山區型城市公共安全與應急管理能力優化研究

摘 要：新時代城市公共安全發生新的變化，應急管理的理念和方式方法產生新的認識。山區型城市在經濟社會發展戰略不斷調整和新型城鎮化不斷推進的背景下，城市公共安全應急管理體系和治理能力面對新的挑戰。分析、比較、總結國內外城市公共安全應急管理有益做法和經驗，結合我國山區型城市公共安全實際情況，提出切實可行的應急管理優化路徑，為國內山區型城市公共安全應急管理添磚加瓦，予以補充和完善，適應現代化能力要求。

關鍵詞：公共安全 應急管理 山區型城市

中圖分類號：F292

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）04-011-03

山區地形崎嶇，山區型城市規劃和建設難度相對于平原地區更大，山區地形易發生滑坡、泥石流等地質災害，災害問題突出，災害種類多，發生頻率高，造成損失大，防災減災任務重，一系列不利因素制約山區型城市經濟發展。山區型城市在加快新型城鎮化發展的同時，各類事故隱患和安全風險交織疊加、突發事件易發多發，影響公共安全的因素日益增多。因此，需要立足我國山區型城市當前公共安全與應急管理現狀，采取針對性有效措施來進一步推進我國山區型城市公共安全與應急管理體系和能力現代化建設。

一、新時期城市公共安全與應急管理的理解

（一）城市公共安全的新變化

城市公共安全是指生活在城市中的公民在從事各類活動中所具有的穩定有序的社會環境和自然環境。城市公共安全事件一般包含自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件。隨著社會的不斷推進和城市的不斷發展，新時期城市公共安全的影響因素日益復雜化、多樣化，城市公共安全事件在不斷變化和增多。自然災害的起因也發生著變化，由人為因素直接或間接造成的災害不斷凸顯。

（二）應急管理的新認識

城市公共安全應急管理是政府及其他公共機構對威脅城市公共安全的突發事件的事前預防、事發應對、事中處置、善后恢復的系統性管理過程，保障社會穩定以及公眾的生命、健康和財產安全。隨著社會的發展，自然環境的變化，不穩定因素的增多，新時代、新時期、新形勢下的公共突發事件日趨復雜，破壞性增強，后果嚴重，處置難度增大，因此新時期應急管理工作的重點應在事前預防，盡可能避免突發事件的發生或少發生，即使發生，損失也能降到最小。

二、國內外公共安全應急管理現狀

（一）發達國家公共安全應急管理特色

從發展歷程和研究狀況來看，發達國家均是立足本國國情基礎來建立適合本國的公共安全應急管理體系，通過不斷的研究創新形成本國在不同歷史階段相對應的公共安全應急管理模式;從法律制度來看，發達國家均圍繞公共安全應急管理建立了一系列配套的法律規章制度，在面臨公共安全事件情況下，嚴格按照法律法規來開展公共安全應急管理工作，從而有效保障各項工作有序推進;從管理組織來看，各國行政首腦針對跨部門的指揮與決策，均需要通過聯席會議或者應急管理委員會來發揮各種咨詢和輔助作用[1]。

美國已建立一套由聯邦、州、郡、市四級政府以及社區等基層單位組成的應急管理體系，采用五級響應機制，政府部門間密切聯系，高效迅速傳遞危機信息。運用法制規范應急管理，建立聯邦法、聯邦條例、行政命令、規程和標準等構成的一套比較完備的公共突發事件應急管理法律法規，其中最重要的法律是在1976年美國國會通過的《全國緊急狀態法》和1996年美國國會通過的《反恐怖主義法》，組建專業化的應急救援隊伍。美國應急管理的特色是應急反應標準化、自動化，應急預案精細化，應急機制效率化，應急參與大眾化，應急宣傳透明化，應急信息共享化[2]。德國重視突發事件預警預測，具有較強的第一現場處置能力，救援機構配備先進的技術裝備，救援人員都配有緊急呼叫裝置，隨時可進入應急狀態。日本公共安全應急管理模式最大的特點是采用全民危機應對模式，從小普及防災抗災知識，注重災害預防工作，成立了防災抗災研究機構，在高校開設危機管理專業，為政府培養大量公共危機管理、防災救災人才。澳大利亞的應急管理預案體系全面，擁有國家總體預案、地方預案、專項預案以及統一的應急管理平臺，建立多部門、多行業、多層次的信息共享機制，重視應急管理宣傳和教育，強化公民識別危機和應急的常識和能力[3]。

