預期應急管理體系中現存的體制機制障礙，也可能基于新技術手段的應用而得到緩解和解決。

從挑戰來看，表現在如下方面：一是突發事件發生頻率加快，復雜性和危害性加大。隨著人類生產活動范圍不斷擴大、城鎮化不斷推進、新技術不斷應用等因素持續作用，我國已經進入突發事件易發多發的高風險時期。單個突發事件影響程度日益加深、同一災害損害程度不斷加大，突發事件影響愈發深遠、范圍愈加擴大[5]。在突發事件關聯性、耦合性不斷增強的情況下，各類突發事件風險的交織疊加增加了應急處置的復雜性[7]，以往突發事件應對模式和手段的有效性下降，突發事件應對面臨巨大挑戰。二是新時代安全發展對應急管理提出更嚴格要求。安全發展成為保障人民群眾生命財產安全、保障我國在國內外復雜形勢下行穩致遠的必然要求。從國內來看，人民群眾對安全風險的容忍度顯著下降，對安全的需求內容更豐富、層次更高;從國際來看，在恐怖主義、網絡安全、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統安全威脅持續蔓延的背景下，我國在國際地位提升的同時必然要在國際公共安全上承擔更多責任，海外人員和投資逐漸增多也需要更有力的保護和支持。如何綜合運用各類資源和技術手段來滿足這些更高要求，成為新時代加強應急管理體系建設面臨的新挑戰。

三、加強我國應急管理體系建設的總體思路

我國應急管理體系建設應放在貫徹落實總體國家安全觀中來思考，放在推進國家治理體系和治理能力現代化中來把握。應切實做好整體謀劃、頂層設計，充分發揮我國社會主義制度優勢，通過制度改革創新和技術研發應用，持續完善應急管理體系、提升應急管理能力，為經濟社會安全發展、全面實現現代化提供有力保障。

（一）我國應急管理體系的建設理念

理念是行動的先導，加強國家應急管理體系建設必須堅持科學的建設理念，朝著正確方向改革完善現有體系。

一是堅持生命至上和底線思維。發展不能以犧牲人的生命為代價，要始終把人民群眾生命安全放在第一位，將生命至上理念作為成本、收益、效率等理性計算的前提。同時，時刻保持清醒頭腦、強化底線思維，做好隨時應對各類甚至同時應對多場重特大突發事件的應急準備，保障經濟社會安全發展。

二是堅持多元協同和適度供給。要處理好政府與市場、政府與社會關系，堅持以政府盡職履責為主導，統籌組織協同市場、社會及國際力量和資源，發揮各自優勢。從成本、收益、風險相匹配的視角出發，依據突發事件發生和造成損害的概率分布進行“精算”，保持適度和常態化穩定供給狀態。

三是堅持抓早抓小和專業化、精細化應對。要針對突發事件的規律特點，堅持關口前移，做好系統性預防準備，以大概率思維應對小概率事件，實施全過程風險管理，抓早抓小抓苗頭，全面排查、及早化解。同時，要運用專業知識、建設專業隊伍、培養專業人才，注重從理論上研究和實踐中總結，深入研究突發事件發生發展的動態演化規律，尊重專業、精細應對，避免憑大而化之的經驗感覺進行操作。

四是堅持差異化建制與靈活機變調整并重。一方面，在全國基本體系保持統一的條件下，針對我國城鄉、區域間各方面差異明顯的實際，注重分類建章立制。另一方面，必須設置在緊急狀態下因時因地處置事件的彈性條款，還要依據突發事件發展趨勢、對規律的認知、技術手段變革等進一步改革完善制度框架和操作細節，保持較強的靈活性、動態適應性和有效性。

（二）我國應急管理體系的建設模式

要以挖掘應急管理最大效能為導向，統籌基本建設模式和差異化建設模式，形成規范、有效的應急管理格局。

一方面，宜采取“大行政主體主導、多元參與”的基本建設模式。大行政主體包括黨政軍等全體公共力量，建立國家、省、市、縣、社區（村）的五級應急管理體系，依托現行各級行政體制發揮作用;多元參與是指建立多元主體參與應急管理的有效機制，鼓勵支持包括國際力量在內的各類有意愿、有能力的主體參與進來。

另一方面，充分考慮城鄉區域差異，因地制宜推進差異化建設。城市特別是大中城市適宜采取“集中統一指揮+街道社區精細化操作”的建章立制模式，鄉村適宜采取“確定明確方向+基層動員”的靈活機動模式。發達地區、集聚程度較高區域，適宜采取一體化指揮和標準流程操作的建設模式，欠發達地區、地域較廣區域更適宜層層放權和靈活機動操作的建設模式。

