我國養老保險第三支柱存在的問題與優化對策

徐仁瓊

(廣西師范大學政治與公共管理學院，廣西 桂林530007)

一、引言

人口老齡化發展是伴隨著社會經濟發展的一種必然趨勢。中國數據統計年鑒顯示，我國在2019年末已經有17599萬人口達到65歲及以上，占總人口140005萬人的比重達到了12.6%。按照聯合國定義，當一個國家或地區65歲及以上人口數量占總人口比例達到14%即進入深度老齡化社會。我國2018年已有16658萬人達到65歲及以上，占總人口比重11.9%。可知，我國65歲及以上老年人口在短短一年之內增長了0.7%，增長人數達941萬人。按此增長速度，我國將在2022年從老齡化社會進入深度老齡化社會。

老齡化形勢日益嚴峻，我國繼續以第一支柱基本養老保險為主的養老保障體系將面臨更大的挑戰，基本養老金財政壓力大、替代率降低、個人賬戶空賬運行、制度未能完全覆蓋全部人口等問題，使得基本養老金難以滿足未來人們的養老需求。我國于1991年第一次提出養老金三大支柱，一直以第一支柱獨大、養老資金依靠政府財政支持的方式來負擔養老費用的支出，從而對第二支柱企業年金的發展不夠重視，第三支柱個人儲蓄型養老保險和商業養老保險的發展還面臨諸多困難。如今，我國進入新時代中國特色社會主義社會，人們對日益增長的物質文化需求越來越高，對未來養老生活質量的期望值也在提升，想要提高個人退休后的養老水平，關鍵是個人要借助第三支柱養老金的發展。我國如果繼續以第一支柱獨大的養老形式提供養老保障，據預測我國將會在2035年面臨養老金枯竭的危險。因此，我國近些年來出臺了相關的政策逐步推動第二支柱和第三支柱的發展。2017年《關于加快發展商業養老保險的若干意見》的發布，從資金投資與安全穩健運營、個人稅收繳納優惠舉措提供政策上的支持。應對人口老齡化亟須完善養老保險三支柱體系的協調發展，需要大力加快起步晚的養老保險第三支柱的發展進程。

二、我國養老保險三支柱發展情況

(一)我國養老保險三支柱的基本情況及構成

我國養老保險是由三支柱體系構成，第一支柱是以國家為主體的基本養老保險，1991年我國開始建立基本養老保險制度，主要以政府財政為主的基本生活保障制度，是占據我國養老保險三支柱體系中比重最大的一部分。2017年底基本養老金占養老金資產規模比重達79.6%，相較于美國的基本養老金占養老金資產規模比重為10%，我國的基本養老保險在我國養老保障中發揮了巨大的作用。財政支持上，國家給予第一支柱的財政補貼從2010年的1954億元增長到2017年的8004億元，財政支出規模逐年上漲。但是，基本養老保險替代率反而從1997年76%的替代率降到了2017年的45%左右，保障水平有限。由此可知，我國第一支柱基本養老保險發展規模大，但養老保障功能呈現減弱的趨勢。

第二支柱是由雇主主導的補充性質的養老保險制度，一般由企業和個人共同繳費。我國2004年建立了第二支柱企業年金制度，到2017年底資產規模為1.29萬億元，占養老金資產比重的20.4%。企業年金的覆蓋面受限，企業需要滿足相應的經濟條件和建立集體協商機制才能創立企業年金。因而，其覆蓋范圍普遍集中在電力、石化、石油、電信等壟斷行業，在沿海和發達省份的推廣要快于內陸落后省份。由于我國第一支柱繳費率過高，擠壓了企業年金的發展空間，抑制了企業和員工繳費的積極性，最終造成第二支柱未能有效起到補充第一支柱的作用。

第三支柱是市場化的由個人投資或購買的商業養老保險，為人們的養老生活提供更高的待遇，覆蓋到進城務工人員、靈活就業人員及流動性較強的職工，把第一支柱制度覆蓋不到的人員吸納進去。2018發布政策率先在上海、福建和蘇州工業園三個發達地區進行試點，這被認為是第三支柱的開啟。第三支柱的商業養老保險目前處于發展的幼芽期，未來還有很大的發展空間。

