破解育幼公共服務支出的難點

洪秀敏

嬰幼兒照護是生命全周期服務管理的重要內容，對個體發展具有重要的奠基性作用，更是關乎億萬家庭福祉的民生事業。腦科學、兒科學、發展心理學等多學科研究成果均表明，科學、適宜的照護服務有利于促進嬰幼兒在認知、社會性和情感等方面的良性發展，為其終身發展創造良好的人生開端。“全面兩孩”政策實施以來，“無人照護”問題進一步凸顯，家庭對托育服務的需求日益旺盛。而長期以來，由于資源嚴重短缺，我國嬰幼兒照護和兒童早期教育服務發展不充分、供給不足等問題較為突出，尚屬于民生短板，遠遠無法滿足嬰幼兒家庭的實際需要，供需矛盾日益凸顯。

一、“幼有所育”不斷取得新的進展對育幼公共服務支出提出了新的要求。

黨中央、國務院高度重視解決人民群眾關心的育幼難題。習近平總書記在2017年中央經濟工作會議上就強調指出，要著力“解決好嬰幼兒照護和早期教育服務”。黨的十九大報告明確指出要在“幼有所育”上不斷取得新的進展。2019年4月，國務院辦公廳印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，提出“以需求和問題為導向，推進供給側結構性改革？？充分調動社會力量的積極性，多種形式開展嬰幼兒照護服務”。2019年，中央經濟工作會議部署“要重視解決好‘一老一小’問題”“支持社會力量發展普惠托育服務”的工作要求。

“幼有所育”公共服務體系建設必然要求不斷提高育幼公共服務支出。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確“發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本”。2020年中央經濟工作會議指出，“要合理增加公共消費，提高教育、醫療、養老、育幼等公共服務支出效率”。2020年12月，《國務院辦公廳關于促進養老托育服務健康發展的意見》進一步提出要“更好發揮各級政府作用，更充分激發社會力量活力，更好實現社會效益和經濟效益相統一，持續提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感”。一方面，這些政策所傳遞的黨和國家加強育幼公共服務的信號和信心令人振奮，但另一方面也對育幼公共服務支出效率提出了新的要求。

二、當前我國育幼公共服務支出存在哪些難點？

由于當前我國托育服務屬于非基本公共服務范圍，是地方政府事權，在中央財政全面核減非剛性支出的時期，育幼公共服務支出存在著較大的困難與挑戰。

目前，我國托育服務市場尚處于起步階段，社會力量舉辦托育存在“四缺、兩難、兩高”：托育服務的法律法規、標準規范、專業人才、財政投入嚴重缺乏；機構選址難、融資難；運營成本高（建設、房租、人工等）、風險高（安全責任、人才流失、家長信任等），客觀上造成托育機構在數量、質量、價格、便利性、安全性等方面尚無法滿足大多數家庭期待的安全質優、價格適中、方便可及的托育需求。

2019年國家發改委、衛健委聯合印發了《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》，積極回應人民群眾對普惠托育服務的需求和托育機構的支持需求，從中央和地方層面均給予了10億元“真金白銀”的優惠補貼支持，中央預算內“每個新增托位給予1萬元的補助”，從地方政府事權角度提出在土地規劃、報批建設、人才支持、衛生消防、財稅補貼和金融支持等利好政策。但中央財政補助主要面向承擔一定指導功能的示范性托育服務機構和社區托育服務設施，從實際情況看，多數托育機構認為扶持力度不足，申報積極性不高；有些機構雖然積極申報，但因不符合條件未能獲批，受惠面有限。

特別是新冠肺炎疫情發生后，對剛剛起步的托育機構運營造成了重大影響，房租、物業、人工等剛性支出不減，有些機構還面臨退費、斷貸等問題，處境更加艱難，對于大量小規模、現金儲備不足的機構而言，隨時面臨資金斷流的風險。同時，也暴露出當下托育行業發展中由于相關配套政策和保障機制尚未建立健全，托育機構在日常運營、衛生安全、課程實施、服務質量、師資水平等方面尚缺乏強有力的扶持和必要的監管等問題，群眾信任度不高，生源不穩定，導致運營壓力進一步加大。

