筑牢農村土地糾紛“防火墻”的調研與思考

劉同山 吳 剛

溧陽是由常州市代管的縣級市，位于江蘇省西南部，地處江蘇、浙江、安徽三省交界。溧陽經濟發達，位列全國縣域經濟百強，2020年全市城鄉居民人均可支配收入4.47萬元，高出全國平均水平近40%。近年來，溧陽市不僅創成“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地、國家全域旅游示范區，還先后入選國家城鄉融合發展試驗區、全國首批鄉村治理體系建設試點縣、全國農村宅基地制度改革試點等。

農村土地糾紛增加帶來挑戰

新時期以來，隨著城鄉經濟的快速發展，溧陽市農村土地價值迅速升高。城鎮化和基礎設施建設擠占造成用于發展農業的土地減少，再加上農林牧漁產出價值的增加，農村土地價值日漸上漲。一方面，城鎮建設和公共設施用地增加，農村征地補償價格持續走高，提升了農村土地價值。按照當地相關政策規定，2004年溧陽耕地征收標準最低為16000元/畝，2020年已經增加到55000元/畝。另一方面，農業高質量發展和單位耕地上的農業產出增加，推動了農村土地價值的上升。在農村耕地面積減少1120公頃的情況下，2019年，溧陽農林牧漁業增加值達到53.5億元，是2007年（17.7億元）的3倍。此外，全面取消農業稅費后還給予農戶種糧補貼，使得原本不在意農村土地的農民開始重視土地。而且近些年國家開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，也進一步增強了農民的土地權屬意識。受上述多方面因素的影響，2012年以來，農村土地流轉引發的糾紛明顯增加，給溧陽市城鄉融合發展和鄉村振興帶來了隱患與挑戰。

溧陽農村土地糾紛仲裁“防火墻”的成效

為了化解農村土地糾紛矛盾，溧陽市成立了農村土地承包仲裁委員會，自2008年農村土地承包仲裁委員會正式開展仲裁活動以來，溧陽市農村土地承包仲裁委員會在化解農村土地糾紛方面發揮了重要作用。至2020年底，農村土地承包仲裁委員會已累計受理糾紛2047件。其中，2018年和2019年分別解決農村土地承包經營權糾紛442起和419起，平均每個工作日完成2起糾紛的仲裁工作。按照《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規定，糾紛調解處理時間為60日，案件復雜的最多可延長30日。溧陽市農村土地承包仲裁委員會在保障當事人程序性權利的前提下，盡量縮短仲裁周期，受理案件多數在45日左右結案，最快的不到一個月，沒有一起超期結案。截至2021年2月底，2062件糾紛已經順利結案，其中1092件以調解結案，占案件總數的53%。

表1 溧陽市農村土地承包經營權相關的糾紛仲裁和法律訴訟數量 單位：件

仲裁和法律訴訟是解決農村土地承包經營權糾紛的兩種重要方式，二者具有較強的替代性。土地糾紛仲裁是當事人雙方按照自愿原則將糾紛提交雙方所同意的第三者裁決，是起訴之前當事人雙方的一個緩沖機制。而且，與法院審判主要是依據成文法不同的是，農村土地仲裁在依據相關法律法規的同時，會融入很多地方性社會規范，更符合普通農戶對“理”的認知，因此更多地展現出“于法有據、兼顧情理”的糾紛解決特點，讓仲裁相對法院判決有更多的“人情味”，體現出社會治理的溫度。當前關于農村土地的法律法規不夠健全，很多方面的規定不夠具體，合情合理的土地糾紛仲裁為此做出了有益補充。

從2016-2019年的情況看，超過60%的農村土地糾紛都是仲裁委員會處理的。尤其是2018年和2019年，糾紛仲裁化解了80%左右的土地承包經營權糾紛。而且，絕大部分經過溧陽市農村土地仲裁委員會調解或裁決的土地糾紛，都沒有再進行法律訴訟。即便有個別土地糾紛當事人不服裁決向法院起訴，法院判決的結果與農村土地仲裁委員會的裁決也基本相同。可見，溧陽市的農村土地糾紛仲裁，不僅有效緩解了司法部門的壓力，減少了涉及行政訴訟時市、鄉兩級政府部門應訴造成的行政資源消耗，還化解了大量可能對農業生產造成不利影響的土地糾紛，支持了農業高質量發展和鄉村振興。此外，由于溧陽市的農村土地承包經營權糾紛主要發生在本村、本組農戶之間，以仲裁而不是訴諸法律的方式化解鄰里間的土地糾紛，還為后續的土地優化利用、鄉村治理體系建設奠定了較好的社會環境和群眾基礎。2015年，溧陽市農村土地承包仲裁委員會首席仲裁員楊國慶，獲得農業部“優秀農村土地承包仲裁員”榮譽稱號。

