中國農村宅基地使用政策變遷邏輯*

張軍濤 張世政

（1.東北財經大學公共管理學院，遼寧 大連 116025；2.華南理工大學公共管理學院，廣東 廣州 510641）

一、引 言

2018年12月23日國務院在《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》中指出，自2015年以來，農村宅基地制度改革試點地區在解決歷史遺留問題、保障農民合法權益、增加農民財產性收入等方面取得了較大突破，提升了村民的自治能力和水平，激發了農民自主管理農村土地的主動性和參與鄉村公共事務管理的積極性。[1]其中，農村宅基地有償使用不僅是促進農村土地資源合理利用的有效措施，也是宅基地確權登記的首要前提，與宅基地審批制度共同構筑了保護農民宅基地合法權益的制度保障。

狹義的農村宅基地有償使用指宅基地有償取得，與之對應的是宅基地無償使用，兩者共同構成中國農村宅基地使用制度。新中國建立初期，實行“一戶一宅、無償使用”的宅基地福利分配制度。

隨著農村經濟快速發展，宅基地無償使用制度導致農村建房的諸多不良傾向，不利于村莊規劃和土地資源的合理利用，產生了社會不公問題。[2]為加強對農村宅基地管理，國務院在1990年提出實施宅基地有償使用，當年各級地方政府紛紛出臺相關政策。但是，1993年中央政府決定取消農村宅基地有償使用費，在之后的很長一段時間農村宅基地有償使用在政策和實踐上都鮮有涉及。直到農村宅基地制度改革拉開序幕，尤其在鄉村振興戰略實施的歷史機遇期，農村宅基地有償使用被賦予了新的重要任務，在彌補無償使用制度缺陷的同時成為解決宅基地歷史遺留問題、優化土地資源配置的重要舉措。

由此看出，新中國建立以來農村宅基地使用政策發生了數次變遷。那么，農村宅基地使用政策發生間斷的節點在哪里？哪些因素影響了農村宅基地使用政策的變遷？在每次變遷過程中其政策目標、政策工具和政策工具設置發生了怎樣的變化？本文借助間斷—均衡理論試圖分析和解決上述問題，闡述和論證中國農村宅基地使用政策變遷過程、特征和原因，為進一步完善農村宅基地使用政策提供依據。

間斷—均衡理論是美國學者鮑姆加特勒和瓊斯（Baumgartner & Jones）于20世紀90年代基于政策范式方法論構建的以問題界定和議程設置為起點，以政策圖景和政治制度為結構基礎，強調政策變遷非線性特征的理論研究框架。在此框架中，政策變遷過程被描述為政策壟斷形成、崩潰和自我革新的循環過程，其兩大核心要素是政策圖景和政治制度。政策均衡依賴于穩定的政治制度結構和合法性的政策價值觀基礎，同樣，打破政策均衡也是政策圖景和政治制度相互作用、彼此影響的結果。由于間斷—均衡理論對政策長期穩定和政策急劇變化做出了強有力的解釋，在眾多研究政策變遷過程的理論中取得了較大突破，逐漸被西方學者所接納、認可和廣泛應用。

近年來，中國學者加強了間斷—均衡理論在政策變遷過程中的分析和應用，其應用領域涵蓋了社會發展政策、環境治理政策、社會民生政策等多個方面。例如，李健等借助間斷—均衡理論，從政策圖景與政策場域互動視角分析了政社關系對社會組織政策變遷的影響；[2]鄺艷華提出了“決策者注意力”和“體制摩擦”的解釋框架，通過面板數據分析驗證了中國環保預算政策的間斷—均衡特征；[3]文宏基于間斷—均衡理論，將宏觀層面的價值傾向、地方政府領導班子的態度和公眾的反應作為政策變遷的動力因素，進而分析了蘭州市出租車政策變遷的演進邏輯。[4]

