脫貧政策及微腐敗跟蹤審計研究

□文/ 許嘉欣

（上海對外經貿大學 上海）

［提要］ 本文選取2016～2020 年《貫徹落實國家重大政策措施跟蹤審計結果報告》中的扶貧政策進行統計研究。 以往文獻大多研究扶貧政策對脫貧攻堅的作用，將視角聚焦扶貧資金產生的微腐敗問題、統計扶貧政策落實問題及相關微腐敗情況。 將微腐敗問題分為扶貧資金套取和扶貧資金違規使用兩個方面，并提出相關建議。

一、引言

黨的十九大召開以來，習近平明確堅決打好脫貧攻堅戰，2020 年作為我國脫貧攻堅戰的最后沖刺時期，該政策措施的落實情況關系到民生福祉，對我國實現第一個百年奮斗目標具有重大意義。根據審計署辦公廳2016 年5 月發布的《關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》中明確指出要將精準扶貧、精準脫貧政策作為國家重大政策措施落實跟蹤審計的重點內容。扶貧工作涉及金額巨大、項目繁多，因此工作過程中容易出現紕漏，也會滋生微腐敗問題。習近平在十八屆中紀委六次全會上指出微腐敗也會成為大禍害，必須解決群眾身邊的腐敗問題。現有文獻主要探究扶貧政策對脫貧攻堅的作用以及強調該政策的重要性，涉及扶貧微腐敗問題的文獻主要聚焦微腐敗成因、相關干部的行為邏輯。本文意在將扶貧政策及微腐敗問題進行統計分析，為相關研究貢獻微薄之力。

本文選取2016 年度第一季度至2020 年度第四季度的《貫徹落實國家重大政策措施跟蹤審計結果報告》中的扶貧政策及資金微腐敗問題進行統計研究。

二、扶貧政策措施跟蹤審計總體情況統計

對于扶貧工作而言，扶貧資金的投入效率是影響減貧成效的重要因素，因此資源投入效率至關重要。部分縣市賬上扶貧政策落實不到位，造成扶貧資金使用缺乏針對性和效益性。跟蹤審計扶貧政策措施主要聚焦于教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、易地扶貧搬遷、以工代賑、交通扶貧、社保兜底扶貧、資產收益扶貧、國有企業幫扶以及陽光化管理等方面。本文主要聚焦扶貧政策中出現的以下問題：政策措施落實情況不到位、資金及項目閑置、項目效益不佳或建成后閑置或無法使用引起的資金損失、違規使用和套取扶貧資金共五個方面。本文將此五部分合計，其總體情況統計見表1。（表1，表中數據根據審計署官網公布的《國家重大政策措施落實情況跟蹤審計報告》整理所得，下同）

表1 中空白部分為當季度報告中未披露關于以上五個方面的數據，其中2016 年第一季度只披露了甘肅省整合各類扶貧資金408 億元；2020 年第三季度和第四季度未披露扶貧相關的審計結果。

表1 扶貧資金問題總體情況一覽表（單位：萬元）

閑置資金占扶貧資金問題中的較大份額，比如2016 年第二季度涉及17 個省市的38 個縣區或部門的8.43 億元資金閑置，占總問題資金的88.03%；第三季度中涉及8 個省的1.47 億元閑置，其中9，263.25 萬元閑置兩年以上，占當季度總閑置資金的63.02%。2017 年第一季度共抽查了30 個貧困縣的1，320個項目，涉及資金50.13 億元，問題資金占審計總資金的16.03%。第三季度共抽查了71 個扶貧縣的897 個項目，涉及資金278.81 億元，問題資金占比5.01%。該季度閑置資金共3.55億元，其中0.86 億元閑置2 年以上?？梢钥闯?，此季度抽查項目中扶貧工作深入展開，較第一季度檢查結果成效頗佳。第四季度有16 省的18 個市縣扶貧政策不到位，涉及資金45，339.88 萬元，占總問題資金的38.42%。

2018 年第一季度有13 個項目管理不規范，涉及資金5，562.91 萬元，占總問題資金的64.38%；第二季度有18 個地區政策落實不到位，涉及資金46，390.29 萬元。2019 年第三季度19 個縣政策落實不到位涉及資金56，686.37 萬元，占總問題資金的67.80%；第四季度有20 個縣的政策措施落實問題涉及資金62，422.83 萬元，占比63.47%。可以看出，由于政策措施落實不到位問題涉及的資金額度較大，占比達60%以上。

