新背景下城市綜合交通規(guī)劃編制的思考與探討

胡琳

摘 要：隨著國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立和《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》的頒布，對(duì)綜合交通規(guī)劃編制的內(nèi)容和體系提出進(jìn)一步融入國(guó)土空間規(guī)劃，發(fā)揮交通的支撐和引導(dǎo)作用，支持城市乃至都市圈和城市群的健康有序發(fā)展。本文分析歸納總結(jié)我國(guó)綜合交通規(guī)劃發(fā)展歷程，分析新形勢(shì)下綜合交通規(guī)劃編制面臨的新特點(diǎn)、新挑戰(zhàn)，為后續(xù)相關(guān)規(guī)劃編制提供參考。

關(guān)鍵詞：綜合交通;城市交通;國(guó)土空間規(guī)劃;城鎮(zhèn)化

0 前言

十九大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)邁入新階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，土地利用也由粗放開(kāi)發(fā)向高效集約轉(zhuǎn)變，2019年5月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》的出臺(tái)，明確提出構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系[1]，標(biāo)志著我國(guó)規(guī)劃體系的重構(gòu)。隨后國(guó)家發(fā)布《交通強(qiáng)國(guó)》、《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》兩部重要的交通上位規(guī)劃，明確了綜合交通的重要作用，為新時(shí)代的綜合交通發(fā)展指明方向。本文梳理不同時(shí)期綜合交通規(guī)劃編制歷程及變化，基于新的規(guī)劃背景，對(duì)當(dāng)下綜合交通規(guī)劃的新特點(diǎn)、新挑戰(zhàn)，編制內(nèi)容等方面進(jìn)行思考和探討，以期為類(lèi)似項(xiàng)目編制提供參考。

1 綜合交通規(guī)劃編制發(fā)展歷程

城市綜合交通規(guī)劃作為城市規(guī)劃中重要的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，隨著城市規(guī)劃建設(shè)而發(fā)展完善，先后經(jīng)歷4個(gè)階段[2]。

建國(guó)后的初探期：建國(guó)后，我國(guó)快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但城市交通需求相對(duì)較小，尚未形成交通規(guī)劃的概念。該階段的交通設(shè)施建設(shè)大多融入“五年計(jì)劃”，缺乏交通體系規(guī)劃，城市交通發(fā)展相對(duì)滯后。

1980-1989年探索期：改革開(kāi)放為城市注入新活力，民用機(jī)動(dòng)車(chē)增加，交通擁堵問(wèn)題初現(xiàn)。北京、上海、廣州等城市依托個(gè)人出行調(diào)查和貨車(chē)調(diào)查[3]啟動(dòng)交通規(guī)劃編制工作，規(guī)劃重點(diǎn)加強(qiáng)道路建設(shè)、公共交通、停車(chē)設(shè)施等方面的編制。

2000-2009年推廣期：這一階段我國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)快速增長(zhǎng)，城市道路擁堵問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。2000年，在全國(guó)城市以道路交通“暢通工程”活動(dòng)為契機(jī)，啟動(dòng)綜合交通規(guī)劃編制，以期解決道路擁堵問(wèn)題，該階段規(guī)劃編制為城市交通發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2010-2021年成熟期：經(jīng)過(guò)20多年規(guī)劃編制，我國(guó)綜合交通規(guī)劃編制積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，提出城市快速環(huán)線、軌道交通、多層次的公交體系等理念，形成《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》等規(guī)范及文件。為契合新發(fā)展環(huán)境需求，2018年住建部頒布了《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》指引綜合交通規(guī)劃的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2 綜合交通規(guī)劃規(guī)劃內(nèi)容及重點(diǎn)的變化

2.1 交通規(guī)劃理念由以車(chē)為本向以人為本轉(zhuǎn)變

過(guò)去綜合交通規(guī)劃理念聚焦交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其本質(zhì)是車(chē)本主義。以2007年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《綜合交通網(wǎng)中長(zhǎng)期規(guī)劃》為例，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)大通道和運(yùn)輸樞紐以及綜合交通的規(guī)劃建設(shè)[4]。新發(fā)展背景下，規(guī)劃回歸“人享其行、物優(yōu)其流”的本源，以人為本，重視交通運(yùn)輸供需有效平衡、服務(wù)優(yōu)質(zhì)均等等特征。2020年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》提出：構(gòu)建便捷順暢、經(jīng)濟(jì)高效、綠色集約、智能先進(jìn)、安全可靠的現(xiàn)代化高質(zhì)量國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)[5]，交通指標(biāo)也由 “道路里程”、 “路網(wǎng)密度”路網(wǎng)指標(biāo)向“時(shí)效圈”、“綠色出行”、“路網(wǎng)連接度”等綜合指標(biāo)轉(zhuǎn)變。