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”新時代、新矛盾，這是黨的十九大報告提出“幼有所育”最大的時代背景。不平衡、不充分，這是我國育幼公共服務面臨的最大問題。當前，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利。在這一新的發展時期，人民對美好生活的愿望更加強烈，對育幼等公共服務需求也將進入快速增長軌道，對基本公共服務和非基本公共服務的多樣化、多層次、多元化、個性化的消費需求迅速擴大，將與非基本公共服務供給有限形成突出矛盾。因此，推動“幼有所育”不斷取得新進展，必須直面新時代條件下的新矛盾、新問題，回應人民群眾的新期待、新要求，從最突出的問題著眼，改善民生補齊短板。

三、如何破解育幼公共服務支出的難點，提高支出效率？

“十四五”時期是實現全面建成小康社會和開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的歷史交匯期，也是即將迎來育幼公共服務需求持續釋放的關鍵時期，要把握好新發展階段、新發展理念、新發展格局提出的新要求，在統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局中思考和謀劃育幼公共服務發展。要堅持以人民為中心，以滿足家庭育幼需求為導向精準發力，不斷提高育幼公共服務支出效率，加快推動育幼公共服務供給側改革，加快補齊“一小”照護的民生短板，切實提高人民群眾對育幼公共服務的獲得感和滿意感，進而有力推動擴大內需戰略實施，促進形成新時代我國“幼有所育”公共服務體系新發展格局。

1.加大育幼公共服務財政投入，發揮“四兩撥千斤”的引領作用

社會福利制度理論中有“底線公平”一說。“底線以下部分，是政府和社會的責任，是必保的，剛性的；底線以上的部分，是可以用市場機制由企業、社會組織和個人去承擔的，是柔性的”。剛性制度強調政府在滿足社會成員的底線福利需求時負有不可推卸、不能回避的“底線責任”和“首要責任”。“柔性機制”強調非底線福利責任主體的多元化，應充分發揮市場機制、慈善機制、互助機制、自助機制在非底線福利供給中的作用。

作為保障民生的公共服務，政府必須強化保基本、守底線、補短板職能，要從人民最關心、最直接、最現實的利益入手，確立剛性制度標準，承擔起發展育幼的“底線”和“首要”責任。首先，應當合理增加公共消費中的公共服務領域支出比重。托育歸根到底還是一份“育”的事業，是一件高度復雜且專業的事業，并不是一個注入資本后進行標準化生產就可以見效的事業。托育既有建筑設計和設施設備的硬件要求，也有服務質量和道德情操的軟件要求。因此，扶持發展托育事業，政府要把投入跟上，更要把投入用好。對于專項補助和投入，應實行嚴格的項目管理，既用在硬件上也用在軟件上，確保錢能花得順利、花得安全，不僅要產出居民所需的托位，更要通過示范和標桿作用達到效應，有效提高公共服務支出的效率，也有助于增強家庭對托育機構服務的信任感和安全感。其次，應在非基本公共服務供給方面發揮主導作用，通過規則制定和政策鼓勵等，拓展市場主體進入非基本公共服務多種渠道，滿足不同群體的多樣化多層次個性化需求。應進一步深化探索和完善優惠政策和補助體系，綜合運用規劃、土地、住房、財政、投資、融資、人才等支持政策，按托位或收托嬰幼兒數量對非營利性機構給予補貼，大力發展成本可負擔、方便可及的普惠性托育服務。同時，加大中小微企業托育機構的扶持政策，通過享有房租減免、物業費補貼，下調用電、用水、用氣價格，稅費優惠和金融支持政策，幫助紓緩疫情下托育機構的運營壓力與實際困難，增強托育機構的信心和積極性。

