解讀新時代“楓橋經驗”

近日，中央全面依法治國工作會議召開，會議強調：“要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。全面依法治國是一個系統工程，要整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性。法治政府建設是重點任務和主體工程，要率先突破，用法治給行政權力定規矩、劃界限，規范行政決策程序，加快轉變政府職能。要推進嚴格規范公正文明執法，提高司法公信力。要完善預防性法律制度，堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，促進社會和諧穩定。”

一、“楓橋經驗”的基本內涵

楓橋經驗是指20世紀60年代初，浙江省紹興市諸暨縣楓橋鎮干部群眾創造了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的“楓橋經驗”。1963年毛澤東親筆批示要求“各地仿效，經過試點，推廣去做”。“楓橋經驗”由此成為全國政法戰線一個膾炙人口的典型。在此之后“楓橋經驗”得到不斷發展，形成了具有鮮明時代特色的“黨政動手，依靠群眾，預防糾紛，化解矛盾，維護穩定，促進發展”的楓橋新經驗。發展到今天“楓橋經驗”就成為新時代把黨的群眾路線堅持好、貫徹好的典范。

“楓橋經驗”的基本內涵是：小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交，就地化解。

新時代“楓橋經驗”的主要內容是：在開展鄉村治理和鄉村振興的實踐中實行“五個堅持”，即堅持黨建引領，堅持人民主體，堅持“三治融合”，堅持“四防并舉”，堅持共建共享。其中，人民主體是新時代“楓橋經驗”的核心價值，實現人民的利益是新時代“楓橋經驗”的價值導向;黨建引領是新時代“楓橋經驗”的政治靈魂，反映了新時代“楓橋經驗”的本質特征;路徑創新是新時代“楓橋經驗”的實踐特質;堅持自治、法治、德治“三治融合”是新時代“楓橋經驗”的主要路徑;人防、物防、技防、心防“四防并舉”是新時代“楓橋經驗”的重要手段;共建共享則是新時代“楓橋經驗”的工作格局。

二、新時代“楓橋經驗”為鄉村治理和鄉村振興提供了成功樣本

新時代“楓橋經驗”體現了新時代中國特色社會主義理論的核心要義，為鄉村治理和鄉村振興實現“良法善治”的目標提供了成功樣本。“楓橋經驗”在社會主義建設和發展不同的歷史階段，不斷地被賦予新的內容、新的方法，其內涵不斷得到深化、豐富和發展。黨的十八大以來，不斷創新、發展和完善的“楓橋經驗”，在新時代中國特色社會主義理論指引下，在實踐中煥發出新的生機和活力，極大地豐富了新時代“以人民為中心”“打造共建共治共享的社會治理格局”“多元主體協同共治”“人民安居樂業，國家才能安定有序”“加快建設‘平安中國’‘法治中國’”等“善治”目標。

堅持“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交，就地解決”既是“楓橋經驗”的精髓，也是實現鄉村治理和鄉村振興“良法善治”的重要目標。治理理念強調系統治理、從源頭抓起，“截”“堵”“控”的傳統思維模式和管理手段，已經遠遠不能適應新時代“網絡化”“全球化”帶來的人民群眾對社會治理的新期待和新要求。通過基層民情溝通會、民意懇談會、民心交流會、糾紛調解會等人民群眾能夠接受的形式，把決策過程變成尊重民意、化解民憂、維護民利的過程，疏導人民群眾的不滿情緒，消解人民群眾的誤會，解答人民群眾的疑問，解決人民群眾的切實困難，把矛盾化解在基層，既是保證社會和諧穩定的基礎，也是解決上訪、告狀、網絡輿情等“末端”問題最實際、最有效的方法。只要矛盾和問題的源頭疏通了，也就無需在末端再實施“堵”和“截”了。

實現“捕人少，治安好”，人民安居樂業，既是“楓橋經驗”的價值追求，也是國家安定有序的根本保證。十八大以來，黨和國家領導人對平安中國建設高度重視，將內建平安中國、外建和諧世界，作為維護中國國家安全的兩個重要維度。十九大報告再次提出，“建設平安中國，加強和創新社會治理，維護社會和諧穩定，確保國家長治久安、人民安居樂業”，并且強調法治引領與保障作用，突出用法治思維、法治方式和法治手段處理社會矛盾和社會問題。這些思想理念為構建新時代國家安寧、社會安全、民眾安穩的戰略思考、政策和規制體系提供了依據。以守護一方平安為落腳點的“楓橋經驗”，轉變為新時代“平安中國”建設、“法治中國”建設思想成功實踐、落地的典范。同時互聯網、大數據、智能化等信息技術的廣泛應用，為“楓橋經驗”注入了新時代的新元素，也為鄉村治理和鄉村振興“良法善治”目標的實現提供了新的技術手段。