養老保險三支柱體系的構成如表1所示，三支柱的保障目標由保基本生活到提供高待遇的生活，保障力度更強。以政府、企業和個人為責任主體的籌集養老金模式，減輕單一主體負擔養老金費用的壓力。多層次主體籌集到的養老金可以自由選擇效益好的投資，不再局限于銀行儲蓄和國債的收益，拓寬了資金的來源渠道，也能起到規避風險的作用，實現養老保險三支柱之間的相互補充，有利于資金的可持續性。

表1 我國養老金三支柱體系構成

(二)發展我國養老保險第三支柱的必要性

基于我國迅速進入老齡化社會，“未富先老、未備先老”的現實，以及國際上美國以注重第二支柱401K計劃為主的養老保障，加拿大第二、三支柱的養老金規模占總資產規模達90.6%，澳大利亞1992年之后實行強制性的超級年金覆蓋范圍達到90%，繳費率由1992年的3%提高到2002年的9%，到2025年繳納比例將會上升到12%，它占據三支柱體系中的重要地位。這些國家經過上百年的養老保險三支柱改革的實踐證明，構建多層次的養老保險協調發展是應對未來養老問題的關鍵。我國第一支柱覆蓋范圍廣、財政支出大、發展處在瓶頸期；第二支柱覆蓋面有限，2017年我國共有80429個企業建立了企業年金，其中職工參與人數達到2331萬，占城鎮就業職工的比率僅僅為5.49%，建立企業年金的單位數量尚未達到法人企業總數的1%。因此，我國大力發展第三支柱個人商業養老保險勢在必行。

發展我國養老保險第三支柱是應對未來老齡化問題的長久之計。何文炯教授在廣西師范大學的一次講座中指出，隨著人們物質生活的提高，未來的養老問題主要還是依靠個人養老來解決。他認為養老保險可分為兩大類，一是起到保障人們基本生活作用的基本養老保險，二是補充養老保險，而人們未來高質量的養老生活主要依靠補充養老保險來保障。因此，增加第三支柱養老保險在未來養老保險中的比重，來實現養老保險三支柱的協調發展是滿足人們未來養老需求的重要方式。未來人們手里擁有一定的養老金，代表具備一定的支付能力，但是不能保證人們將來養老享受質量保證的養老產品與養老服務，第三支柱個人商業養老保險的發展能為老年人提供適合老年人投資的多元化、健康的老年人產品，有利于老年人養老資金的保值增值，也為老年人提供養老產品與養老需求服務，促進養老產品與服務產業的發展，形成資金投資保值增值與養老物質需求的良性循環系統。

三、我國養老保險第三支柱發展困境

(一)個人對養老保險第三支柱存有疑慮，參與意愿低

個人對養老保險第三支柱存有疑慮受多方面因素的影響。一是第三支柱個人商業養老保險是新興發展的保障方式，個人對此不是很了解，無法給予充分的信任。我國第三支柱個人商業養老保險起步晚，2018年才開始在我國進行試點，試點期結束后并沒有向社會公布試點結果的相關文件或報告及后續的推廣政策。所以，人們在沒有充分的把握第三支柱能夠為未來養老帶來收益時，不會輕易參與到第三支柱個人商業養老保險當中。據統計，我國目前只有28.72%的群眾愿意通過購買商業養老保險來為自己的晚年生活提供補充保障。二是個人因素的影響。基于傳統養老觀念的影響，個人對政府養老高度依賴，依靠政府提供的基本養老保險能夠解決將來養老問題；或是孩子較多的家庭往往也會受到“養兒防老”觀念的影響，會偏向于家庭養老而不考慮再購買第三支柱的個人商業養老保險。同時，職工個人經濟購買力低、教育程度低、對保險知識的了解程度低和風險認知度低都會造成職工購買商業養老保險的參與率低。而第三支柱作為農村居民、靈活就業人員主要的養老補充，他們的經濟能力、教育程度、對保險認知是影響他們購買個人商業養老保險的最大因素。我國農村老年人口占老年總人口的60%左右，因此，農村老年人購買個人商業養老保險是提高第三支柱參與率與發展的關鍵。

