市場經濟與國企改革三年行動

張樂

2020年底的中央經濟工作會議確定2021年要抓的重點任務之一全面推進改革開放時，提及要深入實施國企改革三年行動。此外，國企改革三年行動在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》以及2021年的《政府工作報告》中也均有提及，其重要性可見一斑。前者提出，要深化國資國企改革，做強做優做大國有資本和國有企業。加快國有經濟布局優化和結構調整，發揮國有經濟戰略支撐作用。加快完善中國特色現代企業制度，深化國有企業混合所有制改革。健全管資本為主的國有資產監管體制，深化國有資本投資、運營公司改革。2021年的《政府工作報告》提出，要深入實施國企改革三年行動，做強做優做大國有資本和國有企業。深化國有企業混合所有制改革。

“國企改革是在兩個大的背景下應運而生：一方面是國企經過這些年的發展，早期的改革紅利已經逐步消失，出現產能過剩、效益滑坡等問題，要提高自身的效率、增強其綜合能力。另一方面是國企的外部環境。國際層面，面對國家間的貿易摩擦，一些國家指責我國國企有大量補貼，這對于競爭國際環境中的我國是不利的。國內層面，和民企相比，國企更容易獲得稅收補貼、研發津貼、產業政策扶持及其他政策優惠。而且我國的民營企業長期以來無法得到和國企一樣的優惠政策，發展過程中也遇到一些瓶頸。不論是國企自身的問題還是來自國內外的因素，都對國企改革提出更高的要求。”中國人民大學財政金融學院教授鄭志剛表示。

經濟學家向松祚在接受采訪時表示，歐美國家對中國國有企業的批評主要有以下幾點：一是他們認為中國的國有企業享受很多優惠政策，包括在市場準入、信貸資源獲得、特殊經營牌照的獲得等方面。在他們看來國有企業是有特權的。二是他們認為政府潛在地給予國有企業各種補貼。三是他們認為國有企業享受的各項優惠政策實際上存在著對民營企業的歧視，即所謂國進民退的問題。歐美國家對中國國有企業的批評也是它們不承認中國市場經濟地位的主要理由之一。

西方為什么不承認中國的市場經濟地位？

“對于市場經濟，經濟學并沒有提供一個標準答案，一般而言，市場經濟的定義包括三個維度，即私有產權的保障、公平的市場競爭、法制的健全和完善，這是大家基本的共識。如何理解其中的每個維度，每個經濟學者的看法也有差異。”向松祚說，美國的經濟學者把市場經濟定義為混合經濟，一方面有看得見的手，更主要地也有看不見的手，經濟體系的資源配置是這兩只手綜合運用的結果，看不見的手是指價格機制，看得見的手主要是指政府的宏觀政策。

向松祚表示，如果用古典亞當斯密時代的定義來判斷市場經濟，如今沒有一個國家完全符合市場經濟的定義，每個國家都可以稱為是混合經濟，都是看不見的手和看得見的手相結合的結果。如果用市場經濟的三個維度來衡量，每個經濟體和市場經濟也都有很大差距。市場經濟體制的運行模式是從英國、歐洲和美國等國家發展起來的，包括經濟學這一學科，所以在決定什么是市場經濟方面，這些國家擁有的話語權比其他國家更多。現今全球接受的經濟學思維都是來自歐美等國，所以通常人們會以歐美的標準，特別是美國的標準來判斷一個經濟體是否是市場經濟。這當然不一定完全正確，但這是歷史的一個現實。

“當今世界絕大多數的經濟學者，依據客觀理性的判斷，他們認為中國已經基本形成了一套市場經濟體制。當然我國的市場經濟和歐美有很大不同，這個不同是由歷史進程所決定的，也是由中國特殊的國情所決定的。”向松祚說，歐美在發展早期主要是市場經濟，企業的自由競爭是主要力量，政府逐漸介入形成混合經濟；而中國在改革開放以前是高度集中的計劃經濟體制，改革開放后逐漸放權讓利，鼓勵鄉鎮企業和私營企業的發展，讓市場競爭和價格機制逐漸發揮作用，即先是有政府這一強大的看得見的手，而看不見的手是慢慢長出來的。

對外經濟貿易大學教授崔凡從國際經貿規則的角度對市場經濟進行了解讀。崔凡表示，市場經濟從概念上來講是指市場在資源配置中起決定性作用的經濟。由于德國、美國等國家和中國的市場經濟體制的模式有很大不同，世界貿易組織和區域經貿協定中并沒有一個具有普遍效力的對市場經濟的定義，各國一般是通過國內法對市場經濟有一些界定標準。如果把美國、歐盟和日本等發達國家界定的市場經濟標準全盤引入世貿組織的規則，世貿組織的規則體系可能將遠遠超出貿易范疇，也可能使得很多發展中國家因為難以達到標準而面臨貿易方面的歧視。

