關于失信懲戒工作創新的思考

●謝全發 李彥迪 戴唐浩

中共中央第十八屆三中全會要建立健全我國社會征信體系，嚴格懲戒失信，充分褒揚誠信。《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020 年）》（2014 年）、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（2015 年）這兩份文件，一再強調要加強社會信用體系。但在實踐中，各地依然存在路徑不清晰、執行不到位、改革不深入等突出問題，致使失信懲戒機制目標無法實現。認真貫徹落實關于失信懲戒機制問題的政策和法律，構建分類分級懲戒、科學評估、高效處置、切實監督的失信懲戒機制，是擺在執法機關和理論研究者面前亟待解決的重要課題，也是人們強烈希望得到解決的難題。

一、失信懲戒機制的“腸梗阻”

由于多種因素的影響，目前失信懲戒機制工作已經成為誠信中國建設的“痛點”“難點”和“焦點”，“小問題”折射出“大話題”，需要引起我們高度重視。

（一）失信懲戒缺乏必要的法律支持

目前，雖然中共中央、國務院、最高人民法院等單位制定了一系列的關于失信懲戒機制建設的政策法規、司法解釋，例如南京還制定了《南京市社會信用條例》。從目前的情況來看，失信懲戒還缺乏必要的法律支持。主要表現在兩個方面：一是立法層次不高。政策具有政治方向性文件，畢竟不是具體的法律規范，目前為止，我國還沒有制定《社會信用法》這一層次的法律法規，《征信業管理條例》還停留在行政法規層次上。二是相關法律法規及司法解釋沒有系統化。最高人民法院發布的一系列司法解釋雖然對于懲戒失信行為，構建誠信社會起到了不可忽視的作用，但是相關規定多為針對特定問題而發布，因而缺乏系統性。

（二）全國數據共建共享機制尚不完善

全國性失信行為的數據匯集、共建、共享是建設懲戒機制的核心與前提。截止目前，許多省、市諸如信用信息不透明、各執法部門間信用信息共享程度不足、信息修改及更新不夠及時、地方和部門數據共享交換機制落實不到位、地區發展不均衡等問題依然存在，這些問題嚴重限制了信用信息的共享應用。

（三）失信行為認定具體標準不明確

失信懲戒機制建設，雖然早就列為誠信社會建設的一個關鍵環節和建設重點，但是對于一些基本問題，理論研究不足，實踐操作困難重重，例如如何認定失信行為，還缺乏權威的標準，在實踐中缺少準確認定的具體標準。一些省、市、縣雖然分別以政府紅頭文件方式出臺了一些規定，然而并沒有上位法的支持，作為行政管理中的法律依據尚有些勉強。失信行為人的實際財產狀況，是判斷能否將失信行為人是否就有實際履行能力的關鍵，也是可否納入失信名單的依據。而如何判斷行為人是否“有履行能力”，由于文件規定高度概括，司法者、執法者都擁有一定的自由裁量權。因而同一種情形，不同法院、不同執法機關認定的結果不一，存在地區、部門之間差異性。有時擴大了失信行為人的范圍，有時縮小了失信行為人的范圍。同時，由于對失信人財產狀況的調查，還要受到調查手段的局限，因種種原因無法取得是否“有履行能力”的證據。

（四）失信懲戒組織機構不健全

例如我國失信懲戒機制的中央領導機關是部級聯席會議，但畢竟不是常設機構，一般由發改委和人民銀行召集各成員單位開會，或者根據聯席會議某一成員單位提議召開，以期協調并解決信用建設中的突出問題。日常執法活動中某一具體問題，沒有常設機構來組織或者協調處理，各地區、各部門具體信用執法、司法單位自行認定和處理。特別是在法律、法規沒有對各行政單位相應授權的情況下，有些單位會認為本單位沒有解決失信懲戒中遇到問題的職責和權利。甚至個別政府部門領導和工作人員甚至認為，失信懲戒工作是一種出力不討好的事情。面對日常工作中遇到的失信問題，不少行政執法機關主動解決問題的內在動力不足，幾個執法部門之間互相推諉的現象并不鮮見。

二、失信懲戒工作創新的“助推器”

在社會管理體制改革大潮中，從發現問題出發，向現存問題下刀，一直是我們政府管理體制改革的出發點和歸宿點。失信懲戒工作創新是新的歷史條件下的必由之路，也面臨著重大機遇。

（一）法律新規定

最高人民法院頒布并實施了《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》，對失信名單如何確定、信息錄入和發布，以及變更或刪除等措施進行規范。最高人民法院還會同銀監局、市場監督管理局等部門共同簽署合作備忘錄，中共中央、國務院也聯合發布政策文件，如《關于加快推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設的意見》，推動聯合懲戒制度建設。法律法規的這些規定表明失信懲戒制度建設的法律框架，明確了失信懲戒工作的改革方向和工作權限，政府相關部門應當克服畏難情緒，主動擔當作為，加快推進失信懲戒制度革新工作。

