高校合同管理若干問題分析與對策探究

涂 苗

（福建藝術(shù)職業(yè)學(xué)院，福州 350100）

1 高校規(guī)范合同管理的必要性

1.1 規(guī)范合同管理是高校依法治校的重要體現(xiàn)

2020 年7 月15 日，《教育部關(guān)于進一步加強高等學(xué)校法治工作的意見》正式出臺，就深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，堅持和完善中國特色社會主義教育制度體系，推進高等學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進一步加強高等學(xué)校法治工作，全面推進依法治教、依法辦學(xué)、依法治校，提出了10 條具體意見。其中明確提出，學(xué)校應(yīng)健全合同管理制度，加強對學(xué)校及下屬機構(gòu)對外簽署合同的審查。足見規(guī)范合同管理是高校依法治校的重要內(nèi)容體現(xiàn)。

1.2 規(guī)范合同管理是高校內(nèi)部控制的重要組成部分

財政部2012 年印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21 號）；2015 年印發(fā)了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24 號），要求各單位根據(jù)管理工作需求，參照該指南，盡快組織部署相關(guān)工作；2017 年印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1 號），明確規(guī)定行政事業(yè)單位進行經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險評估時，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注包括合同管理情況在內(nèi)的六大方面，并就內(nèi)控實施方法等進行了規(guī)定。2016 年，教育部專門出臺《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》，推動部屬各高等學(xué)校進一步完善內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平，也為其他高等學(xué)校實施內(nèi)部控制提供了規(guī)范參照。

1.3 規(guī)范合同管理是保障高校合法權(quán)益的重要途徑

高校的合同主要是高校開展教學(xué)、科研及其他活動時，與自然人、法人及其他組織等平等主體之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議［1］。合同是協(xié)議各方權(quán)利義務(wù)的直接載體，合同擬訂、簽訂、履行、變更、解除、終止、登記歸檔及合同糾紛的處理等每一環(huán)節(jié)都關(guān)系著學(xué)校的切身利益。規(guī)范的合同管理可以有效降低或規(guī)避簽約履約等方面的風(fēng)險，確保在公平、公正、合法、合規(guī)的前提下實現(xiàn)校方利益最大化。

2 高校合同管理常見問題

2.1 統(tǒng)籌不夠，多數(shù)未形成系統(tǒng)有效的合同管理體系

高校內(nèi)部組織架構(gòu)分層分類復(fù)雜，外部涉及主體較廣，與師生、校外企事業(yè)單位及個人、政府部門、國（境）外組織等均有往來活動，大部分活動都需要通過簽訂合同落地實施，且合同權(quán)利義務(wù)關(guān)系具有多樣性。因此，學(xué)校建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的合同管理體系勢在必行。但筆者調(diào)研咨詢部分院校合同管理工作時，了解到多數(shù)高校雖有制定校級合同管理制度，但制度內(nèi)容較單一，多側(cè)重合同簽約和審批，較少體現(xiàn)甚至未體現(xiàn)簽約與前期立項、采購以及后期收付款、維修維護、登記歸檔等環(huán)節(jié)的有效銜接，導(dǎo)致合同管理存在盲區(qū)、漏洞，權(quán)責(zé)不清，與之伴隨的就是內(nèi)控風(fēng)險。

2.2 專業(yè)管理人員缺乏，存在一定的法律風(fēng)險

合同管理涉及較多法律問題，而高校管理崗位人員中有法律專業(yè)背景的人員數(shù)量相對較少，加上合同管理各環(huán)節(jié)工作多為其他崗位人員兼職，使得高校現(xiàn)狀是合同管理無專業(yè)專門的隊伍，在風(fēng)險管控方面缺乏專業(yè)判斷、合同條款擬訂時缺乏規(guī)范表述、合同履行異常時缺乏合法有效的應(yīng)對措施，這勢必會埋下法律糾紛隱患。加之管理人員工作量大，在合同登記歸檔、動態(tài)跟蹤等方面精力有限，不利于準(zhǔn)確及時識別法律風(fēng)險。

2.3 制度執(zhí)行不力，存在不按規(guī)范執(zhí)行的情況

合同管理部門眾多，流程復(fù)雜，合同管理各環(huán)節(jié)人員存在法律意識淡薄，對合同草擬、審核、簽訂、履行等重視不夠進而把關(guān)不嚴等問題。部分高校在合同管理相關(guān)制度執(zhí)行的過程中，存在走過場、打折扣、為簽合同而簽合同等現(xiàn)象，導(dǎo)致出現(xiàn)合同條款與項目需求不符、簽約前置程序不完善、合同文本核心要素空缺、簽約滯后、履約不及時以及合同臺賬與檔案不完整等問題。

2.4 信息化水平不高，管理效能亟待提升

《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》中明確“高校應(yīng)當(dāng)充分運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強內(nèi)部控制，將經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)中，并確保各重要信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。以減少或消除人為操縱因素，提高辦事效率和管理水平，促進信息公開和廉政建設(shè)，增強經(jīng)濟活動處理過程與結(jié)果的透明和公正”［2］。目前，高校合同的信息化管理往往僅包括合同線上申請、線上審批等功能，缺少合同執(zhí)行、結(jié)算、變更、終止以及登記歸檔、履行情況跟蹤等程序的信息化管理［3］，重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)的信息系統(tǒng)未實現(xiàn)一體化，缺乏與收支、資產(chǎn)、采購等系統(tǒng)的連接，無法實現(xiàn)系統(tǒng)的內(nèi)控風(fēng)險防控，制約了學(xué)校內(nèi)部治理能力的提升。

