公平競爭：深化國有企業(yè)改革的關鍵變量

黃速建

構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，實行高水平對外開放，是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的體制保障，是推動改革和開放相互促進的體制保障。在經(jīng)濟體制改革過程中，無論是提出哪種目標體制，無論是“計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔”、“有計劃的商品經(jīng)濟”，還是“社會主義市場經(jīng)濟”，市場化的改革方向?qū)嶋H上是一以貫之、始終未變的。尤其是我們要構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制，要實行更高水平的對外開放，要深化國有企業(yè)改革，公平競爭是基礎治理機制。

一、國有企業(yè)改革的關鍵變量演進

自1978年以來，中國國有企業(yè)改革采取“摸著石頭過河”的試錯實驗法和沿著漸進式的制度變遷路徑，經(jīng)歷了以“放權(quán)讓利”為核心特征的擴權(quán)讓利試點、經(jīng)濟責任制、利改稅、承包經(jīng)營責任制、租賃制、股份制試點等系列改革，再到以產(chǎn)權(quán)制度改革為主要特征的現(xiàn)代企業(yè)制度建設和基于“整體搞活”的國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性改組，又到以分類改革為關鍵特征的“新型國有企業(yè)”構(gòu)造，形成了具有中國特色的國有企業(yè)改革和發(fā)展范式。如果說，我們將國有企業(yè)改革的過程劃分為擴權(quán)讓利、兩權(quán)分離、制度變革和全面深化四個階段的話，那么在前兩個階段，國有企業(yè)改革的主要變量是企業(yè)的控制權(quán)，而在后兩個階段，國有企業(yè)改革的主要變量則是企業(yè)的所有權(quán)。

1984年《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》指出：增強企業(yè)活力是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，也就是說，整個經(jīng)濟體制改革是圍繞著怎么樣增強企業(yè)活力來展開的。長期以來，國有企業(yè)改革一直是中國經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)和重要方面，2018年10月召開的全國國有企業(yè)改革座談會更是強調(diào)，要“從戰(zhàn)略高度認識新時代深化國有企業(yè)改革的中心地位”。深化國有企業(yè)改革的成敗，事關中國經(jīng)濟能否實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、“兩個一百年”奮斗目標能否如愿如期達成。

目前，在深化國有企業(yè)改革過程中，在構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制和實行高水平對外開放中，公平競爭出現(xiàn)了新的情境，即競爭中性的要求。盡管競爭中性有不同的版本，但其基本思想都要求“國有企業(yè)和私營企業(yè)需要面對相同的規(guī)則約束”，國有企業(yè)不能因為其公共所有權(quán)性質(zhì)而相對私營企業(yè)享有競爭優(yōu)勢或劣勢，并涵蓋簡化國有企業(yè)運作形式、核定承擔特定職能的成本、獲取合理的商業(yè)回報率、對承擔公共服務義務的足額透明補償、稅收中性、監(jiān)管中性、債務和直接補貼中性、政府采購中性等八個方面。也就是說，競爭中性要求商業(yè)性國有企業(yè)與其他所有制企業(yè)一樣，依法平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護。

無論競爭中性的提出并實施是出于什么目的，它與我們的改革方向是基本一致的，是與國有企業(yè)要成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體轉(zhuǎn)變的要求是一致的。在國有企業(yè)改革中基本思路層面的市場化取向和分類改革、戰(zhàn)略層面的公司制產(chǎn)權(quán)改革和國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、制度層面的經(jīng)濟型公司治理和以“管資本”為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管，它們都有意或無意、顯性或隱性、直接或間接地向競爭中性的核心理念、基本要義、目標追求、基礎要求、根本邏輯和實現(xiàn)方式收斂與趨近。這在一定程度上為我們在深化國有企業(yè)改革、發(fā)展民營經(jīng)濟和實行高水平的對外開放提供了公平競爭的基礎，為實施以公平競爭為核心內(nèi)容的競爭中性規(guī)則在中國的引入、實施與創(chuàng)新奠定了基礎。

國有企業(yè)改革過程中市場化改革的基本取向符合競爭中性的核心理念，貫穿于經(jīng)濟體制改革和國有企業(yè)改革全過程的市場化改革，為國有企業(yè)改革取得成功提供了基本制度供給和改革條件；分類改革的統(tǒng)領性思路契合競爭中性的基本要義；公司化為主的產(chǎn)權(quán)改革契合競爭中性的實現(xiàn)范式；國有經(jīng)濟布局優(yōu)化調(diào)整契合競爭中性的價值追求；經(jīng)濟型治理的制度安排契合競爭中性的基礎要求；“管資本”為主的國資監(jiān)管契合競爭中性的根本邏輯；高質(zhì)量發(fā)展的范式轉(zhuǎn)型契合競爭中性的本真功能。