（二）實踐新探索

一是信用信息共享平臺建設。國務院要求發改委牽頭開展“全國信用信息共享平臺”建設，力求盡快解決我國信用體系建設中信用信息互聯共享這一突出問題。國家信息中心具體負責建設這一平臺，并于2015 年底完成一期建設任務，現已并網運行，初步實現了各地方和各部門信用信息的共建、歸集、共享、運用，為失信懲戒機制有效運行奠定了堅實的基礎，提升了跨部門、跨地區信用執法、監督與服務水平。二是開展聯合懲戒制度建設。從2014 年開始，《關于對失信被執行人實施聯合懲戒的合作備忘錄》《關于印發〈“構建誠信、懲戒失信”合作備忘錄〉的通知》《關于做好〈關于加強和規范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見〉貫徹落實工作的通知》《關于加強和規范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》等規范性文件，對懲戒對象的認定、信息共享、失信修復、黑清單及其退出和保護等，陸續做出了詳細規定，為聯合懲戒的有效開展提供了執法依據。上述實踐的成功做法，契合了當前經濟管理體制專業化發展的趨勢要求，在信用信息共建共享、聯合懲戒等方面作有益的探索，極大提升了失信懲戒制度科學化水平。

（三）技術新支持

現代信息技術的發展，尤其是大數據、云計算，失信懲戒機制建設有了充分的技術支撐。記錄信用信息，并且合法公示和數據共享是基礎。目前，記錄和儲存企業和個人更多的行為技術已經成熟，可以對信用新數據信息進行匯集、檢索和分析。機器自主學習、人工智能的發展、數據挖掘等算法技術的出現，快速提升了信用信息記錄、匯集、深加工的效率，可以做到共享和應用。

（四）社會新期待

人民群眾對美好幸福生活追求越來越高，在懲處失信行為同時，還期待誠信社會的建立。通過從實體法和程序法兩方面同時構建新型失信懲戒制度，確保社會公眾的合法權益、知情權與程序參與權，有利于誠信社會建設，保護相關人員的合法財產權益，從而滿足人們對國家提升社會治理能力和水平的新期待。

三、失信懲戒工作創新的“新路徑”

目前，在失信懲戒工作改革創新的進程中，政策法律有明確依據、基層執法人員有急切期盼、社會各界有一定呼聲，但存在打破傳統思維定勢、改變現行工作模式、消除不愿擔當心態等難題，需要我們探索創新的“新路徑”。

（一）強化失信懲戒頂層立法

徒善不足以為政，建立誠信社會，健全失信懲戒機制，首先必須做到有法可依。應強化頂層立法，盡快制定并實施針對性強，而且操作性強的法律法規及其配套性規范性文件、制度，把失信懲戒工作納入法制化軌道上來。針對不同環節中存在的容易引發法律爭議的問題，各省（區、市）也可以借鑒國外完善的信用管理法律保障機制，用地方立法或制定政府規章的方式，通過具體的政策措施，進一步明確懲戒行為的實施主體，規范失信行為和守信行為認定，同時還需要規范失信相關數據的采集程序、使用權限、保存年限和披露方式等，為健全我國失信懲戒機制提供充足的法律依據。

（二）完善閉環式信用綜合管理機構

針對信用管理組織不健全的現狀，我國應當建立閉環式綜合信用管理機構。新組建的綜合信用管理機構全面負責我國社會信用日常管理工作，通過法律法規明確該機構具體職責和權限，并與相關政府部門聯合簽署工作備忘錄。在日常具體的信用管執法過程中，綜合信用管理機構與具體處理失信行為的行政管理部門聯合開展工作，從信用信息收集、失信行為認定、信用信息錄入、失信信息發布、聯合懲戒、反饋全程、日常監督等協同工作，實現整個流程閉環式管理。但是負責處理失信行為的行政管理部門，負責其部門職權范圍內的具體執法工作，而僅僅將日常信用信息管理工作交由綜合信用管理機構，兩者之間既有協同作戰，又有各自明確分工，分工配合，互相配合，互相制約，互相監督。

（三）完善信用信息綜合管理系統

完善信用信息綜合管理系統，各行政執法部門和有關單位負責信息錄入，并可以遠程適時監控、網絡審批與監督管理。開發信用信息綜合管理系統要注意解決以下幾個方面問題：一是實現與各執法辦案信息系統對接，實現嚴重失信行為信息一次性實時采集錄入、分級分類運行管理。二是要保障系統的對外公開和查詢功能。對于需要運營管理及處置并且不涉及個人隱私和國家秘密信息，在經過嚴格程序后，登錄失信懲戒機制系統，數據對外公開，不僅辦案單位可以檢索和查詢，利害關系人也可以檢索和查詢，有參與市場經濟活動的單位和個人，同樣也可以查詢交易對方的信息。

（四）建立失信懲戒的社會支持體系

一是運用微信公眾號、官方微博、廣播電視等媒體曝光失信者信用“污點”，指出此類行為社會危害性，鄙視、痛恨嚴重失信行為；二是積極依靠社區、村委會等基層民主自治組織，發動社會層基層組織力量，多層次、廣角度、全方位地采集信用記錄，打造全天候的信用信息采集的“天羅地網”；三是提升公民信用意識，正面輿論引導，宣傳教育社會公眾樹立誠信觀念，在全社會開展關于信用的法制教育，并組織信用公開承諾活動，可以先從公開政府公務員、企業法人開展試點，逐步推廣至所有社會成員。