宜居城市和特色城鎮建設思路研究

劉麗麗 肖凡平

摘 要：文章以廣東省中山市為研究對象，通過深入調查對中山市宜居城市建設的狀況進行了分析，并從城市規劃、交通、環境與公共設施、土地資源利用狀況對存在的問題進行了探討，在此基礎上針對交通、規劃、公共服務體系以及創新制度等方面提出了具體的對策和措施。

關鍵詞：宜居城市 特色城鎮 建設思路

中圖分類號：F292

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）04-151-03

2017年中山市政府工作報告指出，今后五年要持續提升城市宜居環境，建設健康城市。營造整潔、暢順、綠色、安全的城市環境，著力加強建設管理，積極打造宜居精品城市堅持規劃引領，強化戰略思維和全局視野，加強城市空間戰略研究，立足高起點規劃、高標準建設、高水平管理、高品質配套，促進生產空間集約高效、生活空間宜居舒適、生態空間山清水秀。

一、中山宜居城市建設狀況

（一）宜居城市建設的理念

宜居城市的內涵包括六個層面，即宜居城市應該是一個環境健康的城市、安全的城市、自然宜人的城市、社會和諧的城市、生活方便的城市和出行便捷的城市：健康的城市要遠離各種環境污染或有害物質的潛在危害，具有新鮮的空氣、良好的水質、干凈的街區、安逸的生活環境;安全的城市應具備健全的防災與預警系統、完善的法治社會秩序、安全的日常生活環境;自然宜人的城市應擁有舒適的氣候、良好的綠化環境、可接近的水域、 適宜的開敞空間;社會和諧的城市應具有包容和公正精神、尊重城市的歷史和文化;生活方便的城市應具備便利的、公平的和健全的公共服務設施，人人都能享受到醫療、教育、購物等生活設施帶來的便利;出行便捷的城市要以公交系統優先發展為核心，倡導綠色出行。換言之，宜居城市應該是一個安全的、環境宜人的、公共服務設施方便的、社會和諧的、地域特色鮮明的城市。

（二）中山市宜居城市建設調查情況

項目組通過各種渠道收集并查閱了大量的文獻資料，走訪了市委市政府的相關部門和十幾個主要鎮區，采取座談、訪談、問卷調查等多種形式，進行了廣泛深入的調查研究工作，獲得了大量的一手資料。

1.居民對城市安全性的評價。本項調查設計了社會治安、交通安全、緊急避難場所、防災應急能力以及安全性的總體評價等五個問題，受訪居民分別對這些問題進行等級評價。調查發現：居民對社會治安的滿意度達到了76.1%，但是對交通安全的滿意度不足五成，僅有42.9%，不滿意率接近30%，對于緊急避難場所以及防災應急能力的滿意度都超過60%，不滿意度均低于5%。總體安全性的滿意度為66.7%，不滿意率6%。

2.對城市交通便捷性的評價。本項內容設計了城市道路質量、公共交通便利性、停車便利性、交通運行通暢性以及交通便捷性的總體評價等五個問題。其中對城市道路質量的滿意度僅為48.1%，對公共交通便利性的滿意度還不足40%，不滿意和很不滿意的占比達到23.4%，停車便利性和交通運行通暢性的滿意度也僅有36%和39.7%，對交通便捷性的總體滿意度為43%，不滿意率占到了13%。

3.對城市環境健康性的評價 。盡管中山市的空氣質量在全國排名居靠前，但受訪居民對環境健康性的總體滿意度仍只有48.8%，這其中主要源于居民對水質污染、垃圾廢棄物以及噪聲污染不太滿意，這三項指標的滿意度分別為37.9%、36.3%和47.9%，對水質污染和垃圾廢棄物污染的不滿意率達到了21.5%和22.5%。

4.對城市公共服務設施方便性的評價。居民對城市公共服務設施方便性的總體滿意度61%，不滿意率6.3%，相對于交通便捷性與環境健康性而言，居民是比較滿意的。從單項指標來看，居民對醫療和文化設施的不滿意率均超過10%，分別為11.3%和13.8%。

5.對城市自然環境宜人性的評價。居民對自然環境宜人性總體評滿意度達到了74.1%，但水域空間的美感和城市公園數量距離居民的期望仍然存在一定差距，群眾對這兩項指標的滿意度僅有61.3%和63.2%，不滿意率都達到了6%。

6.對城市社會人文環境舒適性的評價。總體而言，市民對城市社會人文環境舒適性的評價較好，滿意率達到71.9%，不滿意率只有1.3%，從分項指標來看，居民對社會包容性和城市歸屬感（對城市喜愛程度）的滿意度均超過了70%。