（三）我國應急管理體系的建設目標

到2025年，建成與安全發展要求相匹配、能夠有效管控各類型突發事件的應急管理體系，應急管理現代化水平顯著提升。應急管理行政組織新架構基本搭建起來，政府、軍隊、市場、社會和國際力量共同參與的體制機制進一步理順，多主體協同應急管理格局初步形成，應急管理的組織動員能力顯著提升;覆蓋防抗救的防控體系新框架初步構建，全鏈條防控體系運轉更加順暢、功能有效發揮;法律法規、人、財、物、科技、產業和宣傳教育等支撐保障條件顯著改善，綜合應急保障能力大幅提升。

到2035年，建成與基本實現現代化目標相適應、具備現代化水準的應急管理體系，應急管理理念和行動深度融入經濟社會發展全過程，組織體系、防控體系、支撐保障體系進一步完善，組織動員能力、全鏈條防控能力、綜合保障能力顯著增強，基本達到總體國家安全觀、治理體系和治理能力現代化的建設要求。

（四）我國應急管理體系建設的基本路徑

加強應急管理體系建設，要樹立災害危機風險可管理的理念，一手抓制度改革創新，一手抓技術進步及應用，兩手都要硬，形成制度與技術相互促進的良性運行狀態。

一是推進制度體系改革創新。制度建設的關鍵在于做好“統籌協調”和“激勵”。具體而言，要完善組織制度，堅持黨總攬全局、協調各方的全面領導，完善政府部門間縱橫聯動的分工協作機制，建立健全市場主體、社會組織、國際力量積極參與應急管理的有效協調機制，形成多元共治格局[16]。健全從預防準備到恢復重建的全鏈條防控制度，促進人、財、物、技術、信息等要素在應急管理過程中有序流動、合理高效配置。構建有助于不斷提升支撐保障條件的制度，不斷優化應急隊伍，強化資金保障，提升物資生產儲備和調配能力，促進技術進步，增強信息收集和處理能力。

二是推動技術進步及廣泛深度運用。技術進步是經濟社會發展的不竭動力，要加大資源投入和優化整合，推進應急管理科技自主創新。充分發揮科技賦能的作用，強化應急管理裝備技術支撐，全面提升應急管理信息化水平。深化科研人才發展體制機制改革，完善戰略科學家和創新型科技人才發現、培養、激勵機制，吸引更多優秀人才進入科研隊伍。改革創新相關機制，促進先進技術手段及時、恰當地應用到應急管理活動中去。

四、優化我國應急管理體系的政策建議

要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，加快健全組織體系、完善全鏈條防控體系、夯實支撐保障體系，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。

（一）健全組織體系

按照統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的要求，加快改革完善應急管理組織體系，進一步優化組織布局與分工，提升應急管理核心部門災前預防與事后應急技術能力，增強基層應急組織力量，提升組織戰時快速聯動性和平時聯合性，增強綜合應急管理水平和防災減災救災能力。

1.重塑行政組織架構

就領導指揮機構而言，應整合應急議事協調機構，成立中央應急管理委員會。在應急管理部設立中央應急管理委員會辦公室（掛牌中央應急管理辦公室），作為日常辦事機構;在國家衛健委和公安部分別設立衛生、公共安全應急工作辦公室，作為專業職能辦事機構。就專業職能機構而言，應加強應急管理部綜合協調功能與防抗救專業職能，建立健全以地方政府為主、上級應急管理部門為輔的管理體制。增強應急管理部門常規性防治職能，提升國家衛健委衛生應急綜合協調功能，完善公安部門公共安全應急機制與綜合應急輔助支撐功能。就協助參與機構而言，應加強自然資源部、水利部等重要單災種應對部門的專業職能，發揮好國家發展和改革委員會、工業和信息化部等部門的專業職能優勢，處理好應急管理部門綜合協調與參與機構專業處置的分工協作關系。