（二）國內公共安全應急管理發展歷程

2003年抗擊“非典”疫情暴露出我國應急管理工作存在諸多問題和薄弱環節，比如事前準備不充分，信息渠道不暢通，應急管理體制、機制、法制不健全等。此后，我國應急管理體系不斷調整與完善，形成了“一案三制”的核心框架，即應急預案、應急管理體制、應急管理機制、應急管理法制[4]。2006年，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》。2007年，我國施行《中華人民共和國突發事件應對法》。2008年國務院政府工作報告中指出，全國應急管理體系基本建立。黨的十八大、十八屆三中全會、十八屆四中全會先后提出要推進公共安全體制機制改革，加強公共安全體系建設，健全公共安全體系。2016年，我國施行《中華人民共和國反恐怖主義法》。2018年3月，我國設立應急管理部，標志著我國開始建立由強有力的一個核心部門進行總牽頭、各方協調配合的應急管理體制[5]。

三、山區型城市公共安全與應急管理面臨的形勢和問題

我國自然災害頻發多發，各類事故隱患和安全風險交織疊加，影響公共安全的因素日益增多。從總體上看，山區型城市經濟和社會發展基礎不如平原或沿海等發達城市，隨著城鎮化進程的加快，山區型城市公共安全與應急管理面臨著更嚴峻的挑戰以及諸多的薄弱環節和不足之處。

（一）公共安全事件形勢嚴峻

山區型城市地質災害多，防治形勢嚴峻。地質災害是影響山區型城市公共安全的主要因素之一，極大威脅著山區人民群眾的生命財產安全，地質災害防治工作已成為山區型城市公共安全與應急管理工作的重點和難點。

山區型城市隨著城鎮化進程的不斷加快，人員密集場所、高層建筑、道路逐年增加，建筑施工、特種設備、交通運輸等各類生產安全事故增加，煤礦、非煤礦山、化工等高危險性企業多，易燃、易爆等重大危險源增長較快，環境污染、城市公共管線工程等安全問題日益凸顯，相關事故的預防與處置難度日益加大。

城市流行性疫情防控難度逐漸加大，城市公共衛生應急管理體系和應對突發重大公共衛生事件能力亟待提升。城市公共衛生治理的公眾參與度不高，公共衛生形勢嚴峻。

社會安全形勢仍然復雜，因農村征地、城市拆遷、企業改制、村礦糾紛、非法集資、電信詐騙、傳銷、出租車營運等問題引發的群體性事件多樣多發。

（二）城市公共安全基礎設施薄弱

山區型城市公共安全基礎設施比較薄弱，城市公共設施脆弱性增大，設備老化或標準不高、隱患不斷，城市基礎設施防災減災能力弱，巨災條件下的電力、通信、交通、地下管網等城市重要基礎設施的綜合防范能力有待加強，大范圍受損后的快速恢復能力不足，缺乏巨災保險機制，巨災造成損失的風險分散和恢復能力不足。

（三）應急物資儲備和保障能力不足

山區型城市經濟相對不發達，能夠用于物資儲備和保障的資金相對有限，應急物資儲備品種不全，數量不足，大型、特種應急救援裝備缺乏，應急物資裝備信息管理機制尚未形成，難以實現各類應急物資共享和綜合動態管理。應急避難場所數量不足，功能不夠完備，建設與管理機制尚未建立。

（四）應急管理科技和信息化水平不高

山區型城市公共安全應急管理模式相對傳統，科技和信息化水平與發達城市相比存在差距，公共安全與應急管理信息系統分散，信息資源共享程度不高，風險智能研判預警、智能輔助指揮、監管監察現代化能力較弱，應對突發公共安全事件事前預防不到位，應急管理裝備技術薄弱，先進適用裝備的配備力度不夠。

（五）社會力量參與不足

應急社會動員及公眾防災能力有待提升，公眾缺乏公共安全意識，社會在公共安全應急管理方面參與不足，社會力量參與環節較為簡單、方法單一、規模小，并且基本上屬于被動參與狀態，主要通過政府號召進行，缺乏主觀能動性。