中國和西方國家的經濟制度在所有制和分配體制方面有重要差別，但是在市場經濟體制方面，雖然存在模式上的差異，但是很難講中國在哪一條規范上和其他國家有重大不同：

比如補貼，中國的一些商品有相應的補貼，但是美國和歐盟在內的其他國家也有補貼，如歐盟和美國關于空中客車和波音的飛機補貼案，美國告歐盟補貼空中客車公司，歐盟告美國補貼波音公司，世貿組織判這兩個案件的被告方都輸了。大家不要以為美歐等發達“市場經濟體”不搞補貼，其實世貿組織的補貼與反補貼規則就是在與美歐為主的發達國家長期的補貼和反補貼博弈過程中逐漸建立起來的。到2021年一季度止，世貿組織一共有132個涉及補貼和反補貼規則的案件，其中美國為被告的案件有42個，歐盟20個，如果歐盟加上成員國單獨被告的案例，一共是26個，相比之下中國一共被告的次數是17個。

比如產業政策，歐盟的很多產業政策都是施加干預的，美國對互聯網、現代科技也有大量的產業干預政策。不管是補貼還是產業政策，都不能說明中國和他們有根本的區別。

比如國有企業，美國也有央企，也有二十多家聯邦政府控制的企業；有的北歐國家國有企業在經濟中的比重比中國還高；新加坡的兩大主權財富基金淡馬錫投資控股公司與新加坡政府投資公司，都是政府控制的基金，世界各地都有它們的投資身影；法國以前國有企業在經濟中的比重很高，后來慢慢地私有化。

“市場經濟沒有公認的標準，每個國家有每個國家的特點，但不同國家都需要尊重共同的國際規則，例如世界貿易組織的規則。”崔凡表示，一個國家市場經濟的發展程度和該國的發展階段也是相關的，就像1994年關貿總協定第18條所規定的，對發展中國家一個很重要的優惠待遇就是給予政府更大的政策空間，從而政府可以通過一些干預來促進發展。

崔凡表示，現在國際上一個不好的傾向是對非市場經濟問題的泛化。原來世貿組織并沒有市場經濟概念的條文，中國當時加入世貿組織時簽署的入世議定書第15條中國做了一個承諾，考慮到中國還在不斷市場化的過程中，如果其他國家根據其國內法，認為中國是一個非市場經濟國家，在反傾銷問題上可以對中國有一些特別的政策，即替代國做法，這是當時中國加入世貿組織的一個入門費。這個規定的有效期是15年，但是15年結束后美國、歐盟等國家還在執行這樣的標準，實際上是不符合中國入世議定書上該條文的規定。

“而且現在一些國家不但將這樣的標準應用到反傾銷方面，甚至以非市場經濟為借口實施毒丸條款，比如美墨加協定里出現的毒丸條款，如果美國、墨西哥、加拿大中任一個國家比如美國認為中國是非市場經濟，那墨西哥或加拿大要和中國簽訂自貿協定的話就必須提前通知美國，如果美國不同意其中的條款，自貿協定很有可能無法簽訂。甚至有的國家海關不相信來自其認定的非市場經濟國家的商品報價，會用單獨的海關估價估出一個很高的進口價格，從而變相提高關稅。這些情況是近幾年開始出現的，等于是將非市場經濟的概念泛化了。”崔凡進一步說。

向松祚表示，中國特色社會主義市場經濟和歐美的市場經濟相比，有一些特點：一是中國的經濟體系中，國家在土地、礦產等關鍵和戰略要素資源的配置以及一些關鍵性戰略產業方面發揮著支配和主導作用。二是中國的國有企業，特別是大型國有企業，在關鍵戰略性產業里仍發揮著支配和主導作用，國家給予國有企業大量的扶持措施。三是我國銀行和金融機構基本上是由政府獨資或控股。這三個特征是我國和歐美市場經濟本質上的不同，也是現在一些歐美國家不愿意承認中國市場經濟地位的主要理由，更是歐美對中國進一步深化改革、對外開放的期望和要求所在。前幾年美國特朗普政府和中國的貿易戰中提出的很多要求都與這三方面相關，其中一個焦點就是國有企業體制機制和國有企業改革問題。

國企改革三年行動改什么？

《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》于2020年6月30日由中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過，主要聚焦完善中國特色現代企業制度、推進國有資本布局優化和結構調整、積極穩妥推進混合所有制改革、健全市場化經營機制、形成以管資本為主的國有資產監管體制、推動國有企業公平參與市場競爭、推動一系列國企改革專項行動落實落地、推動黨建工作與企業生產經營深度融合等8個方面的重點任務。

2021年2月23日國務院新聞辦公室舉行的國企改革發展情況新聞發布會上，國務院國有資產監督管理委員會主任郝鵬表示，“十三五”期間，國有企業改革在三方面取得了歷史性突破，包括全面完成公司制改制從根本上確立企業獨立市場主體地位，首次實現了國有企業的功能分類實現分類改革、分類監管、分類發展，以及總體解決企業辦社會和歷史遺留問題，有力解決了長期以來政企不分、社企合一等問題。此外，國企改革在建設中國特色現代企業制度、健全市場化經營機制、混合所有制改革、國有經濟布局優化和結構調整、完善國有資產監管體制方面取得了實質性進展。郝鵬進一步表示，2021年是國企改革三年行動的攻堅之年、關鍵之年，力爭年底實現國企三年攻堅任務的70%，推動國有企業改革三年行動取得決定性成效。