2.健全多元主體協同機制

健全應急管理綜合協調機制，發揮中央應急管理辦公室的綜合協調功能，共同應對重大應急事件;建立健全部門間事前預防機制與應急演練機制，強化日常督導稽查能力。健全軍地應急救援聯動機制，推動應急管理部門與轄區武裝部門建立聯席會議制度，探索特定情況下應急管理部門與軍隊建立聯合救援指揮部。健全市場主體協同聯動機制，修改完善支持企業轉產應急物資的應急預案，建立合理的價格引導機制和相關企業的補償性支持機制，支持企業以市場化方式參與應急物資保障分撥體系建設，豐富政府購買應急救災服務的模式，建立過剩產能事后收儲制度[17]。健全社會團體動員參與機制，積極支持應急管理領域社會組織和志愿團體的發展，對社會力量參與減災救災建立通暢機制、提出規范性要求，增設專門協調志愿者與公益性團體參與應急活動的部門。健全國際應急管理多邊合作機制，推動信息互通、應急物資相互支援，在聯合國框架下設立應急管理指揮協調機構。支持建立各國、國際組織和非政府組織間的應急通信網絡系統，建立危機信息管理平臺。

（二）完善全鏈條防控體系

應在堅持源頭治理和過程管理相結合、以防為主與防抗救相結合的基礎上，重點抓“全流程改造”和“全領域落地”，構建突發事件全鏈條防控體系新框架，實現在不同領域的全方位落地，使體系運轉更加順暢、體系功能充分發揮。

1.加快構建以“6+2+5”為主要架構，涵蓋流程、循環和配套三類機制的全鏈條防控體系新框架

在“6+2+5”的架構中，“6”為預防準備、監測預警、救援處置、恢復重建、應急退出和回溯學習，按發生順序構成繼起關系;“2”為評估和響應，反復貫穿于鏈條全過程;“5”為合作協同、輿論引導、資源共享、激勵問責、平戰轉換，屬于確保全鏈條防控機制發揮作用的配套機制（見圖2）。

第一，構建包括六大環節的流程機制。在原有的預防準備、監測預警、處置救援和恢復重建四環節基礎上新增兩個環節——應急退出和回溯學習。應急退出是指突發事件應對從“戰時”向“平時”轉換過渡，回溯學習是指對事件的產生和處置全過程進行全面檢視。新增兩個環節的意義和價值在于，前者有利于在退出的時機選擇、步驟程序和后續銜接等方面提供相關標準和操作細則，后者在形式、內容、程序方面為回溯學習提供客觀性標準，使突發事件的經驗教訓真正內化到未來的突發事件預防過程中。

第二，構建包括兩大步驟的循環機制。循環機制主要包括響應和評估兩大步驟，前者指環節受到某種條件的觸發而被“啟動”或“激活”，后者指對環節本身執行進展和有效性及時進行評估。循環機制在兩個層面予以保證，在每個環節內部進行“響應—評估”，在整個流程由“回溯學習”這一流程機制來發揮作用。

第三，構建包括五大構成的配套機制。配套機制包括合作協同、輿論引導、資源共享、激勵問責和平戰轉換。合作協同，即跨部門跨地區的合作協同機制;輿論引導，即對突發事件的信息傳播予以正向引導和管控;資源共享，即在各類突發事件中做到重要信息數據、關鍵人力物力的互通共用;激勵問責，即在全鏈條防控體系的各個環節開展正向激勵和及時問責;平戰轉換，即對各環節依據突發事件的嚴重程度開啟“平時”和“戰時”的轉換。

2.做實做強全鏈條防控體系

應在全鏈條防控新框架下，做實各環節流程工作、做強運轉配套機制和循環機制，大力提升防控全過程的效率和成效（見表1，下頁）。

第一，做實預防準備環節。將制定應急預案、開展應急演練、加強宣傳培訓、提供各項保障、強化效果評估等相關內容納入國家和地方“十四五”規劃，原則上地市級以上應編制專項規劃予以細化明確。持續推動應急管理“關口前移”，落實各環節責任和措施，更加重視對風險源辨識與分析，建立健全對不同類別風險源實行差異化監控與響應的機制。

第二，強化預警監測環節。把“屬地管理”和“屬地負責”有機統一起來，依據“屬地管理為主”原則自主確定突發事件預警級別。通過及時發布官方指引、專業指南等方式為地方自主決策提供參考依據。在確有必要直接干預的情況下，強化權力與責任的協調匹配。建立多渠道監測預警、智慧化預警多點觸發機制，提升多災種和災害鏈綜合監測、風險早期識別和預報預警能力。

第三，優化處置救援環節。細化落實應急處置主體責任，強化地方政府在及時確定響應級別、上報求助、轄區內居民安撫方面的責任。組織相關領域專家和中介組織共同參與，及時修訂搶救傷員、控制危險源、提供避難、保障供應等方面的程序規程。進一步優化社會組織參與治理處置環節的現實途徑和管理辦法。