為進一步發揮該理論研究中國政策變遷問題的強大功能，本文結合中國特有的政治制度和實際情境對間斷均—均衡理論的適用性進行修正，構建新的分析框架；以新中國建立以來中央政府和地方政府發布的農村宅基地使用政策為研究對象，梳理農村宅基地使用政策的變遷歷程和特征；以政策范式為依據，運用政策文本量化分析方法，從政策工具、政策目標和政策工具設置三個方面闡釋農村宅基地使用政策發生間斷和保持均衡的過程，分析其變遷的原因。從而深化對中國農村宅基地使用政策變遷邏輯的研究，強化間斷—均衡理論對中國政策變遷問題的解釋力。

二、間斷—均衡理論分析框架

（一）間斷—均衡理論的核心觀點及要素

鮑姆加特勒和瓊斯認為，政治制度和政策圖景構成了政策過程的結構性基礎，政策變遷是政治制度和政策圖景互動的結果。[5]其中，政治制度是政策行動場所，表現為機構和決策規則；政策圖景即政策價值觀和政策信仰體系，是經驗信息和情感呼吁的結合，為政策存在提供了合法性基礎。政策圖景變化能夠對政治制度產生影響，從而打破政策壟斷或均衡。[6]政策間斷—均衡的變遷過程通過其核心要素的解釋來闡述。

1.子系統政治和宏觀政治子系統政治是由單一利益集團主導的一種平衡政治，總體上保持平穩性和漸進性，但其內部可能存在相互競爭的多種利益集團；宏觀政治由掌握權力資源對政策具有重要主導和決策作用的一系列政治要素組成，是一種間斷政治。間斷—均衡理論認為，當一種政策問題進入子系統政治時，經過利益集團爭斗后政策變化只存在于子系統內部，而不會影響政策的整體變遷。當政策問題進入宏觀政治后，政策行動場域發生改變，政策問題被重新界定，其性質亦發生改變。這時，子系統政治中的利益集團借此將政策問題轉移到宏觀政治領域，借助宏觀政治系統變動對已有利益分配格局進行重新調整。[7]

2.政策壟斷和政策崩潰政策壟斷是指對政策制定有重要影響的行動者組成的一個將其他利益群體排斥在外的體系，這個集中而封閉的體系具有特定的制度結構和價值觀基礎，能夠使政策保持長期穩定。政策崩潰是指存在政策壟斷不足以對抗的外在壓力，其產生的內部和外部矛盾在子系統政治中無法得到解決，政策問題被重新界定，并且受到宏觀政治中的政府機構和其他行動者的干預，原有的行動者不得不做出變革，轉移或分享部分權力，政策壟斷被打破。[8]當政策議題在子系統政治中時只在內部發生變化，政治制度結構變為一種“制度慣性”，遵循漸進的思路以較為保守的姿態保持對政策的穩定作用，在維持政策壟斷的同時產生負面反饋。當政策制定在宏觀政治中進行時政策問題被重新界定，潛在利益群體和參與者被激發出來，改變了原有的系統構成和力量對比，致使政策發生變革并加速政策壟斷的崩潰，在這個過程中產生的是正面反饋。由此可見，當宏觀政治介入政策子系統時，也就是政策均衡被打破和政策變遷發生的契機。[9]

3.政策圖景和政府注意力鮑姆加特勒和瓊斯將政策圖景定義為，具有不同信仰和價值觀的公眾基于經驗和信息對某些政策的看法和理解。[10]政策圖景和政治制度是政策壟斷形成的關鍵；當政策圖景發生變化時必然導致重大事件發生，影響媒體和輿論導向，以此對政治制度和政策壟斷形成巨大挑戰，從而加速政策壟斷崩潰。因此，政策圖景在政策變遷過程中的地位尤為重要。政府注意力是政策變遷的根本原因，在政策圖景發生結構性變化時，政府注意力必然從一個偏好維度切換到另一個偏好維度，從而使政策進入議程設置，發生政策變遷。[11]