堅持發展新時代“楓橋經驗”，推進鄉村治理和鄉村振興法治化、現代化。黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層。“楓橋經驗”集中體現了毛澤東關于群眾觀點和群眾路線的思想精髓。新時代黨和國家領導人高度重視“楓橋經驗”的堅持創新發展，指明了堅持創新發展“楓橋經驗”的根本保證、價值取向、目標任務、科學方法、正確路徑、工作重心，為推進基層社會治理現代化提供了根本遵循。

“楓橋經驗”之所以充滿生機和活力，最根本的就在于把黨的領導落實到基層。全國各地在“十四五”期間，一定要增強“四個意識”、堅定“四個自信”，把加強黨的領導作為貫穿基層社會治理的主線。要健全聯動融合、集約高效的政府治理機制，增強基層社會治理系統性、實效性。要健全開放多元、互利共贏的社會系統機制，打造權責統一、風險共擔、成果共享的命運共同體，努力形成共建共治共享的基層社會治理格局。全國各地要著力推動基層社會治理法治化、現代化，把“楓橋經驗”堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。

三、“楓橋經驗”視閾下鄉村治理法治化要做好“補短板”工作

國家治理法治化與和諧社會構建目標的最終實現，在很大程度上是建立在鄉村治理法治化的基礎上。鄉村社會依法治理的最大特點和優勢，就在于“程序規范、可預期性強、權責清晰”。在當下鄉村治理和鄉村振興的實踐中，必須借鑒和效仿“楓橋經驗”，從如下兩個方面做好“補短板”工作。

（一）標準化是實現鄉村治理法治化的目標

浙江省諸暨市楓橋鎮是“楓橋經驗”的發源地，自2014年以來共制定出臺了22項“具體目標”，基本上涵蓋了鄉村治理的主要方面，初步形成了鄉村治理法治化的標準體系。標準化既是“楓橋經驗”的基本內核，又是檢驗“楓橋經驗”治理成效最為關鍵的要素。中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，提出要“加快建立城鄉社區治理標準體系，研究制定城鄉社區組織、社區服務、社區信息化建設等方面基礎通用、管理服務標準和設施設備配置標準。”2018年以來，“標準化+”已成為各種行業治理和社會治理體系建設的基礎。標準化既是實現鄉村治理法治化目標的基本路徑，又是鄉村治理法治化目標的示范經驗。

（二）注重發揮基層組織的自治作用和自治能力

“楓橋經驗”本質上就是實踐自治、法治與德治的結晶。“楓橋經驗”中的“自治”，深刻體現了村民是社會治理的“主角”;“德治”是“楓橋經驗”中的主要治理方式，如強調鄉鄰鄉親要“以和為貴”，楓橋派出所民警“崗位職責”的基本要求，就是要自覺做到“八個一”（即一張笑臉相迎，一句您好問候，一把椅子讓座，一片真誠辦事，一聲再見送行，讓群眾少跑一趟路，少排一次隊，少等一分鐘）;“楓橋經驗”中的“法治”，體現了法律的平等原則，注重發揮政策、村規民約、習慣和法律的作用，突出法律法規的教化作用和司法的獨立與尊嚴。

四、新時代“楓橋經驗”視閾下，我國鄉村治理法治化存在的四個問題

（一）“楓橋經驗”與符號化治理之偏頗

“法治化治理”是當今社會“制度化治理”的核心和歸宿。“楓橋經驗”作為特殊歷史階段的產物，是在“相信群眾、依靠群眾”的群眾路線中成熟定型的。但受時代局限性的制約，“楓橋經驗”在產生社會治理積極效應的同時，也帶有自身不可避免的某些負面效應。即使說它作為一種社會治理的“文化符號”，有可能被極少數人曲解和利用，以此作為達到謀求私人利益的手段。如民警在路邊執勤“查酒駕”的時候，當事人及其親屬不配合檢查。當派出所傳喚肇事者的時候，周邊群眾卻認為，這點小事何必還來抓人呢？民警往往只注重“大事化小、小事化了”，而糾紛“化解”的方式和途徑的合理性、合法性，以及由此帶來社會治理的“后遺癥”通常欠考慮。盛名之下的“楓橋經驗”，在國家樹立典型、社會崇拜典型和楓橋人維護典型的過程中，“符號曲解”也往往易于造成治理目標和治理手段的本末倒置。

