突發公共事件背景下應急志愿服務組織發展研究

湯文斯

摘 要：志愿服務事業的發展充分體現了社會總體的文明程度，面對近幾年一系列重大突發公共事件的出現，加強應急志愿服務組織建設以保障人民群眾基本生活顯得尤為重要。但現階段我國應急志愿服務組織發展不夠堅實穩定，面對應急志愿服務組織發展面臨的問題，建立規范的內部治理機制，構建良好的外部支持體系來提升應急志愿服務組織的向好發展。

關鍵詞：應急志愿服務組織;公信力;協同能力;激勵機制;志愿者培訓

志愿服務組織的發展是國家綜合實力進步的體現，近年來，我國志愿服務組織發展迅速，在組織規模和志愿者數量上穩步攀升。根據民政部數據，截至2019年9月底，我國實名注冊志愿者總數達1.27億人，志愿團體總數達64.85萬個，記錄志愿服務時間15.2億小時。隨著突發公共事件的陸續出現，志愿服務組織中特殊的組織——應急志愿服務組織的重要作用愈發凸顯。然而在志愿服務組織得到發展的同時，組織內部建構不充分、志愿者培訓不達標、獎懲機制不明確等內部問題逐漸暴露，法律法規對志愿者及志愿服務組織的發展指引和保護不夠等外部問題亦有出現。基于此，探討志愿服務組織協同能力建設和公信力建設，研究提升應急志愿服務組織的可行性方案就十分必要。

一、應急志愿服務組織在突發公共事件中的作用

近年來我國突發事件發生的頻率越來越高，突發事件的種類越來越寬泛，應對突發事件的救援力量正在慢慢發生改變。當前的救援力量由政府專業救援隊和軍隊為主慢慢轉變為由專業救援隊和應急志愿服務組織的聯合救援為主，應急志愿服務組織在應急救援工作中發揮的作用越來越重要，彌補了專業救援隊的一些不足，給救援力量注入了新的活力并取得了顯著成效。志愿服務在我國傳統文化中由來已久，在20世紀80年代至90年代取得了較大發展，并在21世紀朝著組織化加速發展。最早的志愿服務組織產生于2003年SARS疫情期間，但組織化和服務能力還很薄弱。在2008年“5.12”汶川地震災害和南方大雪災害等重大突發公共事件發生之后，我國志愿者和志愿組織數量急速增加，也因此這一年被聯合國志愿組織稱為“中國志愿服務元年”。

在2003年SARS疫情爆發期間，志愿者積極參與疫情監控、進行防疫宣傳、輔助防疫物資的發放，當年全國參與抗擊SARS疫情的志愿者超過了1200萬人次。到2008年“5.12”汶川地震期間，志愿者人數超過了300萬人，并產生了一批志愿服務組織，這些志愿組織通過加入前線賑災、募集捐款物資、照顧和搬運傷員等行為參與了抗震救災活動。2010年4月14日青海地震中的志愿者人數較之前有了進一步的增長，并涌現出了一大批專業化的、有豐富經驗的志愿服務組織隊伍，例如都江堰農民救援隊、唐山地震救援隊等。2010年在舟曲特大山洪泥石流災害中，出現了專門針對舟曲災害的志愿者協調聯絡派遣指揮辦公室，負責志愿者招募、派遣以及志愿組織工作的協調聯絡。這些應急志愿服務組織奔赴在抗災搶險第一線，并積極發揮了組織協調、宣傳報道、后勤保障的作用。2015年“8.12”天津港爆炸事故中，應急志愿組織在天津市委指導下開展醫療救護和幫扶等工作。從2003年SARS疫情到2015年天津港爆炸事故，我國的應急志愿服務組織從專業能力到管理模式都有了很大的提高，并為應急救援工作的有序開展提供了極大幫助。但是在各種救援活動中，部分應急志愿組織依然存在專業救援技能不足、組織程度不高、與政府和其他社會組織協調配合不夠等問題，這些問題帶來了救災現場擁堵、救援效率低、救援人反成被救人等問題，給實際救援工作的正常進行造成了阻礙。

二、應急志愿服務組織的發展困境

在頻發的災害中，民間志愿者在抗災救援中發揮了極大的作用，涌現出了一批經驗較為豐富的應急救援隊伍，應急志愿服務組織被越來越多的人認識并認可。然而隨著應急志愿服務組織數量的增加，一些問題也陸續顯露了出來。部分應急志愿服務組織內部的組織協調性不強、專業救援能力不夠、救援行動不當導致擁堵混亂等問題給救援工作造成了影響。應急志愿服務組織想要向好發展，這些問題的解決就必然不可忽視。

