論證行政程序重啟在我國適用的可行性

摘 要：行政行為具備效力理論，即一經發生則會產生法律效力，據此我們可以得知：一旦發生行政行為，并且發生者本人在特定時間內對此不進行復議、起訴，即說明該行為生效，具有公定力、確定力和存續力。已經發生法律效力的行政行為，受到訴訟起訴期限的絕對限制，當事人為繞過救濟期限已滿的巨大障礙，采取迂回策略——對相關行政機關提出履責訴訟，規避起訴期限。那么實踐中需要迫切解決的問題：對于一個已經發生法律效力的行政行為，在當事人認為受到不利影響，可否能突破行政行為效力理論與法的安定性原則？截止當下，我國在行政法領域一直存有欠缺，沒有明確的或者法律意義的行政程序法，這就導致很多域外好的制度都脫離法律約束，沒有成型文件也規范化。現實中的實際情況不斷督促行政領域方面的專家、學者學習域外完善的制度并與中國的現實基礎相結合加以論證，改良出適合中國現狀的行政程序制度。文章通過對典型案例的分析論證我國現行法律基礎能否適用行政程序重開制度，從規范性和實體角度討論阻卻我國行政程序的確立以及支撐我國確定該制度的依據。

關鍵詞：行政程序重啟 法秩序 信賴保護原則 行政高效原則

中圖分類號：F016.3;D912.1? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）04-078-03

一、法院裁判差異與不同學說背后的價值

我們一直強調法律行為要體現法的安定性原則，尤其是行政行為，這關乎到行政機關的信賴利益，所以在一些錯誤的行為中，也確立相對人的信賴保護原則。這兩個原則成為確立行政程序重啟制度規范性的阻礙，同時實體上訴訟期限上限制也促使相對人不得不采取措施實現自己合法權益的保障。引注的案例①涵蓋行政程序重啟的核心問題，三級法院的認定體現目前實踐中對該制度的容許性的不同態度，分析三級法院的裁判對于理清司法態度和制度中包含的具體內容都有條理性感受。

（一）完全否定說——法秩序安定

本文涉及的案例，其起訴時間已經遠超最長起訴期限，因此，案例中的王建設在訴訟中無法取得勝利，進而向當地政府請求注銷國有土地使用證，并對當地政府不受理、不答復的態度表示不滿意，再進一步對這種“不作為”的行政行為提出訴訟。但看表面文字，大家會覺得王建設想要當地政府對其行為作出回應，而不是要求其真正注銷國有土地使用證，但實際上王建設本人訴求的終極目的就是注銷國有土地使用證，這個終極目的和表面上我們領悟到的點并不一致，這種行為屬于“假象”的延長期限，采用一種新的訴訟種類巧妙避開法律對原始訴訟期限的規定。

二審法院在審視這個案件時，重點放在了當地政府“不受理、不回應”的不作為上，忽略了這個事件最初始的訴求，判決的焦點在訴訟程序上否定了行政機關處理行為的可訴性，盡管他本人沒有直接要求撤銷當地國有土地使用證的方法，但他采用訴訟途徑提出了這種訴求，其本質上就是迂回戰術，從而避開訴訟有效期已過的事實。完全否定行政程序重啟制度學說其背后支撐的價值是維護法秩序的安定性，完全對行政行為效力理論的服從。著名的行政法學家毛雷爾，德國人，他曾經提到每一個公民都享有撤銷負擔行政行為的權利和機會，如果在規定的有效期內沒有行使該權利或者沒有機會使用，那都視為放棄，公民需要自行承擔相關的法律后果。國家之所以為訴請撤銷規定相應的期限，就是為了保證一些行政行為可以合法操作，如遇問題可以及時糾正，這種期限限制可以安定法的利益，一旦超期則不能再提出任何異議，所提異議也將會被視為無意義行為。②在立法缺位的現狀下，這樣顯然違背有錯必糾原則，不利于保障當事人尋求個案正義。