（二）“楓橋經驗”與鄉村法治文化之困境

法治文化建設的根基在鄉村，重點和難點也在鄉村。有些村民“信上不信下”“信訪不信法”，“鬧訪”“纏訪”的事情常有發生。說到底法治文化在鄉村的缺失，既是村民“信訪不信法”的重要原因，也是村級干部貪污腐敗事件頻發的重要因素。從鄉村法治文化缺失的內容上看，缺失的不只是傳統法治文化，而且包括法治思維、法治規范等。由于人們的法治思維尚未形成，于是在鄉村出現村干部“官本位”理念重于法治思維，村民遵從“習慣”先于法治思維;在鄉村里人們說話辦事，遵循“習慣”多于“法律”;遇到麻煩事情的時候，最先想到的是“找關系”信訪、上訪和鬧訪，而不是“找法律”盡快妥善地解決問題。從社會治理的技術層面上看，傳統文化認知性制度要素，在“楓橋經驗”實施過程中，同樣存在不少實際困惑。在如何看待和處置“維權”與“維穩”的問題上，“楓橋經驗”自始至終定位于社會“維穩器”的角色，并且不斷地探索“化解矛盾”“維護穩定”的新思路，這一點即使在當下的鄉村治理中，仍然具有重要的現實意義。全國各地鄉村社會情況千差萬別，必須妥善處理好“維權”與“維穩”的關系，將治理主體地位還給村民，把村務治理的“決策權”交給群眾，讓村民群眾由原來村莊事務“旁觀者”的角色，轉換成為“鄉村治理”“鄉村振興”主體的角色。

（三）新時代鄉村治理的法律規范體系不健全

新時代鄉村治理的法規體系建設，既包括“法治硬件建設”，也包括“法治軟件建設”。法治硬件建設與法治軟件建設兩者之間，就如同“車之兩輪、鳥之兩翼”缺一不可的關系。目前多數地方鄉村治理的“法治硬件建設”和“法治軟件建設”都不完善，基本上還沒有建成適應新時代要求的法律規范體系。因此，鄉村基層政府需要恪守誠信原則，維護政府誠信權威;鄉村基層領導干部的法治思維能力和法治素養水平，直接關涉到鄉村治理實際效果的好壞。法治思維在這里主要是指依據法律基本原則和基本精神，觀察和思考社會治理問題、引領社會發展;學會運用法治方式和法治手段處置社會問題，尤其要依照法治思維來行使權力，做到說話辦事“合法化”“合理化”，決策執行“于法有據”。這既是對鄉村基層領導干部的能力要求，也是對基層干部提高法治素養的基本考核。鄉村治理法治化不只是考驗每一個基層干部對法律的認知能力問題，而且更多的是考驗基層干部崇尚法律和信仰法律的基本素質問題。

（四）鄉村治理法治建設跟不上社會發展要求

當下鄉村法治建設的現實狀況與“楓橋經驗”的要求相比較，還存在著法治建設跟不上社會發展和形勢發展要求的問題，概括起來主要反映在如下幾個方面：（1）在立法思路上，“城鄉治理二元分立”對鄉村社會治理產生了思路誤導。表現為一些地方立法技術粗糙，對不同法律位階的理解有誤差，致使不同部門規制沖突，法律責任主體混亂;（2）在執法上，目前鄉村治理仍然存在“命令-服從”的老套路，多數干部和執法人員仍舊習慣于“行政命令”和“強制推行”，有不少地方仍然存在“聘用臨時執法人員”現象，部分執法人員缺乏法治思維與法治理念，綜合執法、聯合執法存在不規范、不文明的問題;（3）在司法上，存在著司法體制不健全、執法權能配置不當和司法不公的問題，尤其是由于權力運行機制不太科學和辦案人員作風不過硬，致使有些地方仍然存在缺乏司法公信力和司法不公的問題;（4）在鄉村治理上，部分村民學法、尊法、信法、守法和用法意識淡薄，依法解決鄉間鄰里矛盾糾紛意識不強，“遇事找關系”而不是“找法律”，有些人“信訪不信法”，部分鄉村干部也存在法制觀念淡薄問題，致使有些地方仍然存在知法犯法、以身試法、以權壓法和徇私枉法的問題;（5）在公權力監督上，由于還沒有形成完備的權力監督體系，地方人大監督剛性不夠，加之我國各層次監督體系不太完善，因而在鄉村治理過程中，仍然存在著監督措施不力、監督不到位、落實不到位的問題，致使有些地方對行政執法過錯、司法過錯缺乏嚴格的責任追究。

