我國國土空間整治修復

童怡

前 言 改革開放以來，我國保持了近三十年的高速發展，期間伴隨著我國工業化、城鎮化和農業現代化加快推進，土地供需矛盾日益凸顯，農村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態環境低質化等問題，我們發現依靠單一要素、單一手段的土地整治模式已難以解決問題，亟需通過全要素綜合整治農村山水林田湖草，全域優化農村生活、生產、生態國土空間布局，實現鄉村有機更新。

發展進程

國土空間整治修復是一個復雜的系統性工程，涉及自然、社會、經濟、工程等諸多方面。我們國家在政策和項目落實方面一直在研究和探索，參考借鑒德國等其他國家此類管理經驗后，我們逐漸摸索出具有本國特色的全域土地整治策略。在此向大家簡單介紹德國土地整治，即在整個空間規劃體系中定位為綜合型實施規劃，是土地產權調整、道路建設、生態景觀維護、土壤改良等土地利用活動的必備環節，是規劃實施落地的最后一步，也是空間規劃體系不可或缺的重要組成。

說起我們國家的國土空間整治，就國家政策層面而言主要經歷了以耕地保護為導向（1986-2003年）、以建設用地、園地、山坡地整治為重點（2004-2011年）和以高標農田、礦山生態治理、海洋生態保護、拆舊復墾為重點（2011年以后至今）三個階段。國土整治近40年的發展，經歷了幾個階段，各階段中涉及的細分類型，并不完全是替代關系。應分兩種，一種是根據不同發展時期賦予了新的身份，如原來的基本農田整理到高標準農田建設，另一種是將各個階段產生的新型整治措施予以延續，繼續發揮其在改善生態環境、集約節約用地方面的作用。

在我們國家國土整治由自發、無序、無穩定投入向有組織、有規范、有穩定投入轉變，實施規模不斷擴大、對經濟社會發展支撐保障作用日益顯化的過程中，國土整治的整治類型、整治對象、整治目標也在發生變化：整治類型由單一的工程型向多樣性、綜合型發展;整治對象由單要素向全要素整合、整治目標由單純的保證數量向數量、質量、生態“三位一體”發展。

經過一系列的征集意見和修訂后，2019年12月10日，自然資源部印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，在全國部署開展全域土地綜合整治試點工作。黨的十九大提出按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求實施鄉村振興戰略。2020年中央一號文件——《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》提出“開展鄉村全域土地綜合整治試點，優化農村生產、生活、生態空間布局”。依托全域土地綜合整治平臺，全域規劃、整體設計、綜合治理，統籌推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，整體協調 “山水林田湖草”全要素，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，解決一二三產融合發展用地，改善農村人居環境，已成為新時期高質量統籌推進農業農村現代化，鄉村振興和生態文明建設的重要抓手。

探索與實踐

作為國內全域土地綜合整治的重點省份——浙江省，省自然資源廳在2021年4月召開全省永久基本農田集中連片整治工作現場會，決定全面推進永久基本農田集中連片整治，破解耕地碎片化問題，推動小田變大田。 浙江廳明確，“十四五”時期，全省將實施1000片千畝方和萬畝方永久基本農田集中連片整治項目，整治規模在250萬畝以上。今年，全省將實施90片千畝方、10片萬畝方永久基本農田連片整治項目，整治規模在30萬畝以上。同時，鼓勵各地開展百畝方永久基本農田集中連片整治。 說到浙江省在國土空間綜合整治作為全國的示范帶頭作用，不得不提我們的嘉興市。

2017 年，嘉興市根據自然資源稟賦實際， 選擇了嘉善縣、 嘉興市秀洲區、平湖市等地率先開展了“全域土地綜合整治”試點。2018 年嘉興市印發《 嘉興市全域土地綜合整治“四百工程” 行動方案（ 2018—2022 年） 》 （ 嘉政辦發〔 2018〕 32 號） ， 提出 用 5 年時間， 在 100 個以上的行政村， 啟 動100 個左右項目， 實施 100 萬畝全域土地綜合整治與生態修復， 總投資超過 100 億元。 按照“生態優先、保護優先、 節約優先” 原則， 整合力量， 集中資金， 對農村生產、 生活、生態空間進行全域優化布局， 對“田水路林村居業” 進行全要素、 多手段、高效益整治， 對農田進行連片提質改造， 對存量建設用地進行集中盤活， 對美麗鄉村和產業融合發展用地進行集約精準保障， 對農村人居環境進行治理修復， 逐步構建“農田集中連片、 農業規模經營、 村莊集聚美麗、環境宜居宜業、產業融合發展”新格局， 助推鄉村振興。

嘉興各個區縣通過：1.加強組織領導，分級成立工作領導小組，強化工作推進。要求各縣（ 市、區）、 鎮（ 街道） 編制全域土地綜合整治與生態修復推進方案和實施計劃，統籌推進實施;2.分重點，穩步推進。選取了一批工作基礎好、有代表性的村先行開展土地利用規劃編制工作， 科學合理劃定農業生產、 村莊建設、產業發展和生態保護等功能分區， 編制實施村土地利用規劃， 作為全域土地綜合整治實施的規劃平臺;3.探索推進方式， 優化項目管理。在實踐過程中，嘉興市總結了一套“一選二調三平四定五實施的五步項目推進方式。一選： 選地; 二調： 調查底數、 需求和目標; 三平：平衡土地賬、資金賬; 四定： 定規劃、定設計、定內容、定計劃; 五實施： 報方案、現場施工。同時， 把握好以下三個原則： 第一， 充分尊重群眾意愿，堅持以群眾意愿為前提; 第二， 嚴格依照規劃， 不突破“三線”，布置項目功能區; 第三， 采用政策引導方式， 鼓勵群眾參與全域土地綜合整治與生態修復。

