城市更新的思考與探索

李雪凱

摘要：當前我國常住人口的城鎮化率已經超過60%，城鎮發展整體上由普遍的規模增量外延擴張轉向利用增量調整結構和優化存量提質改造并存。大部分城市建設活動從粗放式發展轉向注重品質的內涵式更新提升，同時改善高速城鎮化進程中遺留的生態環境、公共設施、市政設施等問題。城市更新將作為推進以人為核心的新型城鎮化、提升城市人居環境品質的重要抓手，在優化城市結構、完善城市功能、修復城市生態系統等方面發揮長效作用。

關鍵詞：城市更新;必要性;更新建議

引言

城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。城市作為“有機生命體”，從它產生的那一刻開始，就一直在更新，在不同的發展階段，表現形式有所不同。從“新陳代謝”到“有機更新”，特別是進入21世紀以來，隨著各地實踐不斷深入，城市更新具有更為豐富的內涵。

1城市更新的內涵及方式

1.1城市更新的內涵

城市更新是對城市中無法適應和滿足現代城市發展的區域進行必要的、有計劃的改造活動，城市更新的源頭是因為居住在城市中的人們隨著時代變化而對自身的居住環境、建筑物、生活等條件產生了不滿和新的期望。其核心是以人為本，從人的需求和時代發展要求出發，對城市功能、城市環境、城市運營能力、城市治理水平進行多重的提升。細化到具體行動有舊城改造、老舊小區改造、城中村改造、城市修復、文化遺產保護等等，其更新改造的對象基本是因為時間問題、時代需求問題、發展需求問題而存在缺陷或現實價值極低的建筑或區域。城市更新的內涵融入了城市發展的新理念，也是構建新發展格局的重要支點，實施城市更新的最終目的是建設宜居城市、綠色城市、人文城市、智慧城市、韌性城市，并提高城市人居環境質量、人民生活質量、城市競爭力。

1.2城市更新的必要性

在當前社會，人民群眾對于美好生活需求日益增長的環境下，城市社會作為國家發展的引領者，是經濟、政治等活動的中心，必須不斷自我更新成長以實現進一步的優化提升。從歐美國家發達國家發展經驗來看，城鎮化率達到60%之后，城市中用地緊張、人口密集、資源分配不均、環境惡化等內部問題矛盾就會相繼涌現，于是就到了城市更新必須開展的階段，以改善城市生活與環境并全面解決各種城市問題。我國正處于城鎮化快速發展的重要階段，城鎮化水平在2019年已經達到了60.6%，一些發達地區早已超過了60%，已經進入城市更新全面開展的新階段，城市發展方式由增量擴張轉為存量更新，城市問題的出現注定城市不能再依靠開發空地、擴張建成區面積這樣的低質量發展方式，而是必須通過現有用地內部的優化改造來實現更新換代，提高城市運行效率。在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出實施城市更新行動，推動城市高質量發展，努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。這也表明了我國已經進入了全面深化發展的重要階段，在社會主義現代化、新型城鎮化、經濟新常態等多元局面的建設推進對城市社會的發展提出了新的要求。而城市更新將會是補齊城市短板、重構區域活力、優化生活環境、升級基礎設施、推進城市現代化建設的重要手段，是社會主義現代化推進的一大戰略。

2實施城市更新的建議

2.1注重中心城區的功能提升

當城市從增量規劃步入減量規劃階段，圍繞中心城區的空間重組和功能提升成為國內外城市更新中的重點。國際大都市為解決逆城市化帶來的中心城區功能衰退、環境惡化等問題，紛紛實施中心城區重振和再開發計劃。如倫敦在規劃中逐步放開建筑物高度限制，加大中心城區建設密度，以提升人口承載力。東京在中心城區布局中強調區域功能的多樣化，不再一味發展商業功能，而是促進文化、交流、貿易及其他功能共同發展。國內如廣州、深圳等城市逐漸從關注增量用地擴張向聚焦存量土地更新轉變，追求中心城區物質環境改造和功能轉型的有機結合。