五、新時代“楓橋經驗”視閾下鄉村治理法治化的重要舉措

黨的十八大以來，習近平提出了一系列鄉村社會治理的新理念新思想新戰略，要求把“楓橋經驗”堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。黨的領導是堅持發展新時代“楓橋經驗”的根本保證，必須推動基層黨建與基層治理有機銜接，把黨組織的服務管理觸角延伸到鄉村社會的每個末梢，實現黨領導下的政府治理和社會調節、居民自治良性互動。各級地方政府要緊密結合不同發展階段任務的新變化，采取新的、切合當地實際情況的新舉措，努力發揮好“楓橋經驗”在服務經濟轉型升級、協調經濟社會關系、預防化解社會矛盾、鞏固基層政權中的重要作用。

（一）加強新時代鄉村治理法治體系建設

新時代鄉村治理法治體系建設必須借鑒和效仿“楓橋經驗”，把凸顯人民當家作主、堅持黨的領導和實施依法治理融合為一個整體，結合各級政府工作重心向基層下移的實際，把法治“16字方針”（科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法）落實到鄉村治理法治化建設的實踐當中去。具體地說，就是要切實落實好如下幾項工作：

第一，激發鄉村社會主體參與治理。“村民自治”是發展社會主義民主政治的重要體現，村民既是鄉村治理的直接受益者，也是鄉村治理的關鍵主體。昔日“楓橋經驗”是靠“發動群眾”“依靠群眾”取得的，今天實施鄉村治理同樣需要“發動群眾”“依靠群眾”。只有充分發動群眾，才能凝聚億萬民眾的智慧，實現鄉村社會治理共建共治共享。

第二，依法推進鄉村法治實踐進程。“楓橋經驗”的核心在于堅持“以人為本”，尊重人民群眾的發明創造，引導社會力量廣泛參與基層社會治理。鄉村治理制度建設體系是黨委、政府、社會、公眾、法治多方協作的治理體制。我國鄉村治理專業、區域和法等層面的實現，需要依靠群眾力量參與社會矛盾化解，促進鄉村社會合理、合法、有序發展。要進一步貫徹落實政府信息公開制度，拓展多元主體參與渠道，實現政府與公眾有效互動。

第三，依法創建治理工作重心下移的法治化模式。“楓橋經驗”的治理優勢是把人力、財力、物力主要有效資源投入到基層，保證基層治理的長效性。為此就需要進一步強化基層調解機構建設，從源頭上控制基層矛盾糾紛的產生與惡化;根源遏制、應急處理和“機動管理”協同配合，抓牢預防和化解社會矛盾的主動權;重視“事前預防”和“治本管理”，完善預警、化解和處置矛盾糾紛的系列機制。

第四，完善農村矛盾糾紛綜合處理化解體系。“楓橋經驗”的另一個突出特點，就是堅持“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”。為此就要優化綜合治理資源配置，提升綜合治理能力水平;要打造本土特色的征信機制，充分發揮村民自治作用;要建立不同類型矛盾采取不同方法解決的工作體系，根據不同類型矛盾予以區別對待，嚴格實施預防和打擊違法犯罪同時并舉。

第五，依法完善鄉村治理考核評價體系。要全面構建鄉村治理績效評價體系，就必須建立科學的考核評價體系，完善基層干部年終述職考核制度，嚴格履行對“懶政”“庸政”“濫政”“亂政”的問責制度，運用民主監督、法律監督和輿論監督多種監督手段，形成權力運行監督體系，增強鄉村治理績效考核的合力和實際效果。

（二）健全鄉村治理法規體系建設

新時代鄉村治理不僅要突顯國家制定法的“硬法”權威，而且要高度重視村規民約之類“軟法”的作用，促使兩者在鄉村治理中相輔相成、相得益彰。“楓橋經驗”就是通過村規民約這類村民高度認同的“軟法”治理方式，較好地實現了把鄉村的自治、法治和德治相融合，建立健全了基層社會治理的法律法規體系。新時代必須在“楓橋經驗”的視閾下，堅持“制度創新”和“以人為本”，完善鄉村治理體制機制，創新鄉村治理服務體系，健全鄉村治理的法律規范體系，為鄉村治理提供法治路徑。

第一，在決策體系方面，利用“五議一創”機制（“五議一創”機制是指村兩委負責人建議、村黨支部會議提議、村兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會議抑或村民會議決議;“一創”是指民主法治村創建）、“三上三下”等民主決策程序（“三上三下”民主決策程序是指“一上一下”征集議題，“二上二下”醞釀論證，“三上三下”審議決定），建立基層政府公共決策機構，及時了解和征集社情民意;完善政府各部門辦事公開程序，對重大事項、重點工程項目建立公共決議制度;將“一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去”作為新時代黨的群眾路線的基本內容。