突出的問題主要有四種。第一，法律法規不健全。我國目前涉及應急志愿服務的法律法規較少，僅有的幾條條例實操性較差，只是粗略地談論了志愿服務相關規范，對于志愿服務的保障沒有專門明確的法律層面的支持，對于志愿者行為的監督管理作用也十分有限。第二，對于志愿者的心理健康培訓不足。雖然志愿者的救援行為是自愿的，但是志愿組織和政府相關部門依然有責任保障應急志愿者的生理健康和心理健康。當前我國對于志愿者的培訓集中于專業救援技能方面，缺少對志愿者的心理培訓。第三，激勵制度不完善。我國傳統思維認為志愿服務一切出于自愿，并自擔風險。隨著志愿服務的發展證實，對于志愿者的物質和精神的激勵能夠調動志愿者的工作積極性，促進組織的發展。缺少激勵機制，容易導致志愿組織成員的流失。第四，應急志愿服務組織的協同能力偏弱。在應急管理模式中，政府與應急志愿服務組織相互補充。應急志愿組織不是政府的下屬機構，不由政府全權支配，但往往在與政府共同參與的活動中，志愿組織難以充分發揮自身優勢，容易讓渡自身權利，使得志愿組織的協同管理能力缺位。

三、對應急志愿服務組織的發展建議

對于應急志愿服務組織的發展可以從兩個方面去提高。首先是加強應急志愿服務組織與政府或其他公共組織的應急協同能力，通過構建協同能力評估體系從四個方面去提高。其次是提升應急志愿服務組織的公信力。公信力的提升涉及多個方面，包括健全法律法規來保障志愿者合法權益和志愿組織合法地位、建立合理的應急志愿組織獎勵機制、完善對應急志愿服務組織的培訓機制、加強對應急志愿服務組織的績效考核四個方面。

（一）加強應急志愿服務組織的應急協同能力建設

加強應急志愿服務組織的應急協同能力建設主要是為了以客觀、科學的量化指標來對應急志愿服務組織進行有效管理，從而提升應急志愿服務組織的服務和救援效率，避免出現劣質的公共服務。當前我國社會組織正在廣泛參與到各種公共事件中，并且在政府功能不充分的時候可以彌補政府的某些功能，社會組織與政府的應急協同能力引起了越來越多的關注。

構建應急志愿服務組織應急協同能力評估體系，可以為社會組織應急協同能力提供一種理論方法。加強應急協同能力建設，可以幫助應急志愿服務組織在政府機構的引導下協同政府機構進行科學、有序的搜索救援和醫療護理。應急志愿服務組織應急協同能力評估從應急志愿服務組織在應急管理中的預防能力、準備能力、響應能力、恢復能力這四個方面去開展。預防能力要求應急志愿服務組織在突發公共事件發生前采取降低風險、隱患排查、監測報警等技術方法和預案編寫、科普宣傳等手段來降低突發公共事件帶來的損失。準備能力要求應急志愿服務組織通過人員招募、舉行定期培訓演練、應急物資材料配置充沛、搭建完善的組織機構、搭建協同渠道等方式做準備，來提升應急管理服務速度和水平，應對隨時可能到來的突發公共危機。響應能力要求應急志愿服務組織有先期處置能力、信息分析報告能力、資源管理能力和協同救援能力，在突發公共事件發生后短時間內對信息進行分析處理，掌握有效信息，減小損失。恢復能力要求將突發公共事件帶來的損失減到最低程度，通過心理疏導、災后重建等方式使受影響的生活、文化教育、醫療快速恢復秩序。綜合來看，協同救援能力、完備的組織機構、資源管理能力、先期處置能力、定期的培訓演練是最關鍵的幾項評估指標。

（二）提升應急志愿服務組織的公信力

作為非營利組織，應急志愿服務組織對社會反饋的依賴性較高，組織公信力不足會引起志愿者大量流失、資金匱乏、公眾參與積極性下降等問題，影響到志愿服務的順利開展。提升應急志愿服務組織的公信力，有助于組織專業化、規模化發展，并為民間志愿服務活動的廣泛開展打下基礎。