（六）應急管理法治化和規范化不足

有關突發事件應對的地方性法規體系和配套政策還不健全，法治能力有待進一步提高，公共安全管理應急與預防不均衡，輕預防、重應急的現象仍舊存在，預案制定存在滯后性，再加上疏于培訓、演練，導致難以發揮預案的作用。

四、山區型城市公共安全與應急管理能力優化路徑

山區型城市因地形因素，城市規劃建設難度大，很難形成大城市，由于地形氣候、山林分布、城市建筑、生產環境、交通運輸、經濟科技、人力資源等都不同于平原以及沿海城市，影響城市公共安全的因素存在一定的差別，因此山區型城市在國家總體安全策略下，也需因地因勢形成特有的公共安全與應急管理體系和建設路徑模式。如何推進山區型城市公共安全應急管理體系和能力現代化，可從以下六個方面著手。

（一）重視預防能力建設，轉變應急管理理念

要防止公共安全事件發生，盡量避免風險和消除隱患，降低事后無法估計的損失，必須轉變傳統注重事后應急處置的應急管理觀念，應注重控制公共安全事件源頭，做好事前預防。從經濟效益、社會效益和人本思想的角度綜合考量，最有效、最經濟、最有利的方式就是加大成本投入到應急管理的事前預防建設中。

政府相關管理機構要進一步加大安全檢查和執法力度。加大城市各類公共安全的定期全面檢查和不定期抽查，提高安全生產和檢測標準，對存在安全隱患的各類城市生產生活環境，管理機構要求責任主體必須限期加以整治。要進一步提高風險動態監測監控水平，大力運用先進的科技手段對城市自然災害、交通運輸、建筑設施、公共衛生、商業風景區等人員密集場所、管道燃氣、危險化學品等生產生活環境進行風險動態監測監控，做到風險智能感知，防止發生公共安全突發事件。運用“互聯網+”手段開展自然災害、安全生產、衛生、消防和環境保護等應急知識宣傳，向全民普及安全預防教育，增強預防意識。完善各級各類應急預案體系，定期組織開展專業化應急演練，特別是加大對基層社區、鄉鎮的指導力度，提高在急難險重條件下的工程搶險與應急救援能力。

（二）強化應急管理法治化，推進應急管理規范化

城市在不斷發展，公共安全在發生變化，應急法律法規和標準需要不斷修訂和完善，避免滯后性。一是要深化《中華人民共和國突發事件應對法》貫徹落實，嚴格制定實施《中華人民共和國突發事件應對法》并符合山區型城市實際的具體辦法，結合山區城市市情，適時啟動應急管理相關地方性法規和規章的修訂工作，健全完善配套制度和措施，推進預防與應急準備、預警與應急響應、處置與應急救援、評估與恢復重建及應急保障等相關環節的地方性法規、規章的制定工作;二是要依法完善制度進一步規范和明確城市中各個主體在應急管理工作中的職責、權利和義務;三是要持續加強應急執法和普法力度，讓相關法律法規制度落到實處。

（三）加強科技信息化支撐，推進應急管理能力現代化

新時代公共安全與應急管理工作面臨更高的挑戰。要實現應急管理能力現代化，必須進一步提高應急管理科技信息化水平。要加強頂層設計，按照國家應急管理科技信息化總體框架要求，制定符合山區型城市特點的應急管理信息化發展規劃，統一部署，統一定位，統一標準，分步實施推進應急管理科技信息化工作。

要注重新科技的應用。加強應用云計算、大數據、物聯網、人工智能等新一代信息化技術與應急管理的深度融合，實現風險智能監測預警、智能決策和指揮、應急資源智能調度和處置等能力。加強科技裝備力量，通過購買或者租賃合作等方式儲備救援防護裝備、無人機、救援機器人、大型浮吊、特大型起重機等先進的應急管理裝備。

（四）完善救援快速通道，共享應急救援資源

救援通道是生命線，必須建立和完善救援快速通道。山區受自然條件的限制，交通道路建設受到諸多因素制約，許多道路依山而建，穿山越嶺，多隧道，多橋梁，特別是偏遠鄉鎮，道路狹窄，交通更為不便，并且山區泥石流、滑坡等地質災害多，容易造成道路嚴重破壞，阻礙快速救援。山區型城市必須進一步完善交通路網，拓寬道路，科學布局，建立應急通道，同時建立空中救援快速通道，與地面救援快速通道聯動，實現自然災害應急轉運、特殊病人緊急救治和偏遠地區交通不便或交通擁堵情況下的快速轉運。