“國企改革三年行動要解決的核心內容是通過改革轉換國企的經營機制讓其擁有借貸法人的治理架構。主要涉及經營機制的轉化和公司治理制度的完善，具體包括產權明晰、市場化的用人機制、與績效相掛鉤的市場化薪酬和激勵制度，經營機制選擇上更加靈活（市場導向的經營機制），建立規范的公司治理制度。”鄭志剛告訴記者。

國有企業重組是國企改革的一個重要內容。“十三五”期間，我國加快推進國有資本布局優化和結構調整，完成24家中央企業的重組，新組建和接收5家企業，中央企業的數量從“十二五”末的106家調整到97家。國務院國有資產監督管理委員會秘書長彭華崗在2月23日國新辦新聞發布會上表示，下一步將推動國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業領域集中，加大對國防軍工、能源資源糧食供應、骨干網絡、新型基礎設施等領域的投入；補齊產業鏈供應鏈短板，提升供應鏈保障能力和產業體系抗沖擊能力；推動創新資源的整合協同，加快突破一批行業共性技術和關鍵核心技術；切實解決部分央企之間的產品相似、資源分散、重復建設等問題，形成資源合力。

混合所有制改革是國有企業改革的重要組成部分。鄭志剛認為，現在國企混改中出現了兩種認識誤區，一是將兩家國資企業合并到一起，二是很多企業在混改過程中簡單地引進基金、使投資結構多樣化，這樣就簡單地認為完成了混改。這些都不是真正意義上的混改。國企混改的關鍵問題有兩個：一是如何通過公司治理制度設計，使民資背景的戰投愿意參與到國企的混改中，真正解決國企和民資的激勵相容；二是如何實現產業集團向國有資本投資公司的轉型，真正實現國有資本監管體系從“管企業”向“管資本”轉化。“混改的道路未來肯定還會有反復，還需要未來社會各界形成共識，從國企的長期發展績效來建立長效機制，思考理解如何解決國企真正面臨的問題。”鄭志剛說。

崔凡認為，國企改革三年行動方案的方向很明確，即國企市場化改革。這不僅是完善社會主義市場經濟體制的要求，在當前《中歐投資協定》談判完成和我國正在積極考慮加入CPTPP的背景下，這一點尤為重要。 我國已經完成談判還未簽署的《中歐投資協定》里有一系列關于國企的規則如確保國有企業在經營中進行商業考慮、遵守非歧視待遇要求，這些要求都是市場經濟的客觀要求，將來簽署后我們就會遵守；積極考慮加入的CPTPP也有專門的國企章節，其紀律更加嚴格，其中界定的國家以及國家擁有或控制的組織對國企的非商業援助實際上是一種廣義的補貼，CPTPP就此界定了嚴格的紀律。這種情況下我們還明確表示要積極考慮加入，說明我們很有可能接受這樣一套更加嚴格的紀律，這些紀律也體現了競爭中性的原則，即國有企業應遵循與私營企業相同的市場競爭規則，不能憑借其與政府之間的關系獲得優于其他市場參與者的特殊競爭優勢。“實際上國企三年改革目標和我們積極考慮希望加入或簽訂的這些條約的要求是相當一致的。”崔凡說。

向松祚認為，國有企業改革三年行動方案有一些要點非常重要：一是市場化應該始終是國有企業改革的基本方向。國有企業必須和其他企業站在同一起跑線上，接受公平、公開、公正的市場競爭約束，真正做到競爭中性。二是要建立和完善國有企業市場化的治理機制。中國的企業如果要成為國際化的跨國公司，就必須按照公司法、證券法和國際慣例等的要求，真正建立完善的國有企業治理機制。三是從國家的角度來看對國有企業的改革應逐步從管企業轉向管資本，要充分借鑒淡馬錫模式，通過資本的方式來將國有企業做大做強。通過管資本的方式引導企業投向國家所需要的產業，服務國家的戰略發展方向。國有企業混合所有制的改革方向應該是對所有的資本形態都能夠開放，更多通過資本市場實現融資。四是國有企業改革的方向還需要進一步解放思想、突破觀念。國有企業的管理者應當成為企業家，通過市場化的方式體現其價值。現在很多國有企業的管理者，其行政職務和企業家身份間內在的沖突和矛盾是必須要解決的。

崔凡從當前國際化經營環境的角度對走出去的國企提出了相應建議：“從中國的角度來說，一是改革和開放都正在朝著市場化的方向發展，只有改革和開放做的越好，我們的主動性才越強，不至于很被動。二是在國際上要增信釋疑，表明國有企業是自主經營的市場主體。三是在受到極端歧視的情況下，向世貿組織提起申訴或適當采取措施維護自己的利益，但是現在世貿組織的爭端解決上訴機制已經處于癱瘓狀態，只有臨時上訴仲裁機制，但是仲裁機制發揮的作用和范圍是有限的。中國的外資法和外貿法中分別有一條，其他國家對我們進行貿易或投資方面的歧視，中國也有權對它采取限制措施，這是符合國際經貿關系的對等原則的。”