提升應急志愿服務組織的社會公信力可以從四個方面去進行。第一，需要有健全的法律法規來保障應急志愿服務組織的合法地位，通過法律賦予的合法性來促進應急志愿服務組織的健康有序發展，同時通過相關政策法規來指引應急志愿服務組織的行為。宏觀層面上雖然國家制定的《突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》等法律法規，明確指出了發揮志愿服務的重要性，但只涉及具體的應急計劃，沒有詳細提及應急志愿服務的參與，法律法規層面上缺少具體指引操作以及對志愿組織參與應急事件治理的制度保障。國務院2017年8月頒布的《志愿服務條例》鼓勵志愿服務組織參與公共突發事件，條例明確了對志愿服務的規定，志愿者合法權益得到了法律保障。但是條例僅從法律層面給予規定和保護，由于各地具體情況不同、各地法規使用范圍不一樣，在跨地區志愿服務應急管理中，志愿組織的行動依然有很大的局限性。因此，需要建立健全法律法規，從宏觀上對應急志愿服務組織的發展指導方向，健全的志愿者登記注冊制度、完善的志愿者服務認證制度、明確對志愿者權利和義務的保護、制定志愿活動中的免責條款，并不斷完善對志愿服務者招募、培訓、激勵和保障方面的法律法規。第二，構建合理的應急志愿組織獎懲機制。志愿組織里的志愿者與組織雖然沒有雇傭關系，但是獎懲機制是一個隊伍發展所不可缺少的部分。從物質和精神上進行激勵，物質激勵分為資金獎勵和級別獎勵，級別獎勵的方式為根據個人貢獻和工作成果授權一定管理資格，以方便被獎勵者更充分的開展工作。精神激勵主要為舉辦表彰大會對工作突出的志愿者給予表揚，并頒發先進工作者證書。懲罰制度針對違反某些規定、造成嚴重救援失誤、造成嚴重社會不良影響等行為的志愿者。懲罰方式包括內部通報批評、向外界公式批評、取消行為者的志愿者資格等。在對應急志愿者的管理中，要注重激勵與懲罰的綜合平衡。第三，完善對應急志愿服務組織的培訓機制。培訓方式從專業能力培訓、團隊合作培訓、心理培訓三個方面去開展。首先，專業能力培訓是最核心的一點，志愿者個人專業能力高低決定了團隊整體水平的高低，扎實的專業能力可以最大程度避免人力物力資源的浪費。專業培訓指知識培訓、技能培訓等。志愿服務組織開展全方面、多渠道的應急救援知識宣講和技能培訓，可以將志愿者本身的專業特長和應急救援的專業技能高度結合。通過給志愿服務組織配備培訓專家完善培訓課程、遠程教學、實踐演練等方式進行，構建專業培訓標準化體系建設，通過能力認證方式來評估培訓結果。其次，團隊合作能力高低決定志愿服務組織能力發揮程度的大小。志愿者來自不同職業不同社會階層，個人能力和性格有差異，對于事物有不同的認識。在志愿服務組織中需要加強團隊合作，增強協作意識，避免內部沖突，以保證志愿服務組織的穩定發展。最后，心理培訓需要得到同專業技能培訓一樣的重視。志愿者的日常救援工作具有一定壓力，需要通過心理培訓對志愿者進行心理引導，幫助發泄消極情緒，并定期進行心理測量評估。在突發公共事件中，志愿者的救援工作面臨更大強度和壓力，心理培訓能夠幫助志愿者從災害場景中走出來。第四，加強對應急志愿服務組織的績效考核機制。績效考核能夠推動民間救援組織建設的更專業化，活動更高效。建立由不同職業背景的成員構成的績效考核小組，設立統一的考核項目，從整體素質、救援能力、團隊合作、指揮協調能力、通信能力等多方面去考核。在績效考核機制基礎上，完善外部監督，通過相關媒體、第三方機構和公眾進行社會監督。

四、結語

在全球重大突發公共事件頻發的背景下，應急志愿服務組織在防災減災、科普宣傳、災后重建等方面都有突出優勢。相較于歐美國家，我國應急志愿服務組織的發展還不夠完善，突出問題依然不少。應急志愿服務組織依然面臨法律法規不健全、對于志愿者的心理健康培訓不足、激勵制度不完善、志愿者引進困難、資金籌集能力不強、自律機制缺失和外部監督乏力、宣傳力度不足等現實問題以及如何科學化管理應急志愿服務組織以實現長效發展的理論問題。本文針對這些問題提出了加強應急志愿服務組織協同能力建設和提升應急志愿服務組織公信力兩種方法，嘗試對當前志愿服務問題進行探究解決。其中包括從理論追蹤和實踐探索維度，提出了我國應急志愿者組織常規管理機制框架，包括應急志愿者組織培訓機制、績效考核機制、獎懲機制等，從不同角對應急志愿服務組織的發展進行展望。

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