但是，政府能力也是有限度的。在目前國情背景下，育幼公共服務必須要加入柔性調節機制，引導地方政府制定支持性“政策包”，帶動企業提供普惠性“服務包”，拓展市場主體進入非基本公共服務多種渠道，發揮市場、慈善、互助機制等多元主體在推進育幼公共服務供給中的作用，滿足不同群體的多樣化多層次個性化需求。如推動有條件的用人單位以單獨或聯合相關單位共同舉辦的方式，在工作場所為職工提供托育服務，支持大型園區建設服務區內員工的托育設施；引導和支持有實力、信譽高的企業發展一批嵌入式、分布式、連鎖化、專業化托育機構，擴大服務供給，提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多樣化的普惠托育服務。將剛性機制與柔性機制相互結合，增加托育服務供給機制的靈活性和彈性，充分激發市場活力。

2.精準把握家庭育幼公共服務需求，提高供給側與需求側的匹配度

習近平總書記曾深刻提出“深化供給側結構性改革，最終目的是滿足需求，因此要深入研究市場變化，理解現實需求和潛在需求，在解放社會生產力中更好滿足人民日益增長的物質文化需要。”如果政府提供的公共服務卻不是人民群眾所需要的，支出效率顯然不高。首先，為增加人們群眾對方便可及托育服務的供給能力，應統籌規劃托育服務供給結構與布局。應根據“一小”分布和結構變化、現有托育資源服務半徑情況，對托育機構建設進行科學測算和按需規劃，建立與常住人口規模相適應的嬰幼兒托育服務機構規模。建立常態化督查機制，督促專項規劃或實施方案的編制和實施，確保新建住宅小區與配套托育服務設施同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付。其次，要精準把握家庭育幼需求。要推動大數據、人工智能嵌入嬰幼兒家庭對育幼服務類型、年齡、內容、形式、價格、距離等的需求表達與及時監測。在此基礎上，對需求進行分類管理，精準識別哪些需求是基本的，哪些是非基本的；哪些是生成型需求，哪些是發展型需求。需求分類能夠為精準對接供給多元化提供前提和基礎，有助于引導市場、社會組織與政府等不同育幼供給主體匹配形成不同的托育供給模式，確保育幼服務的供給側與需求側之間的有效匹配，增強按需供給、有效供給，不斷提高公共服務支出效率，從而更好地回應和滿足人民群眾對嬰幼兒照護和早期教育服務的多層次、多樣性、差異化服務需求，從而提升家庭對育幼服務的獲得感和滿意感。

3.加強育幼公共服務的規范與監管，不斷提高育幼服務質量

針對當前托育機構服務質量參差不齊的實際狀況與問題，要堅持以育幼公共服務質量提升為目的，以機構可持續發展為根本目標，通過完善規范管理和質量保障，不斷推動托育機構質量穩步提升，提高公共服務支出效率，實現育幼公共服務健康有序和可持續發展。

首先，嚴格托育機構準入制度的規范管理。明確托育機構對依法登記、備案承諾、履約服務、質量安全、應急管理、消防安全等承擔主體責任。落實政府在制度建設、行業規劃、行政執法等方面的監管責任，實行監管清單式管理，明確監管事項、監管依據、監管措施、監管流程。

其次，對登記備案的托育機構依照標準和規范進行全過程質量監管。以托育機構質量安全、從業人員、運營秩序等方面為重點加強常態化監管。監管結果及時向社會公布，該結果既可作為資源配置和獎懲的重要依據，也有利于家長擇園和形成全社會共同監督的良好機制，推動托育機構自覺、持續提升托育服務質量。

最后，應推動建立托育行業自律規約，加快構建以信用為基礎的新型監管機制。鼓勵通過成立全國和地方嬰幼兒照護（托育）行業協會，凝聚托育機構力量，加強正面宣傳引導和社會輿論監督，逐步建立和完善行業自律和社會監督機制，實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒，堅決守住安全健康底線，積極促進托育行業健康發展，讓廣大人民群眾放心、滿意。

國家社科基金重大項目“全面二孩政策下城市地區0-3歲嬰幼兒托育服務體系研究”（17ZDA123）階段性成果。