（二）基于中國情景的間斷—均衡理論分析框架

在借助間斷—均衡理論分析中國的政策變遷問題時應注意以下幾點。一是中西方國家政治制度的差異。公共政策分析離不開對政治制度這一重要因素的考量。間斷—均衡理論建立在美國三權分立的政治制度基礎上，被應用于美國國會財政預算政策、能源政策和社會保障政策。因此，該理論并不完全適用于中國某些領域政策的變遷研究。二是公共政策決策機制不同。間斷—均衡理論是在宏觀政治和子系統政治變化的情況下問題被重新界定和進入政策議程，對政策變遷過程進行研究；而中國的公共政策決策機制是由官方政策決策體系（中國共產黨和立法、行政、司法系統）和非官方政策參與體系（媒體、社會公眾、非營利組織等）所構成，與西方國家的政策決策機制有本質區別。三是該理論的多元治理前提和核心要素的修正。間斷—均衡理論中政策圖景和政治活動場所發生變化的前提是多元政策利益群體，進而探討利益集團如何影響政策問題進入議程設置。這就意味著在運用間斷—均衡理論分析中國公共政策變遷問題時首先要界定其核心要素，之后對其適用條件、理論假設、變遷過程和原因等做出合理修正，才能保證公共政策變遷研究的科學性和嚴謹性。因此，本文從以下四個方面對間斷—均衡理論分析框架進行修正（詳見圖1）。

圖1 修正后的間斷—均衡理論分析框架

1.適用條件修正如上所述，間斷—均衡理論建立在美國三權分置的政治制度基礎上，根據中國的實際情境舍棄子系統政治和宏觀政治理論基礎，將其修正為政治制度。一般來說，任何國家不論采取何種政治制度，重大政策都會保持較長時間的穩定，盡管可能存在發生政策變革的可能。

2.理論假設修正間斷—均衡理論是基于有限理性和美國的政治制度，而且西方國家利益集團對政策制定實施的影響與中國的政策運行機制有本質區別。因此，將其修正為有限理性和穩定的政治制度結構。政治制度結構為政策穩定和變遷提供了制度環境；基于有限理性，政策制定或變遷受到執政者對國家意識形態和社會經濟發展的情境認知以及政府注意力轉變的影響。

3.政策變遷過程修正間斷—均衡理論是以霍爾（Hall）提出的“政策范式”方法論為基礎。霍爾認為，政策制定過程包含三個變量：指導政策的總體性目標、為實現目標所采用的政策工具、政策工具精確設置。[12]這三個變量所解釋的是政策如何發生變遷。因此，將政策變遷過程修訂為政策目標、政策工具和政策工具精確設置，以此驗證政策變遷過程中間斷節點的判斷和描述政策變遷過程。

4.政策變遷原因修正如前所述，政府注意力是導致政策變遷的根本原因之一，在這里只需修正政府注意力的來源。根據中國的政治制度和政策運行機制，將制度結構轉型、制度供給環境、制度創新作為政府注意力轉向的來源。制度結構包括經濟體制和政治體制等，制度結構轉變是政府注意力轉變和政策變遷的重要變量之一；制度供給環境包括中央政府頂層設計環境和地方政府制度供給環境；制度創新驅動以中央政府自上而下的強制型驅動和地方政府、村民自治組織和農民三者利益趨同下的誘導型驅動來反映。

三、農村宅基地使用政策變遷軌跡

借助北大法寶網、中國政府網和地方政府網站，搜集到農村宅基地使用政策42項，以此作為樣本來源。根據間斷—均衡理論，結合政策文本數量的年度分布特征，將中國農村宅基地使用政策的變遷軌跡劃分為五個階段（按照首次發布的政策時間為變遷起點），從制度背景、標志性政策事件、政策內容和特征等方面對每個階段的農村宅基地使用政策加以分析。