第四，完善恢復重建環節。推動事后恢復與重建、災后評估和救助工作的長效化，進一步創新對口支援方式，在現有的資金投入、產業轉移等方式基礎上，進一步探索渠道共享、發展區域托管等新模式。強化恢復重建規劃的科學編制與穩步實施，大幅提升恢復重建規劃工作的系統性和科學性。

第五，補齊應急退出環節。在現有應急管理主要法律和部門規章中強化關于應急措施退出的內容。在退出的時機選擇、步驟程序和后續銜接等方面明確相關標準和操作細則，推動平戰轉換和常態化防控。

第六，規范回溯學習環節。建立健全回溯學習在形式、內容、程序方面的客觀性標準，充分融入上級問責程序、政府文件傳達、總結研討經驗。有機結合回溯學習與公眾咨詢、專家咨詢等方式，加快建立全面立體的回溯學習響應機制和鞏固校驗回溯學習成果的評價機制，進一步強化應急管理評估與問責機制。

第七，優化配套機制五大構成。加快建立適應不同領域突發事件應對的跨部門跨地區跨國界的合作協同機制，制定四大類突發應急事件協同預案。及時發布權威信息、大力傳播社會正能量、積極反映民眾訴求，充分發揮輿論引導和有效管控在突發事件全鏈條防控體系中的作用，重視特殊時期的輿論引導和正本清源。創新協同機制，賦予地方在信息發布、資源統籌、方案設置方面更大的靈活自主權。推動各個環節正向激勵和負向懲處更加平衡，分類對待被問責干部，建立視情況重新啟用的新機制。把“平戰轉換”落實到全鏈條環節，增強全鏈條防控的及時性、針對性和有效性。

（三）夯實支撐保障體系

針對法治、人才隊伍、資金、物資儲備和調度、應急科技、應急產業、應急宣傳教育等方面存在的問題，全方位、有重點地改善支撐保障條件，助力應急管理能力提升。

1.著力提升應急管理法治化、規范化水平

加快制定出臺《應急管理法》。明晰權限和職責，推動建立功能完備、激勵相容、協同配合的組織架構;將流程機制和配套機制、循環機制等寫入文本，對全鏈條防控活動中應遵循的通用原則、制度、程序提出規范性要求;對應急隊伍建設、資金投入、應急物資等支撐保障體系作出一般性部署[18]。制定出臺《緊急狀態法》。針對重特大、非常規突發事件，建立特殊法律秩序。確立緊急狀態的概念和標準，明確緊急狀態的啟動、終止、分類與分級。明確緊急權力的種類、適用范圍和條件、行使期限、行使程序和方式。明確企事業單位和個人的服從、協助等責任義務。明確建立統一的預警和緊急狀態宣告制度。明確保障公民基本權利的原則和邊界，建立相關補償、賠償制度。明確建立應急處置措施的容錯和追認機制，對在特殊情況下采取形式上違法、實質上必要的措施免于或減輕處罰。

2.著力提升應急管理人、財、物保障水平

第一，加強應急人才隊伍建設。加強國家綜合性救援力量建設，強化應急救援隊伍戰斗力建設。按照就近調配、快速行動、有序救援原則建設區域應急救援中心。加強航空應急救援能力建設，完善應急救援空域保障機制，發揮高鐵優勢構建快速輸送系統。改革完善相關體制機制，提高應急隊伍待遇，提升職業榮譽感和吸引力。加強應急管理學科建設，在公共管理一級學科下設置“應急管理”二級學科。推廣校企融合、產教融合培養模式。

第二，建立政府、市場、社會多方協作的應急財力保障體系。科學、合理、精準地編制應急管理預算，強化預算執行;建立應急管理資金準備制度，按照規定上限足額提取預備費，研究提高預備費提取比率上限，將超預算財政收入納入預備費提取基數范圍;設立國家應急管理基金，從每年財政收入增量中按比例劃撥，引入社會資本入股設立組建基金管理公司進行市場化運作;嚴格資金監管和績效評價，建立預算績效評價報告制度，健全重大應急管理項目支出績效動態監督機制和終身責任追究機制。建立金融應急響應機制，保持突發事件應對過程中流動性合理充裕，多措并舉支持金融機構對特殊地區及企業、應急防控重點領域加大支持力度，靈活調整資本市場信息披露、業務辦理時限等監管事項等，開發巨災保險產品，建立突發公共風險多元分擔機制。