3 切實增強高校合同管理能力的若干建議

建立健全合同內(nèi)部管理制度，合法合規(guī)開展合同管理工作，是事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。高校合同管理存在的問題，本質(zhì)上是內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題，高校應(yīng)當(dāng)足夠重視并不斷完善相關(guān)制度、內(nèi)控流程，規(guī)避或降低內(nèi)控風(fēng)險。

3.1 健全合同管理相關(guān)制度

高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國民法典》及內(nèi)控規(guī)范要求，結(jié)合學(xué)校實際，建立健全合同內(nèi)部管理制度，明確合同綜合管理部門，根據(jù)合同類型分類確定歸口管理部門、執(zhí)行部門等；明確合同擬定、審批、用印、履行、登記歸檔、變更、解除以及執(zhí)行情況監(jiān)督、糾紛處理等環(huán)節(jié)的程序和具體要求，重點是落實職責(zé)到各相關(guān)職能部門及二級院系，并相互進行制衡，權(quán)責(zé)劃分清晰；體現(xiàn)系統(tǒng)管理思維，建立財會部門與合同歸口管理部門的溝通協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理、招標(biāo)采購管理等相結(jié)合；重視合同履行環(huán)節(jié)，建立跟蹤監(jiān)督機制，切實保障學(xué)校合法權(quán)益；形成合同管理工作流程圖，確保制度可操作、易掌握、能落地；明確相關(guān)責(zé)任條款，實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)責(zé)任對等，強化制度威懾力［4］。

3.2 重視合同管理工作機構(gòu)和隊伍建設(shè)

有條件的高校可在政策法規(guī)處或?qū)W校辦公室等相關(guān)部門下設(shè)合同綜合管理機構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T，統(tǒng)籌全校合同管理工作。教務(wù)、科研、后勤基建、成人教育、信息中心、人事等主要職能部門及二級院系應(yīng)配備專人負責(zé)合同管理工作。鑒于合同管理專業(yè)性較強，需配備具有法律、財會、審計等專業(yè)知識的人員，在合同擬制、審核、簽訂、履行、變更、解除、糾紛處理等風(fēng)險點存在的環(huán)節(jié)做好指導(dǎo)、審核把關(guān)，以保證合同管理合法合規(guī)、風(fēng)險可控。同時需充分發(fā)揮學(xué)校法律顧問的作用，將合同的合法性審核、合同管理咨詢指導(dǎo)培訓(xùn)、糾紛處理等納入法律顧問服務(wù)內(nèi)容并在相關(guān)內(nèi)控制度中予以明確，強化合同管理專兼隊伍，為學(xué)校合同管理工作規(guī)范化提供專業(yè)支持。

3.3 狠抓制度執(zhí)行

制度的生命在于執(zhí)行，高校在建立并完善合同管理制度的前提下，應(yīng)重點抓好制度的落實，將制度的優(yōu)勢充分展現(xiàn)出來，實現(xiàn)內(nèi)部治理效能最大化。一是應(yīng)加強人員培訓(xùn)，增強工作人員的制度意識，詳細了解制度，自覺按制度辦事；二是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭做好表率，維護制度的權(quán)威性，為制度的實施創(chuàng)造良好的環(huán)境；三是加強制度執(zhí)行監(jiān)督檢查，合同綜合管理部門、分類歸口管理部門、紀(jì)檢部門、審計部門等應(yīng)根據(jù)職責(zé)分工定期、不定期梳理各級各類合同，檢查合同簽訂、審核、履行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，督促整改，落實問責(zé)查處。

3.4 深入推進信息化管理

利用信息化手段實現(xiàn)無紙化辦公，提高管理效率已是大勢所趨。當(dāng)前，數(shù)字校園建設(shè)工作正如火如荼開展，高校對校園信息化工作不斷加大投入，更多的高校制定了整體建設(shè)規(guī)劃。但數(shù)字化校園工作重建設(shè)、輕應(yīng)用的現(xiàn)象仍較為普遍，信息化管理真正實現(xiàn)系統(tǒng)、全面、高效仍有很長的路要走，高校合同管理信息化更是如此。建議高校在數(shù)字校園建設(shè)時，分步建立實施學(xué)校統(tǒng)籌、各級各類部門協(xié)同的一體化合同管理信息系統(tǒng)。管理系統(tǒng)設(shè)計應(yīng)重點關(guān)注以下幾方面。一是要實現(xiàn)與校內(nèi)各類信息系統(tǒng)在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)方面的共享共用，特別是與年度預(yù)算管理、項目采購管理、財務(wù)收支管理、檔案管理等模塊信息互通，確保全流程無縫銜接。二是要做到基本功能全覆蓋，考慮合同草擬、審核、簽訂、履行、變更、解除、登記歸檔、糾紛處理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析等全過程管理。三是要重點考量關(guān)鍵風(fēng)險點，合法合規(guī)設(shè)計流程。逐步建立合同模板庫，提高合同草擬效率；根據(jù)內(nèi)控“不相容崗位相分離”要求設(shè)計流程；在合同審批環(huán)節(jié)，明確必填信息和附件；在合同履行環(huán)節(jié)，合理設(shè)置執(zhí)行部門、財務(wù)部門、審計部門、歸口管理部門等的權(quán)限，實現(xiàn)自動跟蹤催辦及履行異常提醒［5］。