（一）政策均衡期：無償分配階段（1963—1987年）

新中國建立初期，農村宅基地屬于農民私有。隨著人民公社化運動的開展，中央政府通過《農村人民公社條例修正草案（1962年）》規定農村宅基地所有權歸集體所有。在農村宅基地所有權轉變過程中為了維護農民的根本利益，保證農民戶有所居，出于政治穩定的需要中共中央1963年下發了《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》。其中規定：社員需要建宅時可提出申請，經社員大會同意后進行；新宅無論是否占用耕地，一律不收地價。由此，正式確立了農村宅基地無償取得使用制度。

（二）政策均衡期：有償使用初步探索階段（1988—1992年）

改革開放后，農村社會經濟發展水平得到迅速提升，農民開始興起建房熱潮，宅基地面積無序擴張，多占超占現象增多，造成農村土地資源尤其是耕地供需矛盾突出。更為重要的是“一戶一宅”政策沒有真正得到落實，農民的土地公有制意識逐漸淡化。為了有效實施“人多地少、節約用地”的基本國策，國務院1990年發布了《國務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》，提出開展農村宅基地有償使用試點工作，明確了宅基地有償使用收費原則和收費標準，強調對宅基地使用費進行監管，宅基地使用費主要用于村內集體設施建設。隨后，上海、河北、吉林、內蒙古、廈門、昆明等各級地方政府相繼發布農村宅基地有償使用政策，細化有償使用范圍和收費標準，通過行政手段強化對農村宅基地的管理。

（三）政策間斷期：有償使用緩滯階段（1993—2000年）

在全國各地持續推行農村宅基地有償使用之際，中共中央辦公廳、國務院辦公廳1993年聯合發布了《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》，取消了包括農村宅基地有償使用收費、農村宅基地超占費在內的37個農民負擔項目。中央政府此舉是為了保護農民利益，切實減輕農民負擔。當時的時代背景是，黨的十四大正式確立了社會主義市場經濟體制，中國正處于由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型時期，農村社會主義市場經濟體制初步建立，相關機制不成熟、不健全。因此，原本落后的農村在市場競爭中處于更為不利的地位。隨著城鄉市場一體化逐步形成，各種經濟要素和生產要素由農村流向城市，城鄉居民收入差距和城鄉發展不平衡問題進一步擴大。[13]國家出于大力支持農業農村發展和保持農村社會政治穩定的需要，從各方面減輕農民負擔，就此取消了農村宅基地有償使用費。至此，農村宅基地有償使用戛然而止，直到20世紀末全國各地相關政策中鮮有涉及，農村宅基地使用政策進入間斷期。

（四）政策均衡期：有償使用恢復階段（2001—2009年）

進入21世紀，隨著城鎮化進程加快農村剩余勞動力不斷向城鎮轉移，大量農村住房閑置，農村宅基地多占濫用現象普遍。同時，沿海地區和城鄉結合部的農村宅基地隱性市場交易頻繁，宅基地取得與分配之間的矛盾導致社會不公問題增多。農村宅基地無償配給政策無法對上述問題給予必要的回應，農村宅基地無償使用制度再次受到挑戰。

為有效規范農村宅基地管理，農村宅基地有償使用政策被悄然恢復，并首先在地方政府層面得到突破。2001年，山東省人民政府發布《關于加強農村宅基地管理的通知〔魯政法（2001）89號〕》，提出“對建新宅后拒不拆除的空宅，以及居住人戶口已遷出本村且不居住的空宅，其宅基地可由村集體依法收回，拒不交回的，經縣（市、區）政府批準，可由村集體組織實行有償使用”。該政策還指出不得隨意擴大宅基地有償使用范圍，不能增加農民負擔。由此可見，這一階段恢復農村宅基地有償使用主要是為了解決閑置宅基地問題，因而其有償使用范圍較小，并且嚴格貫徹落實中央政府此前減輕農民負擔的政策要求，顯得較為謹慎和穩重。2004年國土資源部發布《關于加強農村宅基地管理的意見的通知》，2008年國務院發布《國務院關于促進節約集約用地的通知》，兩項政策均提及要加大對農村閑置宅基地的整治力度，清理一戶多宅和超占問題，嚴格宅基地申請條件，完善宅基地審批制度，但對于是否重新實施農村宅基地有償使用沒有做出明確說明。盡管如此，河北、陜西以及山東的菏澤、德州、日照和湖北的恩施土家族苗族自治州、黃岡等地方政府相繼出臺政策，恢復農村宅基地有償使用，主要內容包括規定有償使用范圍、收費標準和實施要求等。