(二)養老保險第三支柱市場化程度低，發展緩慢

我國第三支柱剛形成，資本市場外部環境尚未達到發達國家的成熟程度。學者們認為現在是發展第三支柱的合適時機，因為我國的經濟由高速度發展轉向高質量發展，已經達到發展第三支柱的條件。由于第三支柱剛入市，市場化程度相對較低。具體表現為:一是個人商業保險機構數量少，2018年9月銀保監會先后共公示出三個批次符合經營要求的保險公司名單，三個批次共有19家公司可經營個人稅收遞延型商業養老保險。二是個人商業養老保險的產品與服務少，且未能滿足老年人個性化需求。因此，第三支柱就是一邊探索符合市場化的發展方向，一邊緩慢發展。

(三)養老保險第三支柱起步晚，配套政策長期缺位

目前，我國第三支柱停滯了有二十多年，它的發展是從前幾年才有了起步。國家于1991年提出構建養老保險三支柱體系，2017年發布了《國務院辦公廳關于加快發展商業養老保險的若干意見》，明確到2020年要形成安全穩健運營、產品形態多樣、服務領域較廣、專業能力較強、經營誠信規范的商業養老保險體系。2018年，個人稅收遞延型商業養老保險開始在三個大城市進行試點，但試點效果并不太理想，原因是試點選擇的是三個大城市，未考慮中小城市是否能適用大城市的試點結果，試點范圍小且時間短，是否具有代表性逐步推廣到全國。因此，我國養老保險第三支柱的改革還需要經歷一個不斷探索的過程。我國商業養老保險的角色定位和相關的激勵政策、完善稅延商業養老保險試點政策、投資風險預防與控制政策等始終沒有明確，是我國個人商業養老保險發展滯后的原因，城鄉居民基本上單一地依賴國家的社會基本養老保險，第三支柱的作用尚未有效發揮。

四、完善我國養老保險第三支柱的建議

(一)加強養老保險第三支柱知識宣傳力度，提高個人自我養老意識

養老與我們每一個人息息相關，大多數人都會積極主動地了解養老的相關政策。2018年5月實施的第三支柱個人稅收遞延型商業養老保險試點就是要深入人民群眾當中，為民眾所熟悉，才會被大家接受和認可，才能促進養老保險第三支柱的發展。一是加強政策宣傳。國家政策具有公信力和影響力，向大眾公布出臺的個人稅收遞延型商業養老保險政策或是公開第三支柱在試點城市的效果及經驗參考。通過政策宣傳可以讓個人了解到未來養老的發展趨勢，個人會遵循政策的指引，積極響應國家的號召，參與到第三支柱養老保險的養老保障中。二是普及國民第三支柱養老保險的知識。通過電視、手機、相關部門宣傳第三支柱養老保險的相關信息，讓民眾熟悉參保的知識，才會購買到適合自己的保險。三是強調個人養老責任，改變傳統的養老觀念。個人要清楚地意識到國家為責任主體的第一支柱基本養老保險只能保障人們的基本生活水平且在人口老齡化財政壓力下，單一支柱的養老體系將面臨很大的養老風險。在社會化進程中，少子化成為一種普遍的現象，一個家庭中的兩個年輕人上要贍養4個老年人，下要養育1個孩子，生活成本的提高加重了家庭養老的經濟負擔，傳統“養兒防老”成了過去式。今后，人們對未來養老需求的多樣化與質量要求的不斷提高，主要還是要依靠自己養老。當務之急是在加快完善商業保險養老體系的基礎上，以轉變居民的保險觀念為第一要務，雙管齊下，讓商業養老保險真正地惠及老年群體，實現所有人的“老有所依”。只有樹立個人商業養老保險意識，才能為個人將來的養老添加一份養老保障。

