政策工具視角下政務新媒體政策研究

左小麟 李趕玲

摘要：政策工具是政府治理的主要手段，考察政策工具的使用是理解、評估和改善政府部門管理政務新媒體行為的重要切入點。本文以15個省級政府發布的政務新媒體政策文件為研究對象，從基本政策工具和政策目標價值兩個維度對這些政務新媒體政策進行了分析。研究表明，我國省級政務新媒體政策工具使用存在較明顯的不均衡特征，環境型政策工具使用相對過多，供給型與需求型政策工具運用不足。基于此，本文就如何進一步完善政務新媒體政策提出建議。

關鍵詞：省級政務新媒體 新媒體政策研究 政策工具 政策目標

隨著移動互聯網的發展，我國政務新媒體的形態愈加豐富。各級政府部門打造的由政務微博、政務微信、政務頭條號、政務短視頻等一系列政務新媒體組成的新媒體矩陣，在宣傳有關政策、發布相關信息、提供相關政務服務等方面發揮了重要而積極的作用，增進了政府部門與公眾的溝通，進一步提升了政府部門的執行力和公信力。然而，政務新媒體的發展在取得顯著成績的同時，也存在一些不容回避的問題，筆者將對此展開研究，并試圖就如何進一步完善政務新媒體政策提出建議。

一、研究視角和研究對象界定

為推動政務新媒體的有序發展，2018年12月，國務院辦公廳發布《關于推進政務新媒體健康有序發展的意見》，隨后各地紛紛出臺了規范和推動政務新媒體發展的政策文件。本研究選擇從政策工具的視角出發，對省級政務新媒體政策文件進行分析，有助于了解各地推動政務新媒體發展的理念和行為，為政務新媒體的進一步發展提供政策建議。

本研究提到的政策工具是指“在既定的政策環境下，政策執行者為解決政策問題、達成政策目標、實施政策方案等采取的具體手段和方式。”在實踐中，“隨著政策工具被放在公共管理及行政管理學科領域進行研究，政策工具越來越與行政體制改革和具體領域的公共管理密切聯系在一起，其主題是如何通過政策工具的創新和選擇優化來改善公共管理實踐。”通過對相關文獻的梳理，筆者發現，當前學界對政策工具的研究多集中在對政策工具的概念、分類和特征研究，以及政策工具的選擇、組合及其實施效果的評價上，政策工具的分類標準是其中的核心問題。

本研究的對象為政務新媒體政策，主要是指政府部門為了規范管理本級和下屬機構在政務新媒體的建設、使用和具體運行方面的相關行為，以正式的文本形式印發的通知、方案、意見等文件。從政策的作用來看，政務新媒體政策也可以看作是本地區政務新媒體建設和發展的指導性及綱領性文件。目前，國內外已有的對于政務新媒體政策的研究，主要集中在政策制定的動因、內容維度與構成元素等方面，也有少數研究嘗試考察政務新媒體政策與現行政策的關系、政策之間的比較和政策有效性評估等具體問題。

二、研究設計

本研究選取2018年至2019年底在互聯網上公開發布的省級政務新媒體政策文件為研究樣本，采用內容分析法，通過構建分析框架、內容編碼歸類和統計分析等步驟，從基本政策工具和政策目標價值兩個維度對我國政務新媒體政策進行統計分析。

（一）研究樣本的選擇

研究所需的新媒體政策文件主要借助“北大法寶法律數據庫”進行文獻搜索，根據政策制定主體為省級政府、內容須以推動和規范政務新媒體發展或管理為核心的原則，最終納入研究范圍的政策文本共計15份（見表1）。

（二）研究框架的構建

政策工具的選擇不僅要考慮理性要素，更要考慮價值要素，要將政策手段與政策目標有機結合，依據客觀規律與目標導向，建立合理的政策工具體系，發揮理想的政策效果。本研究主要基于基本政策工具和政策目標價值兩個維度，選取相關要素構建政務新媒體政策的X、Y二維分析框架，使用這一框架對政策文本進行分析統計。