（五）政策均衡期：有償使用發展階段（2010年至今）

2010年國土資源部下發的《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》明確提出，村集體可以對宅基地超占面積實施有償使用，允許村民自治組織對新申請的宅基地住戶開展有償使用試點。當年，這項政策在株洲、濟南、昆明、湘潭、廈門五個城市形成擴散。與1990年《國務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》相比，這一政策的特點是將農村宅基地有償使用管理權下放至村集體組織，表明中央政府已充分認識到農村宅基地有償使用對發揮村民民主管理的作用，以及維護農村宅基地集體所有權的重要性。

與此同時，農村宅基地有償使用制度也面臨新的機遇和挑戰。一是，對農村宅基地有償使用的探索不夠深入，地方政府開展的有償使用農村宅基地的實踐大多是針對閑置宅基地。而且《土地管理法》的相關規定與亟需解決的農村宅基地歷史遺留問題和打破農村經濟發展“瓶頸”的實際情形存在較大沖突。二是，農村宅基地由居住保障功能向資產資本功能轉變，農村宅基地管理制度嚴重滯后于社會經濟發展，農村宅基地有償使用政策需要進一步完善。三是，中央政府不斷加強農村宅基地使用權確權登記，推動農村宅基地自愿有償退出，使農村宅基地有償使用的重要作用得以凸顯。在認識到農村宅基地制度改革的必要性和緊迫性后，黨中央、國務院開始做出重要部署。2015年全國人民代表大會常務委員會通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，農村宅基地管理制度改革試點進入政府議程，宅基地有償使用政策開始在全國范圍擴散。在這一階段農村宅基地有償使用政策數量達到17項，占所有樣本數量的40.5%，政策內容在農村宅基地有償使用范圍、條件、方式等方面取得了較大突破。在新時代背景下，通過對超標準占用的宅基地繼續征收有償使用費、增加多占宅基地農戶的持有成本，不僅能夠有效提升農村土地集約節約利用水平，而且成為保障農戶住房權益公平、滿足農戶多樣化居住需求的主要抓手，是推進農村宅基地確權登記、有償退出和使用權轉讓的關鍵環節，是壯大農村集體經濟組織實力、提升村民自治組織管理能力的重要經濟手段。

四、農村宅基地使用政策變遷過程及原因分析

（一）農村宅基地使用政策變遷過程

政策范式理論將政策變遷劃分為三個序列，[14]當政策變遷處于第三序列時才會構成政策范式轉換，政策由此發生間斷。這說明對政策間斷期的判斷取決于政策的總體性目標是否發生改變。因此，本文從農村宅基地使用政策的總體性目標、政策工具和政策工具設置三個方面分別闡釋農村宅基地使用政策的變遷過程。

1.農村宅基地使用政策總體性目標變遷

結合中國農村宅基地使用政策變遷過程和特點，總結出農村宅基地使用政策的總體目標為保持農村政治穩定和促進農村經濟發展。其中，保持農村政治穩定的具體目標是保護農民利益、滿足農民居住需求、保障宅基地公平合理分配；促進農村經濟發展的具體目標是提升農村土地利用水平、盤活農村用地空間、解決農村土地供需矛盾、共享土地增值收益。根據每個階段政策目標的側重點，構建中國農村宅基地使用政策變遷圖（如圖2所示）。