第三，健全應急物資常態化儲備體系。明確應急物資儲備思路，解決“誰來儲備、儲備什么、儲備多少、在哪儲備、如何管理”等五方面問題。加快推動形成多元化主體儲備模式，建立應急物資目錄和動態調整機制，科學合理確定不同物資品類的儲備規模，合理網絡化布局應急物資保障基地，利用新技術、新手段提升效率，堅持平戰結合和分級分類管理;大力發展市場主體代儲模式，以技術性標準規范確定代儲主體、代儲內容和代儲布局，實施獎優罰劣的激勵考核制度;健全應急物資儲備管理制度，實施動態清單管理制度，合理布局建設國家級、縣級、鄉村三級應急物資儲備庫，建立健全縱向管理和分級調度機制、橫向會商協作機制，考慮引入阿里、京東等大型市場主體實施現代物流管理;建立全國統一的應急物資儲備管理平臺和應急物資儲備數據庫。

第四，加快提升應急管理科技支撐能力。健全新型舉國體制下的應急科技攻關體系建設，設立應急科技研發類型的國家實驗室，集中力量突破一批關鍵共性核心技術;建立應急科技研發資源儲備中心和信息共享平臺;建立應急科研綠色通道，在應急狀態下立刻啟動特事特辦機制。推動信息技術手段深度應用，實施應急管理體系全方位數字化轉型行動。

第五，大力推動應急產業高質量發展。明確重點發展領域，重點發展應急預測預警裝備產業、緊急醫學救援裝備和產品產業、風險防控與安全防護產品產業、應急通信指揮裝備產業、搶險救援技術裝備產業、交通應急保障技術裝備產業、智能無人應急救援技術裝備產業和新型應急服務產品產業;整合優化提升發展能級，大力推進國家應急產業示范基地建設;引導培育一批具有國際競爭力的大企業集團;加快制（修）訂應急產品和應急服務標準，依托領頭企業構建產業互聯網平臺;強化政策支持，制定出臺國家應急產業政府采購條例，加大稅收優惠和補貼力度;鼓勵金融機構加大對應急產業項目支持力度，探索應急產業PPP模式。

3.強化應急安全宣傳教育

做好應急安全的常態化宣傳教育工作，提升全民應急安全基本素養，在宣傳教育中錘煉組織動員協同能力。

第一，強化應急安全宣傳。堅持群眾觀點和群眾路線，堅持社會共治，完善公民應急教育體系，推動應急安全宣傳進企業、進農村、進社區、進學校、進家庭，加強公益宣傳，普及安全知識，培育安全文化，開展常態化應急疏散演練，支持引導社區居民開展風險隱患排查和治理，積極推進安全風險網格化管理，筑牢防災減災救災的人民防線。

第二，深化應急安全教育。立足街道、社區，常態化開展公共安全教育和培訓。整合政府、學校、企業等各方面應急安全教育資源，充分發揮安全風險防控服務專業化社會組織、應急安全教育產業聯盟（協會）等平臺的溝通協調、指導和服務功能，促進產業與教育的互動互贏和共建共享，打造應急安全教育各方積極參與、產教融合、協同育人的應急教育發展新格局，促進應急安全“產業鏈”和“教育鏈”的無縫銜接。有序建設應急安全文化公園、應急安全體驗教育基地（場館） 等設施建設，大力開展應急培訓和體驗，豐富應急安全教育形式，拓展應急安全教育空間。鼓勵具有創新能力和特定資質的企業，協助教育部門制定、審核學校安全風險防控方案和相關標準，組織、指導學校有針對性地開展專項安全演練、預防和安全風險教育。鼓勵企業從安全生產、消防安全、防災減災救災等方面組織專業力量精心創作應急安全文化產品。

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The Construction Status and Improvement Suggestions of National Emergency Management System

LI Qing-bin? SONG Li-yi? SHEN Xian-jie

Abstract： The national emergency management system is an organic system composed of a target system， an organization system， a prevention and control system， and a support and guarantee system. China's emergency management system has significant advantages， such as the CPC's centralized and unified leadership， strong manufacturing and resource allocation capabilities， and widespread penetration and application of new technologies and tools， and also has a series of shortcomings， "two incoordinations" "three imbalances" and "four problems". At present and in the future， the unprecedented increase in emphasis， the in-depth advancement of scientific and technological revolutions and industrial reforms have provided favorable opportunities. However， the frequency， complexity， and harm of emergencies have increased， and higher new requirements for economic and social development also pose challenges. Under the framework of the overall national security concept， national governance system and governance capability modernization， we must use scientific and correct concepts to guide actions， and through two fundamental paths of institutional reform and technology innovation， accelerate the improvement of the organizational system， improve the entire chain of prevention and control systems， consolidate the support and guarantee system， and actively promote the modernization of the emergency management system and capabilities.

Key words： emergency management system; national governance system; national governance capacity