1.X維度：基本政策工具維度。基本政策工具主要包括供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具三個類別。供給型政策工具，主要為了改善政務新媒體建設相關要素的供給，從而推動政務新媒體的發展，一般是政府通過對人才、技術和資金等的直接支持來實現。主要包括：資金投入、技術支持、組織架構、人力資源（招聘、培訓與績效評估）、渠道拓展5種手段。環境型政策工具，主要是為了通過改善政務新媒體的發展環境，間接地促進政務新媒體的發展，一般是依靠部門規章制度或是依靠法律的約束來實現，主要包括：思想理念、目標規劃、統籌規劃、管理機制（管理制度、內容管理、賬號管理、政府回應、隱私安全管理等）、法規管制5種手段。需求型政策工具的作用在于減少政務新媒體發展的不確定性，增強市場的穩定性，進而拉動我國政務新媒體使用需求，主要包括政府購買、示范工程、公民使用培訓、公民行為管理等4種手段。“供給型政策工具對于政務新媒體的發展具有推動作用；需求型政策工具對政務新媒體有拉動作用；環境型政策工具對政務新媒體發展具有影響作用。”

2.Y維度：政策目標價值維度。“政策工具的分類更多的是對公共政策手段的區分和體現，并沒有直接表明公共政策的目的所在，且同一種政策工具可以同時用以服務多個政策目標。”因而，為了更全面地分析公共政策對推動政務新媒體發展的作用和影響，本研究引入了另一個研究維度——政務新媒體政策的目標價值維度，結合政務新媒體政策的內容維度對我國省級層面政務新媒體政策進行分析，可以更加全面地了解省級層面政務新媒體政策的具體情況。根據我國政務新媒體發展的實際，我們將資源安排、組織保障、運維管理、功能建設四個方面作為分析框架的目標價值維度。其中，資源安排工具是為了促進政務新媒體高水平發展，盡可能創造良好的發展條件，包括提供的信息支持、技術支持、資金支持等。組織保障是為了讓政務新媒體健康發展，做好其保障工作，包括組織分工、組織領導、人員培訓、績效考核。運維管理是為了確保政務新媒體有序發展而需要做好的基礎管理工作，具體包括管理制度、賬號管理、內容保障、安全防護、監督管理等。功能建設是為政務新媒體高質量發展提供目標和方向，包括發布政務信息、提供政務服務、強化政府回應、加強政民互動、堅持輿論引導、創新社會治理等。

三、研究結果與分析

本研究以納入研究范圍的15個省級政務新媒體政策中單份政策文本的有關政策條款作為內容分析單元，按照“政策編號—政策名稱—具體條款—編碼—政策工具—政策目標”對其進行編碼，從兩個維度進行統計，并對統計結果進行了簡要分析。

（一）X維度——基本政策工具運用的結果分析

對收集到的15個省級新媒體政策文件進行編碼和統計，關于政務新媒體發展的政策工具共有218條。其中，環境型政策工具有175條，供給型政策工具有40條，需求型政策工具只有3條。可見省級政務新媒體政策運用最多的為環境型政策工具，運用最少的為需求型政策工具，僅3個省級新媒體政策文件運用了需求型政策工具。

1.供給型政策工具占比未超過40%。政務新媒體政策所包含的供給型政策工具，主要是指政府部門為了確保政務新媒體能夠有序發展，在政務新媒體政策中運用“人力資源”“組織架構”的政策工具去輔助政務新媒體的管理，包括“加強組織領導、明晰權責主體、配備相應的運營人才、抓實抓好教育培訓，將政務新媒體工作納入公務員教育培訓內容、將政務新媒體工作情況列入年度績效考評”等具體手段。根據對15個省級政務新媒體政策文本的逐一分析，供給型政策工具在各省份政策總條文中的占比均未超過40%。