圖2 中國農村宅基地使用政策變遷圖

總體上看，中國農村宅基地使用政策變遷呈現出長期均衡和短期間斷的規律，政策目標逐漸轉向促進農村經濟發展，政府的管制力度逐漸減弱。在前三個階段，農村宅基地使用政策的總體目標側重于保持政治穩定。在后兩個階段，農村宅基地的資產資本功能凸顯，城鄉之間人才、土地、資金要素流動加快，農村宅基地有償使用促進農村經濟發展的作用日益凸顯，政策目標隨之發生轉移。由此可以判斷出中國農村宅基使用政策變遷的間斷節點是1993年，政策間斷期為農村宅基地有償使用緩滯階段（1993—2000年）。

2.農村宅基地使用政策工具變遷根據政策工具相關理論，結合農村宅基地使用政策的內容和特征，將農村宅基地使用政策工具分為管制型政策工具、混合型政策工具、自愿型政策工具。其中，管制型政策工具包括權益保障、制度建設、設定收費標準和條件、責任追究等；混合型政策工具包括使用收費、宣傳教育、申請信息公示、檔案登記、有償調劑和競價選位等；自愿型政策工具包括村民自治組織、農村集體經濟組織等。運用政策文本量化分析方法對政策文本進行內容分析單元編碼，統計頻數后得到農村宅基地使用政策工具使用頻數的階段分布圖（如圖3所示）。

圖3 三類政策工具在農村宅基地使用政策變遷階段的分布

在宅基地無償分配階段，政府主要采用強制型和自愿型政策工具，以保障農民宅基地居住權益。在農村宅基地有償使用試點階段，政府對政策工具的使用較為全面，強制型政策工具仍然占據主導地位。增加了混合型政策工具和自愿型政策工具的使用，其中宣傳教育的作用在于使農民樹立節約利用土地的意識，推動農村宅基地有償使用順利進行；信息公開和檔案登記有利于保障農民宅基地合法權益。在有償使用緩滯階段主要通過管制型政策工具防止農民利益受損，保持農村社會穩定。在有償使用恢復階段三類政策工具的使用與前一階段相比有了很大突破，但數量均少于有償使用試點階段，這與政策目標和政策內容有關。在有償使用發展階段三類政策工具的數量明顯增多，而且分布較為均衡。其中，混合型政策工具中增加了級差排基、有償調劑和競價選位等分配取得方式；在自愿型政策工具中村民代表大會制度成為新型的治理工具，農村經濟組織擁有了決定宅基地有償使用年限的權限。

由此可見，中國農村宅基地使用政策工具的變遷趨向于實現混合型政策工具和自愿型政策工具的綜合使用，體現了政府在農村宅基地使用政策變遷過程中由管制到賦權的角色變遷特征。

3．農村宅基地使用政策工具設置變遷中國農村宅基地使用政策的精確設置包括使用主體、方式、對象、費用收取標準、監管與獎懲措施等方面的規定，農村宅基地使用政策變遷階段的政策工具設置比較如表1所示。

表1 農村宅基地使用政策變遷階段的政策工具設置比較

由表1可以看出不同間斷節點時期政策工具設置的差異。農村宅基地無償使用和有償使用的不同階段所對應的政策內容有很大差異。在農村宅基地使用的適用主體方面，前四個階段都是僅限于本集體村民，但在農村宅基地有償使用發展階段，部分地區開始允許其他村集體的農民有償使用本村的宅基地。每個階段政策目標不同，政策實施對象有差異。農村宅基地有償使用收費標準趨于科學、合理和規范，費用的使用主體已完全實現向村委會和農村集體經濟組織轉移，費用監管主體的變化反映出農村居民對自身利益維護的意識在逐漸增強。獎懲措施始終強調對挪用和貪污使用費的嚴格處理，通過建立和完善銀行賬戶和專款專用制度使有償使用費真正取之于民、用之于村。