公平競爭已經(jīng)成為新時期國有企業(yè)改革和經(jīng)濟體制改革的主要變量。即在經(jīng)濟體制改革和國有企業(yè)改革中，要通過高水平落實公平競爭原則去實現(xiàn)“增強企業(yè)活力”。構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制、實行高水平對外開放、深化國有企業(yè)改革，實質(zhì)就是要實行更加全面、更高水平、更深程度的公平競爭，而以公平競爭為核心內(nèi)容的競爭中性，就是一種要求更全、水平更高、程度更深的公平競爭。無論我們是否考慮加入CPTPP（全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定），新時代深化國有企業(yè)改革必須在堅持社會主義基本經(jīng)濟制度前提下，以公平競爭作為基礎治理機制，推動國有企業(yè)與市場經(jīng)濟深度融合，增強國有企業(yè)與民營企業(yè)作為微觀市場主體的活力。

二、從公平競爭視域重新審視國有企業(yè)改革

需要從以公平競爭為核心內(nèi)容的競爭中性視域來重新審視國有企業(yè)改革。從競爭中性的核心理念、主要原理、基本要求和關鍵內(nèi)容出發(fā)，推演提出和重新組合新時代深化國有企業(yè)改革的目標體系、邏輯思路、重點任務與實現(xiàn)方式，形成公平競爭視域下的深化國有企業(yè)改革構(gòu)想與方案。

競爭中性已然或?qū)⒁蔀橛绊憞衅髽I(yè)改革的顯性化變量甚至關鍵變量。新一輪深化國有企業(yè)改革無論是頂層設計還是行動推進，都必須將競爭中性作為主要情境變量納入考量，由此就要求深刻理解與把握競爭中性作為情境變量之于深化國有企業(yè)改革的影響邏輯與作用機制。

在推進公平競爭過程中，在對外開放中，我們面臨著由“軟”到“硬”的競爭中性國際約束；由“弱”到“強”的競爭中性政策規(guī)制；由“偏”到“全”的競爭中性生態(tài)要求；由“外”到“內(nèi)”的競爭中性驅(qū)動變革。

深化國有企業(yè)改革，國有企業(yè)要在國際市場上進行競爭，不得不受到國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則與經(jīng)濟發(fā)展思潮的現(xiàn)實性、趨勢性影響，這些規(guī)則與思潮會直接或通過“國際—國內(nèi)”的傳遞與轉(zhuǎn)化對國有企業(yè)改革形成正式或非正式的制度約束。國有企業(yè)要建設具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，國有企業(yè)要做原創(chuàng)技術(shù)的策源地、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈的“鏈長”，遵守國際通行規(guī)則是基本要求。

在相當長一個時期中，由于多方面原因，對市場的強干預性的政府選擇性產(chǎn)業(yè)政策居于主導和中心的地位，競爭政策則處于附屬的狀態(tài)。選擇性產(chǎn)業(yè)政策在中國實現(xiàn)趕超過程中起到過重要作用，但公平競爭是優(yōu)化資源配置和激勵企業(yè)創(chuàng)新基本的推動力。中國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段后，一般認為應由差異化、選擇性產(chǎn)業(yè)政策向普惠化、功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，從而“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。競爭政策強調(diào)對競爭性市場機制的維持與發(fā)展，涵蓋實現(xiàn)競爭、增進競爭和規(guī)范競爭的各種公共措施。除了反壟斷、反不正當競爭，競爭中性也是競爭政策的重要構(gòu)成內(nèi)容，這意味著競爭政策并不完全排除扶持性政策，但扶持性政策必須普惠包容和符合競爭中性要求。2018年中央經(jīng)濟工作會議已經(jīng)明確要“強化競爭政策的基礎性地位，創(chuàng)造公平競爭的制度環(huán)境”，而反壟斷法的不斷完善、公平競爭審查制度的逐步落實、政府對競爭中性的頻頻表態(tài)，“積極考慮加入CPTPP”都意味著競爭政策的推進正在加速，未來預期會實現(xiàn)由“強產(chǎn)業(yè)政策、弱競爭政策”向“弱產(chǎn)業(yè)政策、強競爭政策”的轉(zhuǎn)變。相應地，競爭中性也必將由“弱政策”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬娬摺保⒊蔀樯罨瘒衅髽I(yè)改革需要考慮的重要規(guī)制因素。