2.2健全城市更新的法律體系

城市更新作為平衡多元主體利益、激發城市活力的戰略安排，需要法律提

供堅實保障。從國外實踐看，美國頒布的《住房法》對城市更新的機構、流程和政策等進行了明確規定。從國內實踐看，香港地區通過《市區建設局條例》來指導和規范城市更新工作。臺灣地區建立以《都市更新條例》為主，《都市更新轉移實施辦法》《都市更新權利變換實施辦法》《都市更新條例實施細則》等為輔的整套城市更新法律體系。深圳、廣州、上海也相繼出臺了城市更新辦法及相關配套文件，而且在盤活存量工業用地、提高工業用地利用效率等方面還制定了更為詳細的實施意見。

2.3重視歷史文化文脈的延續和傳承

歷史文化遺跡不僅是城市發展和變遷的生動反映，也是城市打造特色品牌、提升競爭力的重要戰略資源。國內外城市更新中越來越重視歷史文化文脈的延續和傳承，并在法律、政策等方面進行體現。法國最早對歷史文化遺產進行立法保護，要求在“歷史建筑”周圍500米半徑的范圍內采取保護措施。英國創立“登錄建筑”保護制度，規定城市規劃的公共權優先于建筑所有者的財產權。廣州對歷史文化街區和優秀歷史文化建筑按照“修舊如舊、建新如故”的原則進行保護性整治更新，同時探索采取出售文化保護建筑使用權或產權的方法，引進社會資金建立保護歷史文化建筑的新機制。

2.4支持城市微更新項目

城市開發建設過程中，既需要有開膛破肚的改造，像外科手術一樣，治愈一些頑疾，也需要小修小補的微更新，如同中醫的針灸療法，對城市進行疏通改善。上海成立城市公共空間設計促進中心負責微更新項目，邀請專業人員、社區居民和志愿者參與整個更新過程，充分激發社區活力。廣州將“微改造”和“全面改造”放在同等重要的位置，并明確城市更新資金將優先安排微改造項目，當歷史文化街區和優秀歷史文化建筑保護性整治改造項目不能實現經濟平衡時，由城市更新資金進行補貼。深圳規定，城市更新單元范圍內的邊角地、夾心地、插花地等零星未出讓國有土地，優先用于基礎設施和公共服務設施的建設。

2.5對城市更新給予獎勵和優惠政策

國內外城市常常通過降低項目門檻、容積獎勵、稅負減免、貸款擔保等措施來吸引社會資本參與城市更新。美國對私人和公私合營的開發計劃給予城市開發活動津貼，并鼓勵金融機構利用抵押貸款資助城市開發項目。我國臺灣地區對更新單元內提供公共空間或公共設施、保留原歷史風貌、擴大更新單元規模及縮短更新時序的實施者給予一定容積獎勵。廣州規定，在傳統商住混合的用地格局和現狀商業氛圍濃厚的臨主街一線街面，允許有條件地變更建筑使用用途。廣州和上海的城市更新辦法都提到，為地區提供公益性設施或者公共開敞空間的，在原有地塊建筑總量的基礎上，可獲得獎勵，適當增加經營性建筑面積。

結語

我國已經步入城鎮化較快發展的中后期，城市發展進入城市更新的重要時期，由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，從“有沒有”轉向“好不好”。實施城市更新行動，正是進入新發展階段順應城市工作新形勢、城市發展新理念、改革發展新要求、人民群眾新期待作出的重大決策部署。統籌兼顧經濟、生活、生態、安全等多元需要，轉變城市開發建設方式，著力解決城市發展過程中的不平衡不充分問題，促進城市高質量、可持續發展，建設宜居、創新、智慧、綠色、人文、韌性城市。

參考文獻：

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