“放管服”改革背景下政府權力清單制度研究綜述

張 敏

（山東大學 政治學與公共管理學院，山東 青島 266200）

1 問題的提出

近年來，不給權力尋租留有可乘之機成為政府職能轉變和構建法治政府的關鍵所在。“放管服”改革要求政府簡政放權、轉變職能，而權力清單的核心是政府權力的公開與權力的制約，推行政府權力清單制度是深化“放管服”改革的制度保障，二者互為表里。為從學理層面更好地理清政府權力清單制度的整體發展脈絡和研究現狀，本文對“放管服”改革背景下政府權力清單制度的相關研究進行綜述，試圖對該制度改革變遷背后的邏輯進行探討和梳理。

2 政府權力清單制度熱點研究內容

2.1 研究工具及數據來源

本文選取Citespace 作為研究工具進行文獻可視化分析，檢索了中國知網（China National Knowledge Infrastructure，CNKI）中2015—2020 年國內中文社會科學引文索引（Chinese Social Sciences Citation Index，CSSCI）收錄的研究文獻，以“放管服”和“權力清單”為主題檢索詞，通過摘要和關鍵詞比對去除無效記錄、新聞專欄介紹等非學術文章，得到有效文獻859 篇。Citespace 依據網絡結構和聚類的清晰度，提供了模塊值（簡稱Q 值）和平均輪廓值（簡稱S 值）兩個指標，作為評判圖譜繪制效果的依據。一般而言，Q 值大于0.3 就意味著劃分出來的聚類是顯著的；若S 值在0.5 以上，一般認為聚類是合理的。根據聚類結果，聚類Q 值為0.502 9，大于0.3，因此聚類具有可信性；S 值為0.856 7，大于0.5，因此聚類結構合理。

2.2 知識圖譜聚類結果分析

2.2.1 關鍵詞詞頻統計及其中心性

對學術研究熱點進行分析的關鍵點是關鍵詞分析，關鍵詞是文章主體的高度凝結和提煉，在一定程度上反映出該領域學術研究的熱點與趨勢特征。利用Citespace，在Thresholds（閾值）模式下，按照（25，4，15）（3，4，15）（5，5，20）選擇閾值，得到研究熱點關鍵詞知識圖譜。中介中心性用來測量共引網絡中的關鍵節點在網絡中的重要程度［1］。如圖1 所示，絕大多數研究熱點詞匯的出現頻次與中介中心性強度基本呈現正相關關系。例如，權力清單無論是研究的頻次還是研究的中介中心線都極高，這是該研究領域的核心關鍵詞。同時可以發現關鍵詞諸如“制度”的中心性不高，出現頻次為10，但中介中心性為0，主要原因可能在于制度研究較為宏觀，加之制度研究尚待細化，難以形成權力清單相關研究的核心和中樞。

圖1 關鍵詞頻次及其中心性

2.2.2 研究熱點主題聚類

通過權力清單制度研究趨勢的知識圖譜聚類，聚類主題#0為地方政府，主題詞包含法治政府，合法性審查、控權等內容，這一熱點主題是權力清單制度以地方政府率先進行試點改革，結合建設法治政府的背景，探討法治政府與權力清單的關系，主要表現為地方案例以及權力清單的構建等方面的理論和實證研究。聚類主題#1 為權力清單制度，主題詞包含省級政府、政府職能、法治化等內容，權力清單制度這一主題主要從制度實施的目標與實際效果角度研究，以轉變政府職能和促進權力清單法治化為目標，對權力清單制度改革過程中出現的問題及應對策略等方面展開研究。由于權力清單的法律屬性模糊，當前對法治的探討性文章較多。聚類主題#2 為審批制度改革，包含職能轉變、公眾參與等關鍵詞，通過權力清單對行政權力的約束有效促進審批制度的規范化和便民化，這一主題在簡政放權背景下，從我國行政審批制度的特點、審批制度與權力清單制度的關系等方面探討政府職能轉變的優化路徑。聚類主題#3為行政權力清單，關鍵詞為權力運行、事中事后監督、流程再造等內容，該研究主題基于權力清單本身在權力運行中發揮的作用，主要關注權力公開后的監督環節以及對于政府流程再造的實踐意義，主要理論基礎來自有限政府理論。