2.環境型政策工具占比超過50%。根據對政策文本的具體分析，環境型政策工具在15個省級政務新媒體政策的總條文中占比都超過了50%。出現這種情況的很大一部分原因是政務新媒體的運行主體為政府，這就決定了政務新媒體政策的適用范圍僅為相關政府部門，在“互聯網+政務”深入發展的當下，政務新媒體的運營成為政府常規化工作的一部分，政務新媒體政策理所當然成為政府日常工作規范的一部分，故而具有約束性質的環境型政策工具也就備受重視。

3.需求型政策工具占比未超過10%。需求型政策工具包括“政府購買”“示范工程”“公民使用培訓”及“公民行為管理”等工具。只有個別省份提出要“積極鼓勵通過購買服務等方式委托相關機構具體承擔政務新媒體日常運維工作”，大部分省份只是在運用“管理機制”工具時，提到“通過購買服務須明確權責，簽訂保密協議，加強資質審查和日常監督”等。根據文本分析和統計，需求型政策工具在15個省級政務新媒體政策總條文中的占比都未超過10%。在15個省級政務新媒體發展政策中，均未采用“公民使用培訓”工具，這說明提高公民媒介素養還未成為相關政府部門的一項重要工作任務。在政務新媒體發展過程中，公民作為政務新媒體的享用者，理應受到政策制定者的關注，但在15個政策文件中，只有一個省級政務新媒體政策涉及“公民行為管理”。

（二）Y維度：政策目標價值的結果分析

根據對政策目標價值的文本分析和統計，15個省級政務新媒體政策目標價值使用按數量多少排序為：運維管理（28.17%）、功能建設（27.52%）、組織保障（22.93%）、資源安排（1.48%）。“組織保障”和“運維管理”是15個省級政務新媒體政策都提到的內容，可見這些省市都把組織保障擺在重要位置。“組織保障”和“運維管理”之所以重要，是因為體制內的媒體管理，管理制度和隊伍建設是兩大關鍵。“功能建設”包括政務信息、提供政務服務、強化政府回應、加強政民互動、堅持輿論引導、創新社會治理，以及政務新媒體的發展方向及行動指南。“資源安排”是運用最少的內容，但不是所研究的政務新媒體政策沒有提及“信息支持、技術支持、資金支持”，而主要是沒有單獨作為政策條文羅列出來，只是將其放在運維管理、組織保障的內容里。

四、總結與思考

綜上分析，我國省級政務新媒體政策具有以下幾個特點：一是從基本政策工具維度來看，我國政務新媒體管理政策工具使用存在明顯的不均衡特征，環境型政策工具使用過多，供給型與需求型政策工具的運用相對不足。二是從政策目標價值維度來看，當下政務新媒體政策主要試圖通過對政務新媒體的運行管理從而實現政務新媒體的功能建設，對資源安排的重視程度還需要提高。三是政務新媒體政策很少涉及公民層面的管理，缺乏對公民使用培訓和行為管理的政策措施。

針對上述問題，為了順應新媒體發展態勢，促進政務新媒體高質量發展，今后的政務新媒體政策應從以下幾方面予以逐步完善：第一，進一步明確供給層面的保障措施，具體包括信息、技術資源支持、資金投入以及人力資源管理。第二，進一步細化環境層面的管理規范，重點明確安全管理、公民隱私管理以及信息資源檔案管理的具體管理制度。第三，進一步拓展需求層面的覆蓋范圍，除了政府購買、示范工程、公民使用培訓、公民行為管理外，可以結合公眾的具體需要，進一步完善需求層面的政策工具。相信隨著政務新媒體形態的進一步豐富和相關部門管理理念的適應性轉變，我國各地的政務新媒體政策將會得到逐漸更新和完善。

作者左小麟系云南大學新聞學院講師

李趕玲系云南大學新聞學院碩士研究生

參考文獻

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【編輯：沈金萍】