第二，在立法方面，完善基層治理的法制體系。依法及時制定、修訂服務基層的法律規范，建構科學合理的鄉村治理制度體系和法規體系。依法加強重點領域的地方立法，如民族自治地方不僅要充分運用國家法律法規賦予的行政立法權，而且要充分運用國家法制賦予的自治立法權，在涉及農牧民切身利益和長遠利益方面加強立法，提高地方立法水平和立法質量，準確回應民族地區地方治理的規則需求。

第三，依法利用、內生制度功能。貫徹執行中共中央、國務院有關規定和指示精神，根據中共中央國務院《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《關于實施鄉村振興戰略的意見》，緊密結合當地鄉村治理的實際情況，有效引領鄉村民主法治建設，健全鄉村治理的法律規范體系，及時修訂和完善民間規制制度。

（三）推進政府政務便民服務體系建設

提供公共服務是政府的一項基本職能，政府政務服務的關鍵就在于“為民”“便民”，堅持“以人為本、群眾至上”的理念，以便利、利民和群眾滿意為工作的出發點和落腳點，這是“人民政府為人民”的本質要求。

第一，針對企業和群眾反映強烈的“門難進、臉難看、事難辦”“辦事慢”等現實問題，國務院辦公廳結合新時代推進“楓橋經驗”的實際需要，要求各級政府機關深入學習和借鑒“楓橋經驗”，尤其是鄉鎮一級的政府服務窗口，形成方便、快捷、簡易、及時、糾錯、問責等整體性、系統化以及網格化的服務式的辦事機制。

第二，政府要提升應對時代變化的學習能力和應對能力。面對新媒體、物聯網在鄉村的發展趨勢，加強政府信息化建設和網絡輿情應對能力，以“統籌整合、推進集約化建設”為抓手，充分發揮好“政務云”作用，推進信息系統運維和建設統籌、推動系統間數據共享。社交新媒體和辦公電子化已成為考驗政府對其行政形象、信息傳播、意識形態把控、危機應對等綜合把控能力的公共窗口。各級地方政府需要及時轉變思維觀念，針對政治、經濟、社會的新發展、新情況、新問題，鼓勵適應性創新治理，如通過跨媒體傳播、媒介融合等方式，提升對鄉村社會治理的影響力和傳播力。

第三，政府提供具有主動性、流動性特點的便民“流動公共服務”。為了讓公共服務“流動”起來，就需要政府部門主動上門為服務對象提供公共服務。這種服務方式能夠為服務對象提供高效、便捷、低成本的高服務質量。這種特殊的公共服務供給方式對于民族地區尤其是邊疆地區具有無與倫比的作用，是新時代構建法治政府和服務型政府的有力舉措。

（四）探尋鄉村依法治理的新路徑

法治在本質上就是一種文明秩序。新時代創新鄉村社會治理體系、探尋治理新路徑，關鍵在于把人們對于物質利益、精神利益的追求與法治社會的本質要求結合起來，運用多種社會控制手段，實現理念、方法、手段多層次治理的系統整合。同時在依法治國的整體布局中，融入“楓橋經驗”法治體系的構建。尤其要在鄉村治理法治化建設實踐中，自覺運用“楓橋經驗”解決鄉村社會出現的各種矛盾糾紛，探索出一條符合國情實際的鄉村治理法治化道路。社會主義法治具有普遍性和統一性，“楓橋經驗”的實施具有某種特定性和特殊性。

在新時代的背景下借鑒和效仿“楓橋經驗”，必須結合鄉村治理和鄉村振興的具體情況，推進鄉村依法治理路徑的構建：從新時代、新實踐和新思維的視角出發，整合經驗、提煉規律、設計規則，通過一定的法治方式和制度程序，將之上升為制度理念和普適性規則。在操作層面上做到具體情況具體分析，具體矛盾糾紛采取有針對性的具體辦法解決，根據鄉村治理的輕重緩急和差序格局區別對待，千萬不能超之過急地搞“一刀切”的做法。地方政府要學會從“法治系統工程”的視角，注重從整體意義上推廣和效仿“楓橋經驗”。

（宋才發教授系中央民族大學法學院首任院長、二級教授，湖北省有突出貢獻專家、國務院政府特殊津貼專家、國家民委首屆有突出貢獻專家，廣西民族大學特聘“相思湖講席教授”，貴州民族大學特聘教授、民族法學學科團隊領銜人，博士生導師。）