深化國有企業(yè)改革與國內(nèi)經(jīng)濟政策具有共演關系，后者對前者形成制度引導、制度供給與制度約束，前者對后者生成制度需求與促進制度優(yōu)化。按照企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)理論，民營企業(yè)是國有企業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的重要生態(tài)成分，國有企業(yè)的健康成長直接或間接地依賴于民營企業(yè)的存在，二者構(gòu)成相互作用、相互依賴、協(xié)同發(fā)展的經(jīng)濟共同體。“國民共進”、“國民協(xié)同”才能確保國有企業(yè)與民營企業(yè)共同構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)健康發(fā)展。由于優(yōu)勝劣汰的自然選擇是生態(tài)系統(tǒng)演化的基本法則，競爭是生態(tài)系統(tǒng)的基礎治理機制，因此實現(xiàn)“國民共進”、“國民協(xié)同”的關鍵是要塑造國有企業(yè)與民營企業(yè)公平競爭的環(huán)境，保護競爭機制，讓競爭機制有效發(fā)揮應有的正向效用，對此競爭中性的“友善之手”不可或缺。

無論是作為國際約束，還是政策規(guī)制，抑或生態(tài)要求，競爭中性儼然都是深化國有企業(yè)改革的外部情境變量。它將對國有企業(yè)的組織系統(tǒng)形成外部沖擊，對國有企業(yè)固有的心智模式與行為范式產(chǎn)生難以預料的影響。對于因為長期享受特殊待遇而具有高度制度優(yōu)勢依賴的國有企業(yè)來說，競爭中性的外部沖擊與要求勢必驅(qū)動國有企業(yè)進行因應性的變革。競爭中性不僅僅是深化國有企業(yè)改革的外部情境變量，而且是越來越成為破解國有企業(yè)改革與發(fā)展難題的內(nèi)在要求、前瞻方法和可行工具，并完全可能演化為深化國有企業(yè)改革的內(nèi)部情境變量。

三、公平競爭之于國有企業(yè)改革的內(nèi)容議題

競爭中性的實現(xiàn)要求政府和國有企業(yè)兩大義務主體遵循公平競爭的一般邏輯，從市場競爭條件、行為與環(huán)境三個方面符合競爭中性相應的內(nèi)容議題要求，并映射于深化國有企業(yè)改革的對應領域和重點任務，促進國有企業(yè)與民營企業(yè)的公平競爭。由競爭中性內(nèi)容議題引致的深化國有企業(yè)改革重點任務具體包括：

一、市場競爭條件映射出五項改革重點任務。

國有企業(yè)與民營企業(yè)的公平競爭首先在于市場競爭起點公平，即競爭前的權(quán)利平等和機會平等。權(quán)利平等要求國有企業(yè)應像民營企業(yè)一樣，是權(quán)責利相統(tǒng)一的真正獨立市場主體，因為非獨立市場主體不可能自主按照市場規(guī)則參與競爭。這意味著需要根據(jù)競爭中性的“簡化國有企業(yè)運作形式”要求，深化國有企業(yè)的公司制改革，關鍵是繼續(xù)深化國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革和公司治理改革，避免公司制的“形似神不是”，否則國有企業(yè)難以真正成為獨立市場主體。公司治理改革的重點是建立健全國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，增強董事會的規(guī)范性與有效性，加快探索推進國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度。

同時，需要根據(jù)競爭中性的“產(chǎn)權(quán)保護中性”要求，完善產(chǎn)權(quán)保護制度，平等保護各類所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)，確保民營企業(yè)敢于開展市場運營和參與市場競爭。機會平等要求民營企業(yè)應像國有企業(yè)一樣，擁有平等的市場進入機會。國有企業(yè)與民營企業(yè)唯有能夠進入特定市場領域，才能談得上市場運營和相互競爭，也才可能言及公平競爭的可能。這意味著需要根據(jù)競爭中性的“市場進入中性”要求，放寬市場準入，繼續(xù)深化壟斷行業(yè)改革，徹底破除行政壟斷，推動壟斷行業(yè)在可競爭環(huán)節(jié)的競爭化改革與重組，將競爭性業(yè)務全面推向市場，最大限度消除進入壁壘。此外，還需要進行配套改革，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，消除市場割裂和地方保護主義，破除地方性的市場壁壘，推動不同區(qū)域企業(yè)能夠平等相互進入。