7.對城市規劃的評價。居民對城市規劃的總體評價滿意度只有51.9%，從分項來看，主要是因為群眾認為在城市規劃編制過程中公眾參與程度不高，對公眾參與程度不滿意率達到10%。

二、問題分析

（一）規劃缺乏科學性、系統性，城鎮建設難以為繼

城市規劃建設管理中還存在一些突出問題：城市規劃前瞻性、嚴肅性、強制性和公開性不夠，公共產品和服務供給不足，環境污染、交通擁堵等“城市病”蔓延加重。

由于全市的總體規劃缺乏前瞻性，造成許多規劃內容已經無法實施，喪失了規劃對城市建設的指導作用，以至于諸如交通、土地等方面積累了大量的矛盾難以解決。例如老城區改造推進十分困難，這已經嚴重制約了整個中山的后續建設與發展。

規劃缺乏系統性，造成“全域中山”戰略的貫徹執行受到嚴重阻礙，各鎮區各自為戰，形成了許多沖突與內耗現象。

市域各鎮在“工業立市”政策的指引下，工業迅速發展、經濟日益活躍，但由于缺乏全市“一盤棋”的合理調配，各鎮為求得經濟的發展，采用壓低地價的辦法以吸引投資，不僅造成了城鎮土地收益的巨大流失，政府財政赤字出現，更造成了土地資源因廉價使用而產生的巨大浪費，使城鎮空間以外延式拓展為主。

目前，其負面的效應已逐步展現，資源的浪費、資金投入的內耗、城市空間拓展上的相互沖突、生態環境日趨惡化制約著中山的進一步發展。

（二）交通、環境與公共設施是制約城市宜居性建設的主要因素

課題組在實地考察發現，幾乎每一個組團發展的代表鎮區都不同程度存在交通擁堵問題，東鳳、大涌、坦洲等鎮區都存在與周邊鎮區連接不暢、與市域外連接出口單一等問題，中心城區的擁堵問題更是日益凸顯。

東鳳鎮，進出口只有兩條主要干道，105國道和東阜路，現在均不堪重負，塞車已經成為常態，嚴重制約經濟發展并給群眾出行造成諸多不便。

坦洲鎮，鎮區內部道路有待升級改造;與相鄰鎮區之間交通網絡密度不夠，影響與其他鎮區交流與溝通，影響組團式發展戰略的實施;特別是坦洲鎮作為中山市深化粵港澳合作的橋頭堡，與珠海之間目前還有8條斷頭路沒有貫通。

大涌鎮，內部交通網絡亟待完善，目前為止還沒有一條南北通路;兩個主要出口都需經過沙溪鎮，堵車嚴重。

除了交通之外，群眾最不滿意率就是水質污染和垃圾廢棄物污染，不滿意率達到了21.5%和22.5%。中山地處珠三角，水系發達，河涌眾多，但河涌水質污染較為嚴重，在火炬開發區、民眾、東升等鎮區均可看到河涌里流動著渾濁的污水，有些河涌上面還漂浮著塑料飯盒、紙巾之類垃圾，黃圃與順德接壤的河道上更是不堪入目，垃圾成堆，臭氣逼人。

（三）城區中心性不強，首位度偏低影響宜居城市建設

綜合同濟大學、清華研究院以及中山大學關于中山市首位度整合的研究，中山市城市規劃設計院得出結論：中山市主城區在社會文化、旅游配套、生活環境等方面首位度顯著，而在經濟輻射、人口集聚、交通條件以及科技研發等方面首位度較弱。

目前，大珠三角區域的城鎮群網絡化發展態勢愈加明顯，各城市普遍通過創新模式、拓展空間、強化中心等方式提升區域競爭力。而中山中心性不強、首位度偏低已對其區域競爭力產生不利影響，中山必須扭轉主城區被動的發展局面，提升其集聚功能與區域帶動作用，確立區域地位，引領與統籌全市發展。此外，在廣東省提出建設“理想城市”、提升城鎮化水平的大背景下，中山主城區必須率先實現轉型發展，通過產業升級、交通優化以及環境提升等，把主城區建設成為交通暢通、文化引領、綠色發展的首善之區。

（四）“一鎮一品”模式導致資源利用碎片化

傳統產業增長趨緩，新興產業缺乏發展空間，多年來實行的“一鎮一品”經濟發展模式遭遇瓶頸，如大涌鎮，紅木家具與牛仔服裝兩個行業就占到全鎮經濟總量的80%以上，但近年來受到環境與空間的制約，上述兩個主要行業的發展速度逐步趨緩，而新的經濟增長點受到傳統發展模式的影響，短期內難以形成可觀的規模，整個鎮區未來的發展問題不容樂觀。