三、微腐敗情況統計說明

一直以來，腐敗是國家重點打擊的問題，對社會危害影響深。不僅會使黨和國家的形象受損，降低群眾對黨和政府的評價，阻礙社會的法制建設，使法律制度等約束流于形式，而且還會降低黨政部門的工作效率，使審批程序復雜，影響人民群眾的利益。

扶貧中的微腐敗問題一般是指基本扶貧領域中鄉村干部的腐敗行為，其表現一般是利用職權影響牟取相對較小數額的利益，但其本質依舊是公權私用及對公共利益的侵犯，對黨和國家造成的危害同樣不容小覷。一直以來，國家打擊腐敗的力度大，對腐敗的處罰重，查處的各種貪官污吏也一次次刷新人們對腐敗金額的認知，社交媒體和傳統紙媒對腐敗的報道也偏好報道大金額。微腐敗問題不易引起足夠關注，但其性質依舊惡劣，有違國家反腐倡廉方針。本文將微腐敗問題統計分為扶貧資金套取和扶貧資金違規使用兩個方面，其本質都是對扶貧資金及國家資源的侵占，損害人民利益，破壞和諧社會構建。

（一）扶貧資金套取統計。扶貧資金下放存在被某些單位或個人套取使用的情況，主要手段集中于偽造合同、虛假票據列支、虛報工程量等。（表2）

表2 中空余部分為報告中未披露。2016 年第二季度主要披露了4 省5 個單位的侵占情況，第三季度比第二季度增加120.78%，披露了28 個單位11 名個人在扶貧工作中借機牟利涉及金額達957.02 萬元；第四季度中有5 省5 個單位套取違規使用1，238.03 萬元，另有6 單位套取354.91 萬元，合計1，592.94 萬元，比第三季度增加66.45%。2017 年第二季度比第一季度增加106.00%，第三季度比第二季度減少92.96%，第四季度增幅403.17%，單從增幅上看浮動非常大，從絕對值上看整體有向好趨勢。

表2 資金套取情況一覽表（單位：萬元）

2018 年的巨大增幅主要是2018 年第三季度披露套取的2，558.99 萬元，為2012 年至 2018 年 9 月這段時間以來的累計金額，比第二季度的從2015 年至2018 年1 月多了一部分時間，第四季度較第三季度有明顯回落，降低了54.50%。2018 年2 月，習近平在全面打好脫貧攻堅戰八項具體要求中指出，脫貧攻堅工作中的形式主義、官僚主義、弄虛作假、急躁和厭戰情緒以及消極腐敗現象仍然存在。同時強調，要繼續加強執紀監督問責，不斷扎緊制度的籠子。2019 年及2020 年情況明顯好轉，資金套取情況較之前明顯回落，可以看出這是黨和國家努力的結果。

（二）扶貧資金違規使用統計。部分單位將扶貧資金用于他處造成扶貧資金的違規使用，主要用于市政建設、形象工程，發放職工福利及接待送禮等違反中央八項規定精神的支出，以及部分單位及個人利用履職便利違規使用資金。（表3）

表3 中空余部分報告中未披露。2017 年第四季度13 個單位違規使用1.03 億元，已歸還1.02 億元，追回107.88 萬元。2020 年度第二季度違規使用7，175 萬元，目前已收回5，000萬元，擬用于易地扶貧搬遷。2017 年度第四季度違規使用資金數額開始增大，其原因是報告中將違規使用這一定義范圍擴大，主要有款項出借、用于他出、違規發放等細則，前期未有此項細則披露，范圍單一。2018 年第二季度涉及金額11.35 億元，造成如此之大額度的原因在于2015～2018 年3 月，3 個縣違規將扶貧貸款等10.51 億元用于城市開發、拆遷補償等非扶貧領域支出，以及2015 年至2018 年6 月，8 個地區在基本醫療保險、農村危房改造等補助資金發放過程中提高標準、擴大范圍、政策重復，超標準發放各類補貼8，434.80 萬元。第四季度的17，028.56 萬元是因為2015～2018 年8 個地區違規將扶貧資金用于房地產開發、購買理財產品、資金拆借等非扶貧領域。