（二）農村宅基地使用政策變遷原因分析

根據修正的間斷—均衡理論分析框架，政治制度是政策保持均衡和突發間斷的基礎，政策均衡依賴于穩定的制度結構和情境認知，政策間斷則是由于制度場域發生變化導致政府注意力轉變和政策問題的性質發生改變，從而重新進入議程設置。因此，本文從制度結構、情境認知、政府注意力三方面分析中國農村宅基地使用政策變遷的原因。

1．穩定的政治制度政治制度作為政策行動場所是政策壟斷的結構性基礎。中國政治制度的主要功能是穩定、激勵和約束，能夠在公共政策運行中（無論政策處于均衡期還是間斷期）給予政府很大支持，促進公共政策與社會環境相適應，統一公眾思想，減小政策實施阻力。

2．制度結構與特定情境認知制度結構主要包括經濟體制和政治體制。穩定的政治制度并不意味著其經濟體制或政治體制不發生變化，也就是說，制度結構可能處于穩定或不穩定狀態。情境認知反映的是與制度相關的價值觀基礎。在不同時期，執政者的情境認知有所不同，其產生的指導思想將影響經濟體制和政治體制，從而決定政策的穩定和變革。例如，在科學發展觀思想指導下進行社會主義新農村建設，以人為本的執政理念促使農村宅基地使用政策注重保護農民宅基地使用權權益；在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下開始實施鄉村振興戰略，農村宅基地有償使用制度進入穩步發展階段。由此可知，執政者的價值觀和執政理念是建立在國家意識形態以及對社會經濟發展情況認知基礎上。

在穩定的制度結構中情境認知的變化并不必然導致政策變遷，政策制定者通過調整政策工具及其設置使政策保持漸進式均衡。例如，在農村宅基地有償使用恢復階段到有償使用發展階段，中國的政治體制和經濟體制并未發生根本性改變，三類政策工具的使用數量在穩定增加且趨于合理。但是，當制度結構發生改變時，總體性政策目標、政策工具及其設置就必須與新的情境認知相適應，政策在特定的經濟體制和政治體制框架下發生間斷。例如，在農村宅基地有償使用緩滯階段到恢復階段，經濟體制發生了變化，政策目標轉變為側重于促進農村經濟發展，相應的政策工具和政策工具設置也發生了很大變化，以便更好地服務于新的政策目標。

3．政府注意力轉移制度結構轉型。新中國成立以來，經歷了從社會主義計劃經濟體制到建立和完善社會主義市場經濟體制的歷程，制度結構轉型是政府注意力轉移的重要來源。在農村宅基地有償使用緩滯階段正是由于經濟體制變革的影響，政府注意力開始轉向通過取消農村宅基地使用費，實現維持農村社會政治穩定的目的。

制度供給環境。中央政府的頂層設計環境主要體現為中央政府在政策制定和政策運行中居于主導地位，地方政府制度供給環境則是滿足地區社會經濟發展需求的制度環境。在貫徹執行中央政府的政策時，地方政府可以根據社會經濟發展情況因地制宜制定農村宅基地使用政策。當地方政府的積極實踐取得良好政策效果時，就會在一定程度上促使中央政府原有的政策發生變遷。在農村宅基地有償使用初步探索階段，在全國范圍內開展的農村宅基地有償使用試點工作促使中央政府認識到農村宅基地有償使用的科學性和可行性，因而其注意力由無償使用轉向了有償使用。