筑牢農村土地糾紛“防火墻”的問題與建議

近年來，農村土地矛盾糾紛多發，已成為引發群眾上訪甚至群體性事件的重要原因。農業農村部《中國農村政策與改革統計年報》的數據顯示，2019年，全國2605個農村土地承包仲裁委員會共調處糾紛23.9萬件。中國裁判文書網的判決材料則表明，自2016年以來，經法院判決的農村土地承包經營案件，每年都在2 萬件以上。而且就溧陽市的情況表明，農村土地糾紛案件數量仍有持續增加的壓力。因此，農村土地承包仲裁在化解社會矛盾、促進鄉村發展中有十分重要的作用。然而，從實際情況看，農村土地承包仲裁還面臨一些突出問題。

一是土地仲裁機構和人員隊伍如何穩定的問題。盡管在化解土地糾紛、改善鄉村治理中發揮了重要作用，但農村土地承包仲裁委員會并不是政府的常設機構，機構不穩定、人員缺乏且變動大。根據農業農村部的數據，2019年，全國有2605個農村土地承包仲裁委員會，其中縣級2427個，但是日常工作人數只有14532人，專職人數只有5413個。平均每個仲裁委員會工作人數不到6人，專職人員平均僅有2個。與全國平均情況相比，溧陽市農村土地仲裁委員會工作機構的人員只有4人，其中專職人員僅有1個，其他3人都是從農業農村管理部門、司法系統退休的兼職人員，其中首席仲裁員楊國慶已達73歲高齡。農村土地仲裁日常工作“后繼無人”的問題突出。如何通過穩定的機構、較高的待遇，吸引更多的專職、兼職人員，直接關系到后續農村土地承包仲裁工作能否順利開展。

二是宅基地糾紛仲裁管理歸屬問題。根據《土地管理法》和農業農村部“三定”方案，農業農村部負責農村宅基地改革和管理有關工作。承擔農村宅基地制度改革工作，負責起草農村宅基地管理和使用相關法律法規草案及政策，指導宅基地分配、使用、流轉、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標準、違法用地查處，指導閑置宅基地和閑置農房利用。現在的農村土地承包仲裁委員會主要依據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》調處土地承包及流轉中出現的矛盾，即主要處理農村承包地相關的糾紛，不承擔宅基地糾紛仲裁管理職能。中國裁判文書網的判決的數據表明，2020年全國因宅基地引發的法律訴訟多達9.1萬件，是承包地相關問題的4倍多。下一步，是否將農村宅基地糾紛仲裁納入農村土地仲裁的業務范圍，值得探討。

基于溧陽市以仲裁化解農村土地糾紛的成功經驗，針對土地仲裁發展中面臨的問題，有以下三點建議：一是從健全鄉村治理體系、保障鄉村振興的大局出發，將土地糾紛仲裁納入農業農村管理部門的重點工作范圍，將仲裁委員會由臨時工作機構轉設為常設機構。同時，配備更多的專職人員，繼續發揮好兼職仲裁員作用，并切實提高日常工作人員的待遇。二是將農村宅基地及其他農村土地相關的糾紛逐步納入土地糾紛仲裁業務范圍。推動《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》修改為《農村土地糾紛調解仲裁法》，為農村宅基地及其他土地糾紛以仲裁方式化解提供法律支撐。同時，配備熟悉農村宅基地管理和使用的兼職、專職人員。三是借助承包地二輪延包工作，在穩定機構、增加人手、提高待遇的基礎上，充分發揮農村土地仲裁委員會的作用，化解二輪承包以來因法律政策調整引發的農村土地承包方面的糾紛，以更好地保障農業農村轉型發展和鄉村振興。