(二)深化養老保險第三支柱“放管”舉措，發揮市場作用

第三支柱主要依靠市場力量發展，但這并不是單純的商業行為，需要政府和市場通力合作。政府要實現角色轉換，應充當養老保險體系的組織者和監督者，而不是作為承擔者與運營者。政府作為監督控制的掌舵人，不需要事事親為，減輕了工作負擔，提高了養老保險第三支柱的運營效率，從而發揮市場作用和促進養老保險第三支柱的發展。“放管”就是要政府發揮簡政放權、放管結合，為養老保險第三支柱的發展創造良好的市場運行環境。

在“放”方面，完善市場準入機制，簡化第三支柱商業保險機構的進入程序。應盡量采取發揮市場自身約束機制的方法，逐步由審批制轉變為核準制，最終過渡到國家登記注冊制。從而能保證更多符合條件的商業保險機構和養老保險產品服務機構正規化合作，商業保險機構可以自愿選擇投資養老產品與服務機構；個人也可以自由選擇投保的保險機構、養老產品和養老服務，形成市場化自由與互動的養老保障模式。放寬參保人的年齡與參保條件，讓更多的人不因年齡或是工作流動等條件的限制也能參與進來。

在“管”方面，強化政府對個人商業保險機構的監管。一是對外部市場環境的監管。創造健康的適合商業保險發展的良好環境，確立其在養老保障中的合法地位，使其能夠在市場中發展。二是對商業保險公司的內部監督。政府及相關機構要加強對商業保險公司的監督管理，規范商業保險行業的運營，尤其是保險基金的運營管理，以防損害參保人的切身權益，確保商業保險參與養老保險市場健康有序發展。政府部門做好內部監督時，要引進第三方監督和鼓勵社會監督，形成全方位對第三支柱商業養老保險的監督體系，有利于商業保險運營的透明性與公平性。

(三)統籌養老保險第三支柱制度設計，做好政策扶持

首先，要認識到發展養老保險第三支柱是一個長期的過程，唯有早起步才能實現早積累、多積累，其作用才能明顯地表現出來。統籌養老保險第三支柱制度的設計，是協調我國三支柱結構平衡發展的關鍵，也是第三支柱發展的制度保障。董克用指出第三支柱建立的關鍵點是要通過國家立法及財稅政策支持，引導全體經濟活動人口建立以個人養老為目的、自愿參加并且個人主導的積累型養老金制度，以及政府鼓勵向專門賬戶繳費，根據個人的特征安排選擇相應金融產品積累的養老資產。第三支柱試點期結束，總結出稅收優惠制度是撬動個人養老金制度的“杠桿”，是決定第三支柱命運的關鍵。要盡快擴大第三支柱養老保險稅收優惠政策的試點，具體包括提高稅前列支比例、取消投資收益的稅收、降低領取階段的納稅比例、簡化稅收抵扣手續等。政府及相關財稅部門通過合理稅收優惠制度設計，可以將第二支柱尚未覆蓋到的靈活就業人員、城鄉居民參保人等納入進來，擴大制度覆蓋面。同時，做好財政補貼和稅收激勵政策，使得低收入人群能夠通過財政補貼享受第三支柱商業養老保險帶來的養老金補充作用，通過稅收激勵措施吸引高收入人群加入。

四、總結與展望

我國養老保險第三支柱是未來老年人養老的重要途徑，政府推動與完善第三支柱的發展起到了關鍵作用。統籌養老保險第三支柱的頂層制度設計，要從制度政策上保證第三支柱的發展；政府從管理者的身份轉化為組織者與監督者，放寬管理權限，充分發揮第三支柱市場化發展的優勢；政府是最好的引導者，通過轉變大多數人傳統的養老觀念，鼓勵個人購買第三支柱個人商業養老保險來提高自己未來的養老水平，從而有利于第三支柱的快速發展，也有利于解決我國將來養老金空缺的問題。可以預見，未來養老保險第三支柱在城市里的發展走上正軌時，農村占比為全體老年人口60%的老年人口將是第三支柱發展的主要力量。2020年后，我國將實現全面脫貧與全面建成小康社會的目標，未來的農村經濟產業化與市場化發展，為農村帶來更大的財富，他們也是第三支柱養老保險的覆蓋對象與需求者。因此，盡快做好第三支柱全員覆蓋、全體受益的制度設計，實現全民性的第三支柱養老保險保障才是第三支柱發展的最終目標。