（二）完全贊同說——個案正義的保護

根據河南省現行的《土地管理法》規定，一審法院認為他們具有注銷土地證書的權利。單就實體法角度，縣政府有責任對當事人的申請注銷事項按照法律要求審查條件，符合條件的在法定期限內予以答復。而且法院判決對當事人重啟行政程序的申請沒有附加任何程序和實體的條件限制，可得出一審法院是完全贊同在法律有明確規定機關職責時，當事人可以申請行政程序重啟制度的。法院以河南省的行政規章為依據，明確機關的法定職責，間接承認當事人的行政程序重啟申請權。完全贊同說是站在對個案正義絕對保護的立場上。只要當事人提出申請，行政機關根據自己職責就應該受理，行政機關應本著有錯必究原則對待當事人申請，撤銷，廢止和變更錯誤行政行為。完全贊同說有值得可取的理由，有明確法規范時，按照規范的規定執行;缺乏明確規定時，正當程序原則可以從程序上填補規范的不足，但該學說欠缺的是對申請人申請重啟的條件設置，所以在符合特定條件下，行政機關可以重新啟動行政程序糾正其作出的錯誤行為。得到討論的問題是，從法規范對行政機關規定的義務條款中能否必然推出當事人的公法請求權？同時對于法規范中賦權性規范可否也同樣能推導出呢，兩者規范有什么區別呢？

（三）條件限制說——法安定性與個案正義平衡

最高人民法院的再審裁定一方面從法的安定性角度維護行政行為的存續力，另一方面又認為當事人雖然不能突破訴訟時效等原因通過訴訟廢止行政行為，但符合特定條件下可以請求行政機關重啟行政程序。這種學說突破了行政行為存續力中對法的安定性，明確指出這種相對化行為存續力的使用有期限限制，超出期限即可視為越過邊界。③不過在訴訟程序上是說不通的，對于縣政府的不予答復處理認定為《行政訴訟法》中不可訴的重復處理行為，從而最終否定可訴性。

二、案件法理分析

上述不同層級法院的態度呈現出我國司法對待重啟制度的不同態度，最高院的裁定也是代表我國對行政程序重啟制度最終的司法態度。

（一）司法態度

懂法的人都知道，所謂的行政行為具有一定的約束力，并且這種約束力只有在其行為存續期間才有效，一旦超出就無意義。行政機關雖然受到行政行為約束，但在特定條件下可以在法律救濟程序之外自己改正行政行為。案例中的主人公王建設所提出的訴訟救濟已經超出屆滿期限，故不能再使用訴訟途徑。但是，主人公王建設可以向有關部門提出重新辦理行政程序的請求，只不過這個流程有點復雜，并且要求也很嚴格。如果王建設一而再的進行訴訟，則當地政府行政機關不處理、不答復的態度就是拒絕的意思，一定程度上表明了當地政府覺得該事件超出受理時間，不再屬于行政訴訟所管轄的范疇，王建設沒有權利再因此事進行申訴。反而言之，如果行政行為所依托的事實或相關法律發生變更，并且變更的結果會突破原本的行政行為，則當事人可以向行政機關申請程序重啟。

（二）訴訟類型的差異

當事人王建設向法院提出的訴訟主要是針對國有土地使用證，根據訴訟類型來分類屬于撤銷之訴，訴訟內容是希望政府審查國有土地使用證的合法性，并根據相關法律對其進行取締。王建設向法院申請當地縣政府注銷土地使用證這一訴訟屬于履行之訴，訴訟內容是希冀法院對當地政府不作為的行為作出判決，并要求政府部門履行好相關職責。以上兩個訴訟過程所涉及的訴訟類型和訴訟內容完全不同，不能僅僅因為訴訟時效過期就否認行政機關答復行為的可訴性，還需更多的理論支撐。

（三）向實踐發展的必要性

我國尚無統一的行政程序法，地方性的程序法規范與沒有提及到程序重啟制度的明確規定。而是很少的一部分單行行政法律或相關法規中涉及到這點內容，甚至有些規章中只存在類似規定，不能完全根據執行，并且有些規定過于狹義，有些規定過于廣義，都不沒有明確的程序重啟規定。