山區型城市應急救援資源有限，可與周邊城市建立應急聯動協議，做到應急信息和資源共享、應急救援聯合演練和處置。例如可與周邊城市共同建立“應急信息共享平臺”，對接地質災害隱患、雨量、氣象水庫水文、公安天網、危化品運輸GPS系統等數據信息，共享災害前期危機監測預警、現場處置、善后恢復等環節及區域內自然狀況特征、風險因素和脆弱性以及應急資源儲備狀況等信息，及時分析整理所獲取的危機信息、數據、資料，實現聯動區域、部門同步共享，周邊各城市能夠共同科學有效快速處置突發事件。建立應急救援資源共享機制，在接到對方應急救援的請求后，需立即安排就近救援隊伍、應急裝備和物資，力所能及支援對方，支援方到達現場后接受受援方統一指揮和安排。

（五）加強應急基礎保障建設，提升應急準備能力

要科學合理儲備應急物資。山區型城市受經濟、交通地理位置等因素限制，應急物資的儲備、調撥和緊急配送能力有限。因此應根據當地實際科學統籌全市應急物資儲備和綜合管理。要合理利用市場資源，創新儲備方式，實現政府儲備、社會儲備和家庭儲備的有機結合，建立政府投入、單位自籌、社會捐贈相結合的保障機制，推進各類各級應急物資儲備庫建設，合理安排救災物資、生活必需品、藥品、防汛和能源類等物資保障，同時要建立應急物資綜合管理平臺，嚴格把控應急物資的來源和去向。

要進一步加強應急避難場所的建設管理，要將應急避難場所納入城市建設規劃中，完善應急避難場所的建設規范、認定標準、日常管理、監督檢查和運行保障工作機制，健全相關管理制度，進一步拓展城市廣場、綠地、公園、體育場館、人防工程、賓館、學校等公共場所的應急避難功能。

（六）動員社會力量參與，加強應急救援隊伍力量

公共安全與應急管理工作事關廣大人民群眾切身利益，關系到群眾的健康和生命財產安全，維護公共安全和做好應急管理工作需要動員全社會力量來共同參與。

要發動群眾建言獻策和報告應急信息。除了采用電話、信件、座談會、咨詢會等傳統征求意見的方式，新時代更多地要采用網站、電子郵箱、微博、微信等新媒體方式來收集群眾意見建議，借助大數據分析手段挖掘吸收群眾的好建議、好意見和好經驗。群眾是識別社會風險的主體，居于一線，政府要運用新一代信息技術手段建立相應的風險識別和報告平臺，方便群眾準確識別風險和及時報告隱患信息。

制定政策，鼓勵大學、企業、科研機構等社會組織積極參與應急管理工作，加強公共安全與應急管理理論研究和產品研發，創新應急技術，培養應急管理人才，科學合理生產儲備應急物資，充分利用社會資源提升應急力量。

借助網站、微博、微信等新媒體向全社會廣泛宣傳普及防災抗災知識，提高全民公共安全和風險防范意識，提高群眾自防、自救和互救能力。

五、結語

城市公共安全是總體國家安全的重要組成部分，是城市經濟發展與社會進步的基礎條件，應急管理承擔防范化解城市重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。山區型城市在新時代高度復雜、高度不確定的社會背景下，面對諸多挑戰，需要以“一案三制”為核心框架的中國特色應急管理體系為指導，理論結合實際，根據山區型城市經濟社會發展的特點，選取科學合理的優化路徑，重視突發事件事前預防，完備應急預案的種類，健全應急管理體制機制，加強法制建設，推進山區型城市公共安全應急管理體系和能力現代化。

參考文獻：

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[3] 鄭豫家.我國城市突發事件應急管理的體系研究[D].西安：西北大學，2018

[4] 高小平.“一案三制”：我國應急管理體系建設的核心框架[A].中國突發事件防范與快速處置優秀成果選編[C].2009

[5] 鐘開斌.組建應急管理部的現實意義[J].紫光閣，2018（4）

（作者單位：中共三明市委黨校 福建三明 365000）

[作者簡介：林維勇，碩士，講師，主要從事信息化管理研究。]

（責編：賈偉）