2.3 未來研究趨勢預測

前沿領域的追蹤能夠一定程度反映該領域的研究動態。通過被引強度最高突現詞分析，在權力清單制度的相關研究文獻中，“放管服”改革從2017 年引起研究者的高度關注，熱度一直持續至今，這與國務院進一步規范行政權力運行的現實性需求相契合。法治及法治政府建設的研究從2015 年引起普遍關注，持續至2016 年研究逐漸趨于飽和。通過高被引突現關鍵詞，可反映出以地方政府權力清單制度改革為例證，以行政審批為核心，結合“放管服”改革進行分析可能是未來學者的研究趨勢。

3 國內外研究評述

制約和下放政府權力是權力清單制度制定的初衷，在政府龐大的行政組織內制約部分行政權力具有天然的必要性。權力制約問題可以追溯至亞里士多德時期，戴維·奧斯本、彼德·普拉斯特里克從文化戰略、控制效率、顧客戰略、核心戰略以及結果戰略這五個方面提出對政府權力改革的措施［2］。馬克斯·韋伯認為以理性為中心的法治是現代行政體制得以運轉、社會得以有效運行的基本條件［3］。賽尼斯基（Sypniewski）按照中央政府權力下放所發生的支出，將其權力下放分為權力演進、權力分享、行政工作移交、法令特例、法律特例五種［4］。

政府權力清單制度的推行對法治政府建設以及國家、地方治理能力提升具有現實意義，學者們在相關研究中從政治、法律、管理等多個層面印證了該制度的重要性。首先，從法治角度，關保英表示要完成權力清單制度在行政法律構造上的完善，就必須對實現規則和程序規則、行政法和行政命令等多個方面進行權力再構造［5］。其次，從政治角度，程文浩依據政府相關改革方法，提出權力清單制度要具體化，建立審查機制來保證制度從“宏、中、微”三觀立體全面推行。除此之外，他還建議建立起系統的民主參與機制以加強民眾的參與，并建立起相配套的法律制度，為改革創造良好的制度環境［6］。再次，從管理角度，王杰、張宇強調要加大公共權力制度管理建設［7］。著重維系權力監督和制衡機制，對與權力清單制度背道而行的制度進行堅決的抵制打擊，對違反制度的行為予以管理和制裁。這主要立足于該制度在維護國家發展中的作用。

權力清單制度變遷呈現出較為突出的階段性特征，學界的研究是由點及面，再到點的過程。2005 年制度初探階段，研究側重于個別地區案例分析，是自下而上的研究邏輯，以此將權力清單引入研究視野；至2015 年，制度試點范圍擴大，研究范圍擴大，側重于關聯性政策的研究，將權力清單納入法治化研究范疇，以此開始自上而下的研究范式，研究逐漸以點及面；2015 年以來制度正式確立，簡政放權被進一步細化和拓展，權力清單制度的研究轉向綜合性研究范式。從中央到地方廣泛推行權力清單制度改革，針對不同的地區探索各具特色的權力清單改革模式，由面趨點式研究。

4 結語

政府權力清單制度作為有效推進“放管服”改革的抓手，在中國具有獨創性。權力清單制度對政府、市場和社會的權力進行了協調與平衡，使三者的關系產生異于傳統的定位，深刻地展現出行政機構自身革命帶來的巨大效果。其在未來的研究方向主要有兩個，一是如何恰當地運用國外的研究成果，將權力清單制度形成背后的邏輯和規律性認識形成本土的系統理論；二是從政府權力清單與公眾互動的維度展開二元性研究，對于如何為推進改革提供思路展開進一步探究。