該制度在我國仍然是理論上的構想，目前實踐的案例不斷出現，已經有進入實踐發展的必要條件，法院的裁判體現程序重啟的審判思路。程序重啟針對那些具有明顯存續力的行政行為是可以提出權利救濟的。如果行政機關發現自己原本的行政行為存在失誤，則需要立馬改正，減免損失。如果行政機關作出的行政行為超出期限，得到公定后，通常情況下，行政機關是不能再變更的，但是如果相關人員對此提出質疑或者損害當事人利益時，行政機關可根據具體情況對其審查，并重啟程序。因為以行政行為作出的那個時間開始起算權利救濟時間會對當事人的權益造成一定的傷害。行政許可和處罰一經出臺就具備法律效力，它們二者都存在公定力和存續力，但具體情況又存在差異，行政許可只要在法定時間段內一直具備法律效力，而行政處罰一旦付諸執行則不再存續。因此不能簡單的以行政行為的公定力和存續力來判定后續事件變更對行政行為的合法性影響。④

三、域外行政程序重啟原理

據前面介紹可知，德國最先提出行政程序重啟這種說法，這種說法起初由德國的行政法院裁判及行政法理論學者提出的，隨后這種說法被德國民事訴訟法征用，并通過不斷的革新，逐漸形成了現在的行政程序重啟。在德國盛行后，這條被寫進德國《聯邦行政程序法》，對其定義和范圍也做出了明確的規定。⑤行政法理論是指一旦做出行政決定并讓當事人知曉后，該行為就具備了法律效力，也就是所謂的公定力。德國行政法理論代表奧托·邁耶曾經提出行政行為的腳本是法院的裁判，它本身具備權威性。但行政行為與法院判決還是存在很大的差異性，不能一視同仁。德國行政法理論中明確指出，如果法院判決不合理可以進入再審程序，重新對此做出判決，更何況行政決定呢。⑥

法律原則中的法安定性原則衍生出行政行為的存續力與權利保障原則存在緊張的關系，任何國家都不能允許存在與憲法原則和社會一般觀念相沖突的不可訴請撤銷的決定，都應當為相對人提供修正的機會。若此時的行政決定不符合事實或明顯侵害相對人權益而被存續力所固守不能撤銷改變，有悖于權利保障和客觀正義的實現。

四、行政程序重啟程序處理

所謂的程序重啟是指，原本不能訴求撤銷的行政行為可以經過新的審查而出現較大結果變更的過程。如果有需要，程序重啟可能會變更行政行為。最初法律制定訴請撤銷期限純粹是為了保護相關的當事人的合法權益，出于法安定性考慮，如果超過法定期限則不再享有保護權。每一位公民都可以在相關期限內行使權力去撤銷或取締相關行政行為。如果公民沒有在規定時間使用這個權利則視為自動放棄，就需要接受相關的行政行為伴隨的各種后果。

（一）行政程序重啟的概念

通過前文分析，這里明確一下行政程序重啟的概念，它是指某一行政行為在超出其法定期限后，相關公民對此提出異議，這時基于公民的申請，行政機關需要開啟一個新行政程序，從而對逾期事項重新進行審判，并給予撤銷或廢止、變更等結果之一。⑦

（二）程序重啟的申請條件

如果有些行為已經具備法律效力，則在程序重啟時首要問題就是解決程序方面的相關問題，該事件的當事人可以隨時對其提出撤銷行政行為的申請。此處借鑒德國聯邦行政程序法的規定，出現以下情況時，須應相對人申請，決定是否對一獲確定力的行政行為予以撤銷：（1）行政決定之前的事件依據或法律發生變更;（2）相關案例有了新的證據依托，并且這些證據足以改變當事人的利益。以上規定盡管來源于德國，但對我國依舊適用，在我國行政程序法尚未出臺前，我們都可以參照其執行。例如《行政許可法》第69條規定，⑧相關當事人如果要求改變行政許可事項，需要向作出該行政結果的行政機關提出訴訟申請，如果符合規則，則行政機關應依法處理相關的變更手續。法律中明確寫著行政機關處理的事情有了新的依據或因為其他原因出現變更時產生的改變行為為履行法定職責之訴，這個沒必要引起爭議。