2. 優化主題。為更好地發揮全域整治“1+N”的迭代效應， 嘉善縣建立了全域土地綜合整治與生態修復評價指標體系， 制定了全域整治項目、方案審評表，設置 25 項評價指標，分別從土地利用結構優化、形態（ 業態） 美化、 一二三產融合等方面予以評價， 全域整治的核心內容， 讓鎮、村實施推進更有方向。桐鄉市提出了“1+5+X” 項目推進計劃， 即每個項目突出 1 個整治主題、5 個規定動作篇章（ 土地整治篇、耕地提升篇、永農儲備篇、 生態修復篇、建設保障篇） 、開展 X 個自選動作特色主題。 采用“規定內容 + 自選主題” 開展實施， 既明確全域整治必備內容，又彰顯項目特色。 目前，嘉興市基本形成了農業產業引導型、生態環境修復型、美麗農田建設型、農居環境改善置換型等多種全域整治模式。

3. 簡化審批。 全域整治不是子項目之間的簡單疊加， 不僅要發揮1+1>2 的效益， 還對如何實施項目審批集成提效提出了要求， 要探索實行“統一規劃、統一設計、一次立項、同步審批、 分別入庫”的整合精簡審批形式。 據嘉善縣統計， 通過將原來建設用地復墾、 耕地墾造、耕地質量提升、旱改水等涉及到的土地整治七大類子項目材料進行整合，重組的審批材料從 108 項減到 48 項，簡化事項 60 項， 大幅度提高了審批效率。

4. 抓好質量。 質量是全域土地綜合整治與生態修復良性循環的保障。2018 年，嘉興市在嚴格執行《浙江省土地整治條例》的基礎上， 出臺了《土地整治項目 市級驗收與復核辦法（試行）》， 進一步對土地整治項目的驗收與復核工作進行了規范。另外出臺了《 嘉興市全域土地綜合整治與生態修復工程優質項目評選工作的通知》， 每年組織開展優質項目評選活動， 由各縣（ 市、 區）推薦不少于 1 個項目參與;4.強化政策保障， 支持鄉村振興。在空間支持方面，縣域土地利用總體規劃調整的地方安排用地規模不少于騰挪空間的 5% 作為農業農村產業發展用地。在指標支持方面，一是各縣（市、區） 每年安排 5% 以上的年度土地利用計劃指標、 統籌安排城鄉 建設用地增減掛鉤節余指標， 專項支持農村一二三產融合發展用地。 二是鼓勵各縣（ 市、 區） 安排存量土地，積極爭取增存掛鉤計劃指標， 多元化保障鄉村振興用地。在資金支持方面，加大財政激勵。 2019 年，《 市區支持農業農村發展若干財政政策意見》明確， 嘉興市財政對市區全域土地綜合整治與生態修復工程引入的社會資本按不超過銀行基準利率的 25% 給予貼息補助。三是加強政銀合作。2018 年，嘉興市自然資源和規劃局與農發行聯合下發《 關于加強合作共推全域土地綜合整治工作的通知》，繼續爭取金融機構對全域土地綜合整治與生態修復的支持。5.加大考核力度， 深化督導檢查。嘉興市委、市政府高度重視一是連續兩年（ 2018 年和 2019 年）將全域土地綜合整治與生態修復工作列入市重點改革突破項目，重點推進，并開展專項督查工作，人大政協專項推進、將此項工作納入各縣（ 市、 區） 政府工作目標責任制、鄉村振興和耕地保護目 標責任制考核， 并且加大考核權重。

痛點和難點

雖然區域實踐過程中取得了較好的成效，但縱觀全域土地綜合整治的推動工作還是存在一定障礙，除了項目謀劃深度與頂層目標的差距外主要還是資金壓力問題：

首先，全域土地綜合整治與生態修復需要綜合考慮農田整治、 村莊整治、 低散弱企業整治以及生態修復環境整治等多項內容，不僅要關注經濟效益， 更要關注社會和生態效益， 需要投入的資金也以往土地整治項目多。 其二是平衡困難。 傳統土地整治項目的工程比較單一， 主要是以獲取城鄉建設用地增減掛鉤指標和新增耕地占補平衡指標為 的開展一些必須的土地平整、 建設用地復墾以及溝渠路的配套建設等， 資金投入與收益基本能夠平衡。 但早些年，節地率高的區塊率先實施了土地整治， 可供獲取的節余指標越來越少。 再有是存在時間差。 部分項目理論上可以實現平衡， 但資金投入集中在前期， 只有后期各具體項目驗收合格后， 才能獲取補助或進平臺交易指標， 實現資金的回籠。 資金投入在前、收益在后，項目啟動、周轉資金壓力依然是最大阻力。

基于前期的實踐和摸索，編者認為主要從以下方面著手解決難點痛點問題：一、強化行政推力，建立長效機制，協調部門間的配合，達到國土最合理利用目標的“全要素” 系統構建， 具備系統性、 戰略性和綜合性;二、拓寬渠道， 深化資金保障，繼續加大資金整合力度，發揮市場主導作用。 充分發揮城鄉建設用地增減掛鉤節余指標交易、 各類耕地指標交易平臺功能，進一步探索更多社會資本可以參與的模式， 探索以市場與政府協調推進制度為保障， 明確全域整治的資金投入和經濟來源; 三、謀劃好產業規劃。 發揮好全域整治產業的造血功能， 通過產業產出來平衡項目資金， 確保項目可持續發展。

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