二、市場競爭行為映射出九項改革重點任務。

國有企業(yè)與民營企業(yè)進入市場后，公平競爭意味著雙方的市場競爭行為及所涉政府行為應符合競爭中性要求。首先是要素獲取行為，民營企業(yè)與國有企業(yè)應當能夠平等地獲取和使用土地、水、電、氣、熱、原材料等生產(chǎn)要素。由于土地要素由政府直接管控，水、電、氣、熱和部分原材料則屬于壟斷行業(yè)，因此根據(jù)競爭中性的“要素獲取中性”要求，應當深化要素市場改革和壟斷行業(yè)改革，特別是加快要素價格市場化改革和壟斷行業(yè)價格規(guī)制改革，保證民營企業(yè)與國有企業(yè)具有平等的要素獲取權(quán)和非歧視的要素定價。

其次是業(yè)務競爭行為，國有企業(yè)與民營企業(yè)在特定市場領域應能公平地開展業(yè)務競爭，包括政府采購業(yè)務的平等競爭和市場化的價格競爭。對于前者，需要根據(jù)競爭中性的“政府采購中性”要求，深化政府采購制度改革，推進政府相關領域采購的市場化與規(guī)范化改革；對于后者，需要按照競爭中性的“全成本定價原則”要求，繼續(xù)深化國有企業(yè)市場化經(jīng)營機制，避免因為交叉補貼造成價格扭曲，確保國有企業(yè)與民營企業(yè)均以市場化方式進行業(yè)務決策和定價。此外，特定市場領域如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，可能因為市場失靈而需要政府“有形之手”予以調(diào)節(jié)。雖然調(diào)節(jié)方式應盡可能減少采用直接補貼的形式，但特殊時期、特定領域仍然可能會被使用。這就需要根據(jù)競爭中性的“直接補貼中性”要求，對財政補貼政策進行調(diào)整和改革，保證國有企業(yè)與民營企業(yè)在補貼獲取上的公平性。

最后是運營管理行為，國有企業(yè)應與民營企業(yè)類似，均以商業(yè)化和市場化方式開展運營管理。這意味著需要根據(jù)競爭中性的“商業(yè)回報率要求”，繼續(xù)健全國有企業(yè)市場化經(jīng)營機制，完善國有資本經(jīng)營預算制度，尤其是完善國有資本收益分享機制；依據(jù)競爭中性的“債務中性”要求，深化金融體制改革，破解民營企業(yè)“融資難、融資貴”難題，逐步實現(xiàn)民營企業(yè)與國有企業(yè)的平等融資，同時要完善國有企業(yè)破產(chǎn)退出制度，由預算軟約束轉(zhuǎn)向硬化預算約束；按照競爭中性消除不當競爭劣勢要求，進一步剝離國有企業(yè)“辦社會”職能和解決歷史遺留問題，最大限度消除國有企業(yè)政策性負擔。

三、市場競爭環(huán)境映射出六項改革重點任務。

國有企業(yè)與民營企業(yè)的市場競爭需要遵守外部賦予的特定游戲規(guī)則，與行業(yè)和社會大環(huán)境要求相融。首先是義務承擔要求，國有企業(yè)與民營企業(yè)作為“社會公民”應當承擔社會義務，涉及依法納稅和公共服務義務。對于前者，根據(jù)競爭中性的“稅收中性”要求，應深化稅收體制改革，確保國有企業(yè)與民營企業(yè)享受相同的稅收待遇；對于后者，根據(jù)競爭中性的“公共服務義務的足額透明補償”要求，一方面需要深化公共服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過購買服務、特許經(jīng)營和委托代理等方式，逐步構(gòu)建國有企業(yè)與民營企業(yè)等多元主體平等進入、公平參與公共服務領域，另一方面是無論國有企業(yè)還是民營企業(yè)承擔公共服務義務，均應對其進行成本核算，并以透明的方式給予足額補償，防止因過度補償而為其帶來不當競爭優(yōu)勢，也避免因補償不足而對其產(chǎn)生不當競爭劣勢。

其次是接受監(jiān)管要求，國有企業(yè)與民營企業(yè)的業(yè)務競爭、生產(chǎn)運營、義務承擔都需要面對來自政府或監(jiān)管部門的環(huán)保、規(guī)劃審批、安全生產(chǎn)等方面的監(jiān)管。根據(jù)競爭中性的“監(jiān)管中性”要求，需要深化行政監(jiān)管體制和行業(yè)監(jiān)管體制改革，優(yōu)化監(jiān)管方式，確保監(jiān)管環(huán)境和監(jiān)管執(zhí)行對國有企業(yè)與民營企業(yè)不應有任何歧視，同時按照競爭中性的“透明度要求”，推動國有企業(yè)加強透明運營機制建設，強化信息披露與社會響應，自覺接受利益相關方和社會監(jiān)督。