針對那些沒有明確的法律界定的，程序重啟條件就有些不同，具體根據以下來定：首先要了解制度根本目的是糾正錯誤的行政行為，維護當事人權益。可以從行政訴訟法中規定撤銷行政行為的六種情形找到依據。一個最終的行政行為要保障三個方面即事實，程序和法律適用上正確，所以判斷是否重新開啟行政程序要從行政行為的三個方面全面進行審查。為了避免相關事件的當事人所提的程序重啟成本高，耗費人力物力，更是出于對法安定性的庇護，所列舉的程序重啟的相關條件都必須清晰，不能含糊不清。相關事件的當事人如果需要提出程序重啟的申訴，就必須準備齊全相關的資料，證明原始的行政行為存在失誤或者不合法情況，并且保證所提供的原始材料都真實有效。否則該制度會為當事人亂申請開了巨大口子，對法的安定性產生極大的沖擊，并且有別于履責之訴的申請。

申請重啟制度的發動主體可以是相對人的申請，也可以是行政機關主動發現錯誤，自己改正，對于行政機關依職權重啟程序的程序相較于當事人申請的條件沒有那么苛刻，主動發現錯誤并及時改正是值得鼓勵的，并沒很多限制性條件。

（三）程序重啟的訴訟類型

程序重啟中訴訟類型分為履責之訴和撤銷之訴，本文提及的案例中王建設訴求屬于前面的哪一種，需要根據程序重啟的審查進行定奪。根據程序重啟發動主體的不同，在行政機關依職權重啟程序并對原行政行為作出撤銷下，新的決定視為新的行政行為，其救濟可按照訴訟的規定進行;但在當事人提出申請后，不同的訴求是不同訴訟類型，無法按照統一規定處理。兩個不同訴請類型是不同的。表現最明顯的是二者的訴訟目的存在差異，履責之訴重點是求相關的機關表現出特定行政行為;撤銷之訴重點是糾正已經生效的行政行為。前提不同，前者是行政機關怠慢不作為;后者是存在一個生效的行政行為。合法性審查不同，履責之訴審查在行政機關履責的事實與依據;而程序重啟之訴在于審查當事人申請的條件是否滿足，需要否對原行政行為進行撤銷。司法權與行政權界限不同，履責訴訟中，司法權可以直接參與到讓行政機關履行法定職責;在重啟程序中司法權要保持自己的謙抑性，還是有原先作出行政行為的機關處理專業的事情，司法權不能提早參與。根據前面案情，我國對于選擇何種訴訟類型是有自己的態度的，不允許當事人利用履行法定的義務性規范來規避掉實體起訴期限的限制和程序重啟制度的特定條件。

（四）阻卻事由和支持依據

1.程序重啟的阻卻事由。行政程序價值包括外在價值和內在價值，現代行政程序更加重視提升程序的地位促進行政程序雙方的溝通和提高行政活動的效能。其外在價值主要體現在秩序，公正和效率上。所以公正價值并不是程序的唯一價值追求，從行政程序的內在要求和與其他社會活動內在本質不同的是它的效率價值。然而從客觀角度分析，重啟程序的開始會必然導致舊程序的推翻和新程序的重啟，會極大增加行政機關的負擔，必然會影響行政的效率追求。

沃爾夫認為，即使第三方不屬于受益人的范圍，反對程序重啟也要第三人的信賴保護。⑨行政法中的信賴保護原則是現代法治原則下，行政主體在行使職權過程中，堅持誠實守信，不得隨意變更，撤銷和廢止行政行為，該原則廣泛應用在行政許可，行政給付等領域，逐步其在行政程序等領域的地位。當當事人對行政主體作出的受益性行為十分信賴時，行政主體不能隨意發生改變或者撤銷甚至是廢止，否則必須經過當事人同意或者對當事人給予相應的補償。在行政處理的實踐中，治安處罰案件的加害人和受害人，是彼此的第三人，如果雙方超過期限不復議不訴訟，那么結果是雙方中的任意第三人獲得期限過后的利益。如果法律規定行政程序重啟制度，意味著對第三人獲得利益的損害，違背信賴保護原則，也會損害法秩序的維護。容許程序重啟制度會對行政效能和信賴利益有一定沖擊，不過，法律原則相互沖突，彼此不能相容，那么就要根據現實社會的急迫需要和背后價值的較量，排出法律原則的優先順序，這也是綜合評價和利益衡量的過程，不能根據一項原則的沖突而否認整個制度。