制度創新驅動。在穩定的政治制度中原有的某項具體政策或制度可能會受到強制型因素或誘導型因素的驅動，致使其內部發生變革。中國農村宅基地使用政策變遷過程中強制型驅動的基礎是政策均衡，其路徑體現為中央到地方自上而下的政策執行。例如，在農村宅基地無償分配階段，嚴格遵循農村宅基地無償取得政策；在宅基地有償使用發展階段，宅基地有償使用政策在許多地方政府形成政策擴散。誘導型驅動通過利益關系來反映。以農村宅基地有償使用發展階段為例，當農村宅基地無償分配制度與農村經濟發展情況不相適應，存在潛在的制度形式效益（即政府理應分享土地增值收益），并且這種收益大于政府的制度建立和執行成本時，地方政府就會主動推動制度創新。[15]村民自治組織通過對農村宅基地有償使用費的管理，借助資源組合形成對農村居民的動員、激勵和管理，成為其治理能力的重要體現。農民為維護其宅基地使用權和公平取得權，積極參與宅基地有償使用規則和實施辦法的制定以及有償使用費的監管。因而，當地方政府、村民自治組織和農民三者的利益達到一種平衡或趨同時就會發生誘導型變遷。總體來說，在中國農村宅基地使用政策變遷過程中呈現出強制型擴散為主、偶見誘導型驅動的特點，兩種驅動方式顯著影響政府注意力的轉移，從而導致政策發生變遷。

五、結論與啟示

間斷—均衡理論解釋了政策漸進性均衡和突變性間斷相結合的政策變遷過程。在梳理間斷—均衡理論核心觀點及要素的基礎上，結合中國的制度結構和實際情境將間斷—均衡理論分析框架的適用條件修正為穩定的政治制度，理論假設修正為有限理性和制度結構，借助政策范式理論，采用政策總體性目標、政策工具和政策工具精確設置解釋并驗證政策變遷過程，將制度結構轉變、制度供給環境和制度創新驅動作為政府注意力轉移的三個來源。

基于對制度背景、標志性政策事件和政策內容的分析，認為中國農村宅基地使用政策的變遷歷程可以劃分為無償分配階段、有償使用初步探索階段、有償使用緩滯階段、有償使用恢復階段和有償使用發展階段。農村宅基地無償分配與有償使用的交替實現了宅基地使用政策的非線性變遷，總體上反映出間斷式均衡、長期穩定與短期變遷并存的規律，符合間斷—均衡理論所呈現的漸進與突變相結合的總體演變特征，體現了間斷—均衡理論對解釋中國農村宅基地使用政策變遷過程的適用性。

通過對新中國建立以來農村宅基地使用政策文本的量化分析，結合政策范式理論，總結出農村宅基地使用政策變遷始于政策目標變化，由側重于保持農村社會政治穩定轉向側重于促進農村經濟發展；政策工具的使用也因此發生改變，管制型、混合型、自愿型政策工具組合使用趨于合理和均衡；政策工具設置的變化反映出在農村宅基地使用政策變遷的每個階段不同政策目標具有不同的政策內容。借助間斷—均衡理論分析框架，闡明了中國的政治制度為農村宅基地使用政策變遷創造了根本性基礎，國家意識形態和社會經濟發展情況構成了執政者宏觀層面的情境認知，其價值觀和執政理念體現在農村宅基地使用政策每個變遷階段的總體性政策目標和政策工具層面。穩定的制度結構和情境認知強化了政策壟斷，當制度結構發生變化時政府注意力也隨之改變。中國特有的制度供給方式提供了實現制度創新驅動的環境，中央政府主導的自上而下的強制型變遷和地方政府、村民自治組織、農民三種利益趨同產生的誘導型變遷，在農村宅基地使用政策變遷過程中影響了政府注意力的轉移。其中，強制型變遷的作用更強，形成了較大范圍的政策擴散，在較長時間內使農村宅基地使用政策保持得更為均衡和穩定。

在鄉村振興和城鄉融合發展的新時代背景下，中國農村宅基地使用政策應當是對符合農村集體經濟組織資格認定條件的農戶實行無償分配，使其繼續作為保持農村社會政治穩定的第一保障。將農村宅基地有償使用作為重要補充，探索采取多種經濟手段解決農村宅基地歷史遺留問題，更加凸顯農村宅基地的資產資本價值，在市場機制和政府賦權的情景下完善農村宅基地增值收益分配機制，從而實現農村宅基地資源優化配置和有效利用。