鎮區間基礎設施建設、垃圾處理、河涌治理、項目流轉等方面，依然不同程度存在“以鄰為壑”現象。例如南區與大涌兩個相鄰鎮區之間，在產業結構、市場條件、經濟資源等方面，互補性很強，但因為受到交通限制，相互之間的協作很少，嚴重阻礙了這兩個鎮區的合作與發展。

（五）土地資源條件成為制約發展的門檻

根據廣東國地規劃有限公司2016年的研究，中山人均建設用地預警處于危機狀態，近6年危機程度加劇是土地資源承載力的“短板”因素，隨著固定資產投資及建設用地地均GDP等經濟指標的逐年上升，土地資源對未來發展的約束效應將進一步趨緊。按照國家和省規定，土地供給率要達到60%以上，就是在土地審批規劃以后，政府供地要達到60%。但中山在2016年里實際不到40%。土地問題，盡管是當前城市發展的資源瓶頸問題，但對于廣東省市域面積最小的地級市來說，卻正是中山最為棘手的難題。

除了民眾等少數鎮區因2016年土地政策調整新增了一部分可開發用地以外，對于多數鎮區來說，政府儲備用地已經寥寥無幾，如東鳳鎮，早在十幾年前，該賣的就基本賣光了，再如大涌鎮，到目前為止，政府儲備用地只剩30幾畝，而且剩余的土地大都非常零散，用地性質也很雜亂，工業、商住用地穿插，開發價值不大。小欖鎮是中山較早開發的鎮區，經過30多年的發展，該鎮土地開發強度已超過70%，項目落地受到土地制約。越是發達鎮區，上述問題越發突出。

三、對策分析

（一）構筑粵港澳大灣區的重要節點城市

港珠澳大橋建成開通，深中通道建設正在加速進行，區域內新增若干鐵路項目和高速公路項目，這些對中山來說，都是難得的契機，一定要充分利用。要依托現有的經濟基礎和比較優勢，塑造良好的城市形象;加快推進城市現代化，積極參與建設珠江西岸城市帶的建設，扮演好作為香港、珠江東岸發達地區與粵西欠發達地區連接的第一個重要交通節點的角色，使中山潛在的區位優勢得以充分轉化為人流、物流（建設珠江口西岸的現代物流基地）的優勢，在全面融入粵港澳大灣區和大珠三角經濟循環的同時，促進中山市的全面發展。實現交通的五個轉型：（1）區域交通地位：由過境通道轉變為區域樞紐;（2）城市交通體系：由低等級分散轉變為干線化集中;（3）城市客運結構：由個體交通主導轉變為公共交通主導;（4）城市交通服務：由保障型轉變為品質型;（5）城市交通管理：由粗放式轉變為精細化。

（二）不斷完善規劃，破解城市空間碎片化困境

發揮規劃的先導作用，借鑒國內外城市建設的先進經驗，建立一支由規劃師、建筑師、景觀設計師、美術師、歷史學家、地理學家等專業人士組成的設計機構，對城市人文與自然環境、城市空間、功能區劃、城市歷史等的融合與傳承作出先導性規劃，特別是以特色小鎮規劃為契機改變鎮村規劃嚴重滯后、缺位和執行不到位的問題。做好“人、品（業）、山、水、”四字文章，充分體現中山市山水形勝、偉人故里文化、特色區域經濟（專業鎮）、人居環境和人文氣質的獨特魅力。

優化格局——提升市域首位度。當前的區域背景及周邊城市發展態勢，對于中山來說既是機遇又是挑戰，中山想要進一步發展，必須調整優化市域格局，解決主城區輻射帶動能力不強的問題，通過現有城市軸線的優化提升與新型功能軸線的打造，形成強中心的市域空間結構，提升市域整體競爭力，培育珠三角西岸的重要節點。

（三）堅持產業升級轉型，夯實宜居城市經濟基礎

著力推進創新驅動，促進專業鎮轉型升級，打造特色區域經濟品牌。深入挖掘全市專業鎮區域特色經濟內涵豐富的產業文化，重點提升小欖五金、古鎮燈飾、三鄉古典紅木家具、大涌紅木家具、沙溪休閑服飾、黃圃食品、游戲游藝等特色產業文化的內涵和價值，夯實“品（業）”的基礎。

（四）凈化市容，美化公共設施

加強城市環境衛生的精細化管理，通過輿論宣傳大力培育愛護市容市貌意識，加大環衛投入力度，維護街道、小巷、綠道、公交站場等公共區域的清潔。制定相關法律法規，明確規定人們可以做什么，不可以做什么，怎么做，對各種行為進行規范，獎懲分明。