2.程序重啟的支持依據。當事人因為起訴期限屆滿而維權受限，仍應該為當事人提供其他途徑尋求個案正義的實現——行政程序重啟制度⑩。肯定說所要達到的目的是對違法行政行為的糾正和相對人權益的維護，具有公益性和私益性;否認說則是基于成本較高的考慮進而對效率的追求。重啟制度與再審程序能成為程序上的銜接，對于行政行為存續力的行政保障強度相比法院的生效判決更低，申請再審的程序更加困難的情況下，應允許相對人的重啟申請。

結語

上述主要論述重啟制度的申請條件及法理基礎，還有對于行政機關的不予答復以及駁回申請決定等是否具有可訴性還沒有學界統一定論。行政機關對當事人的重啟程序作出不予答復的決定會導致行政程序的終結，相對人無法通過法律規定的途徑獲得救濟，所以在認定行政機關的答復時，要綜合行政行為的階段，對可訴性施行必要限制，防止訴權的濫用，拒絕重新開始程序的處理已經構成行政行為。

注釋：

①2015年1月13日，當事人王某提出請求，希望通過行政訴訟撤銷蘭考縣政府曾經在1993年7月22日發行的國有土地使用證。后王建設自愿撤回起訴。當年的3月11日，王某再次向當地政府申請，將國有土地使用證上的使用人變更為自己。隨后，18日，王某又向當地政府申請注銷王建強持有的國有土地使用證。當地政府未對王某的申請事項進行受理，也沒有給出相關答復。為此，王某本人很是不服氣，隨后將該事件進一步訴訟至開封市中院，該院覺得在王建設提出相關訴訟后，當地政府應該予以回應，并且時間必須在規定范圍內，但當地政府卻視而不見，沒有積極處理這件事情，屬于公職人員的失職，并給出職責，對于這種現象，當地政府也表示不滿意，提起上訴。二審法院河南省高院認為，王某于2015年1月提起訴訟后他自己又撤銷了，盡管他本人沒有直接要求撤銷當地國有土地使用證的方法，但他采用訴訟途徑提出了這種訴求，本質上時間已經超期，可以不予受理，故二審法院撤銷了一審結果，認為王某的訴訟無效。致使王某本人再一次的不滿意，進而向最高院申請再審。參見最高人民法院（2017）最高法行申6100號行政裁定書。

②哈特穆特·毛雷爾.行政法學總論[M]法律出版社.2000：300

③張運昊.論行政程序重啟的容許性[J].行政法學研究.2019，133

④葛翔，張靜.行政程序重開的原理及其本土運用[J].行政執法與行政審判.

⑤德國《聯邦行政程序法》第51條。其主要內容為：（1）針對以下情況，行政機關須對當事人的申請，決定是否對涉及的行政行為撤銷或變更：1.行政決定之前的事件依據或法律發生變更;2.相關案例有了新的證據依托，并且這些證據足以改變當事人的利益;3.具備民事訴訟法第580條規定的再審理由（2）前項申請，僅于相對人未因重大過失而不能再原程序中，尤其不能通過法定救濟途經主張重新進行之理由時，始得準許。（3）申請須在3個月內提出。該期限以相對人得知重新進行的理由之日起算.......（5）第48條第一款第一句及第49條第一款不受影響。

⑥翁岳生編.行政法[M]中國法制出版社.2009：649

⑦詹鎮榮.行政程序重新進行之程序標的[J].東吳法律學報.2011，（1）

⑧第六十九條有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的;（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的;（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的;（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的;（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。依照前兩款的規定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。依照本條第一款的規定撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。依照本條第二款的規定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。

⑨漢斯·沃爾夫.行政法[M]商務印書館，2002，128

⑩邁克爾·D·貝勒斯.法律的原則[M]中國大百科全書出版社，1996，13

{10}杜國強.程序性行政行為及其司法救濟[J]陜西行政學院學報，2017，2

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[9] 哈特穆特.毛雷爾.行政法學總論[M].法律出版社，2000（278）

（作者單位：黑龍江大學 黑龍江哈爾濱 150000）

[作者簡介：王玉思（1995—），女，漢族，黑龍江雙鴨山人，碩士研究生研究方向，憲法與行政法。]

（責編：若佳）