表3 扶貧資金違規使用統計一覽表（單位：萬元）

2019 年第二季度報告中披露 2016～2019 年 6 月，8 個縣違規將27，305.34 萬元扶貧資金用于辦公用房裝修、賓館建設等非扶貧領域。報告指出2019 年第三季度中，有7 個縣在2016年至2019 年9 月期間違規將扶貧資金挪用出借給企業、列支行政經費等。2019 年第四季度中除了存在有將扶貧資金出借給企業以及列支行政經費的現象外，還存在超范圍發放農村危房改造和扶貧貸款貼息補助等情況。2020 年第二季度報告中披露的7，175 萬元的違規使用資金已全額收回，分別為截至2020 年6 月底，出借給企業使用的村級計提經濟發展資金2，175 萬元以及違規出借用于景區建設的易地扶貧搬遷資金5，000 萬元；5，000 萬元這部分擬用于易地扶貧搬遷建房、配套及舊宅基地騰退獎補等。

綜上分析可知，報告中涉及資金違規使用金額達億元及以上的，其資金多用于城市開發、拆遷補償款、房地產開發、將扶貧資金出借給企業等；收回的違規資金基本都用于易地扶貧搬遷建房。

（三）微腐敗資金占比統計。從表4 可以看出，2018 全年微腐敗資金占總問題資金的份額較大，2019 年第一季度有收緊趨勢，第二季度上抬。全表中微腐敗占比較大的季度其資金違規使用于房地產類開支較大的項目。2020 年第二季度微腐敗資金占比100%，其原因是當季度披露的扶貧有關問題都是資金違規使用和套取問題，未涉及其他方面扶貧資金問題。全表綜合來看微腐敗問題不容小覷，其危害性可見一斑。（表4）

表4 微腐敗資金占比統計一覽表（單位：%）

四、結論及建議

（一）充分披露政策跟蹤審計結果。報告中雖然2016 年度從第一季度開始就有披露該跟蹤審計結果，但報告內容簡單，部分細項未披露，從2016 年度第四季度開始才詳細披露，但后續年份的某些季度的報告中披露簡單，后續年份的部分政策數據缺失。扶貧政策的審計多為抽查，這也是每季度扶貧問題資金出入大的一部分原因。應充分披露政策跟蹤審計結果，包括其中的細項部分。在能力范圍內擴大扶貧抽查范圍，部分市縣干部不應抱有僥幸心理。此舉有利于公眾對國家重大政策措施落實情況的了解，有利于陽光扶貧、廉潔扶貧目標的實現，有利于國家脫貧攻堅戰的勝利。

（二）統一指標項目的分類。在跟蹤審計報告中的某些項目，例如扶貧資金違規使用和套取，部分季度報告中分類不明或兩項金額一同披露，造成部分季度報告中單項未知或某一項目范圍在某一季度擴大造成數額突增。應固定項目指標的分類，分好基本大類后，明確好歸入這些基本大類的細項，有利于在問題發現后續年限中比較問題是否有效遏制。

（三）加大披露后續改進情況。扶貧政策跟蹤審計由于其實踐時間不長，易造成政策制定環節預防性功能缺位、政策執行環節審計全覆蓋待加強，因此扶貧政策跟蹤審計執行效果難以量化。跟蹤審計報告中披露了措施落實情況，但后續措施落實改進情況不明。只有某些季度的報告中以較小篇幅提及，未明確披露后續改進情況細節。應加大后續披露改進情況，有利于審計結果的追蹤。同時，報告中應多披露部分縣市其措施落實得好的情況，有利于其他縣市學習。

（四）深化經濟責任審計。積極推進新時代經濟責任審計工作，力求經濟責任審計高質量發展，創新方式方法，對領導干部權利進行規范制約，對微腐敗問題堅持零容忍。加強脫貧攻堅重大審計項目及審計組織方式統籌協調，優化資源配置，更好地發揮審計的監督作用。通過經濟責任審計這種方法，保證質量的前提下提高審計工作的效率，促進領導干部更好地踐行創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，為國家早日實現脫貧宏偉目標作出積極貢獻。

（五）正向激勵及多渠道監督。微腐敗本身多發生于基層村干部群體。在資源貧乏的縣市，負責扶貧工作的官員收入低且不穩定，且從鄉土社會的規矩和行為習慣出發，村干部在扶貧政策執行中的權利很大。此種情況易造成村民對某些村干部的微腐敗行為采取容忍的態度，而官員自身由于干部體制的因素晉升較難，會更注重生理需求的滿足。地方政府應對扶貧干部給予正向激勵和發展機會，同時發動村里的老黨員等在村里較有聲望的長輩對扶貧干部進行全過程監督。構建大數據共享平臺，完善鄉村治理規范體系，比如河南省已經構建了“四位一體”的微腐敗治理體系，有利于發揮多渠道監督的作用。在這樣嚴密的權力監管網絡下，對防治微腐敗無疑是有益的。