全面推進內河涌環境整治，優先整治與水環境功能目標差距大、污染嚴重的內河涌。加強工業污染和農業源污染防治。積極開拓環保投資渠道，如生活垃圾、污水處理費的征收和管理，引進市場機制，鼓勵民營資本等社會資金加入環境保護項目，以獨資、合資等方式投入污染治理項目，改善稅收來調控環境保護的功能，通過稅收優惠政策激發社會資本投入環保產業等。

在保持環境整潔的基礎上，對一些公共設施植入香山文化元素，例如公交站臺有文化特色的建筑、公園里具有藝術氣息的雕塑等等。

（五）注重完善城市公共服務體系

加大公共服務的投入，提高生活的便利性根據人口密度，合理設置醫療機構，支持社區醫療服務形式，建立健全分級診療制度，提升基層醫療衛生的服務能力。引導社區內建立便民服務中心，豐富社區居民的業余文化生活，提供各類便民服務。逐步建立終身教育體系，提高居民受教育保障。

（六）構建生態文化體系，提升城市生態景觀品位

發揮中山依山臨海的優美環境環境優勢，以粵港澳共建優質生活圈為契機，做好“山”“水”華章。進一步豐富園林城市、生態城市的內涵，推進城市景觀的建設，拓展五桂山生態保護區、岐江河、西江、水鄉等的保護性發展思路，以優美鄉村建設為抓手，推進鄉鎮休閑廣場公園、綠道建設，構建城市特色生態文化體系，提高綠化水平，在現有城市園林景觀的基礎上，推出系列自然休閑主題園林（區），讓城市看得見青山、望得見綠水、品得到人文、摸得到時尚、記得住鄉愁，促進休閑產業的大發展，逐步把中山打造為文化創意氛圍濃厚的旅游休閑城市。

（七）堅持城村聯動，增強宜居城市發展后勁

解決中山城市中有村，城在村中的現象，必須城村聯動，統籌考慮。以特色小鎮建設為抓手，將全市城鎮發展、城中村改造、舊村改造、秀美鄉村建設緊密結合起來，為新型城鎮化創造更多空間。結合土地利用總體規劃調整和城鄉規劃修編，將特色小鎮建設用地有序納入城鎮建設用地擴展邊界，實行集約高效開發。

（八）深入推進文化惠民工程，打造特色城市符號

孫中山文化是中山城市無可替代的文化資源優勢，應不斷探索促進相關歷史資源向城市文化力的轉化，大寫“人”的文章。把孫中山文化最具特色的內涵要素加以提煉，使之與旅游業、文化產業的發展更緊密結合，并貫穿于城市建設的方方面面，使之成為獨一無二的城市符號，塑造鮮明城市文化品牌。建設歷史文化街區、特色博物館服務體系，挖掘豐富國家歷史文化名城內涵。建設“中山民俗風情街區”，進一步開發小欖菊花文化，醉龍、飄色、咸水歌以及龍獅鳳鶴舞等具有明顯地方特色的非物質文化遺產項目，集中展示具有濃厚中山地方特色的民俗文化，增強文化吸引力。

（九）探索創新制度機制，增強宜居城市建設保障

建立“民心同向、發展共謀、平臺共建、行動同頻、利益共享”和“規劃引導—市場主導—制度規導”的機制，解決部分干部群眾擔心在組團發展中被邊緣化的問題。按照“一鎮一策”的思路，將創新性供給與個性化需求有效對接。首先解決大家在發展中普遍關心的交通問題。創新投融資模式，打造創新創業發展新平臺和新型城鎮化的有效載體。以市場為導向，調動企業和社會力量參與組團發展、特色小鎮建設。尊重市場規律，通過政府有效引導，積極調動企業和社會力量共同參與。政府要在組團發展、特色小鎮規劃、基礎設施配套、資源要素保障、文化內涵挖掘傳承、生態環境保護等方面提供政策扶持和服務，其他能通過市場解決的都應由市場解決。要真正落實企業的主體地位，讓企業自主創新企業融資方式，加大引入社會資本的力度。發揮當地居民、鎮村（社區）的主動性和積極性，引導社會力量參與組團發展與特色小鎮的規劃建設，使市場主體和當地居民成為特色小鎮開發建設的真正主體，讓老百姓獲得更多的發展紅利。

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（作者單位：中山火炬職業技術學院健康產業學院 廣東中山 528436）

[作者簡介：劉麗麗，碩士，助教，研究方向：大學生思想政治教育。]

（責編：賈偉）