2.2 路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和功能定位不斷變化

幾十年的發(fā)展，城市路網(wǎng)規(guī)模和路網(wǎng)功能定位在城市發(fā)展中不斷完善。現(xiàn)在的城市路網(wǎng)以由功能單一優(yōu)化成級(jí)配合理的四級(jí)路網(wǎng)體系;市道路和市域公路的界限也被打破，北京、上海、廣州等城市推動(dòng)國(guó)省道市政化改造，將部分高速路納入城市路網(wǎng)。路網(wǎng)結(jié)構(gòu)上，大多城市也將以往方格路網(wǎng)、帶狀路網(wǎng)優(yōu)化為方格網(wǎng)+環(huán)形路網(wǎng)，以適應(yīng)城市功能布局和土地開(kāi)發(fā)。道路尺度也隨“小街區(qū)、密路網(wǎng)”的提出而縮小尺度和加密，提高路網(wǎng)的可達(dá)性和連通度。

2.3 規(guī)劃內(nèi)容由道路系統(tǒng)向多個(gè)交通子系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變

城市的擴(kuò)張和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，促使城市交通交通量劇增。小汽車(chē)為主的出行方式無(wú)法滿(mǎn)足城市交通需求，以軌道交通為代表的大運(yùn)量集約化的交通方式取代小汽車(chē)成為各地共識(shí)。自2000年始，各地交通規(guī)劃提出“公交優(yōu)先”、“TOD開(kāi)發(fā)”等策略，公共交通規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃作為重要內(nèi)容納入綜合交通規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃。2015年，我國(guó)提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念，步行、非機(jī)動(dòng)車(chē)重回人們的視野。自此，城市綜合交通規(guī)劃的主要內(nèi)容不斷拓展和完善。

2.4 與城市規(guī)劃關(guān)系由各自編制到相互協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變

規(guī)劃探索期之前，交通規(guī)劃與城市規(guī)劃兩類(lèi)規(guī)劃分屬不同主管部門(mén)，各自編制，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容不盡協(xié)調(diào)，交通設(shè)施難以支撐城市拓展和交通設(shè)施因規(guī)劃沖突難以落地問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。為扭轉(zhuǎn)這一局面，2010年住建部出臺(tái)《城市綜合交通體系規(guī)劃編制導(dǎo)則》，明確綜合交通規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系，并將綜合交通規(guī)劃成果納入城市規(guī)劃中，兩者走向協(xié)同。近些年，我國(guó)城市步入存量規(guī)劃，城市規(guī)劃師和交通規(guī)劃師致力提高土地資源利用效率，并發(fā)揮交通引導(dǎo)城市功能布局功能，將“TOD開(kāi)發(fā)模式”、“公交優(yōu)先”、“站城一體”等理念和策略融入城市規(guī)劃中，實(shí)現(xiàn)兩者互動(dòng)與統(tǒng)一。

3 新背景下綜合交通規(guī)劃的編制的要求

3.1 堅(jiān)持綠色發(fā)展新理念

《交通強(qiáng)國(guó)》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“以人為本”、“綠色發(fā)展”的新理念，要求綜合交通規(guī)劃在規(guī)劃建設(shè)從“建多見(jiàn)長(zhǎng)”向“建優(yōu)建精”轉(zhuǎn)變。2021年全國(guó)兩會(huì)，碳達(dá)峰和碳中和被首次寫(xiě)入政府工作報(bào)告，倒逼推動(dòng)綠色出行、公交出行，改善慢行環(huán)境，重塑慢行空間。因此，在新一輪綜合交通規(guī)劃中，要堅(jiān)持和貫徹綠色發(fā)展和以人為本的理念，以支持我國(guó)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。

3.2 城市交通與對(duì)外交通規(guī)劃融合

交通方式的升級(jí)變革，縮短客貨出行的時(shí)空距離，市域鐵路、高速公路、快速路成為串聯(lián)城市中心城區(qū)與各功能組團(tuán)的紐帶。環(huán)城高速、交通樞紐等交通設(shè)施的定位趨于復(fù)合化，對(duì)外交通和城市交通的邊界被打破，綜合交通樞紐既是外部樞紐也是城市換乘中心，還將承接成城市副中心的功能。在都市圈和城鎮(zhèn)集群的發(fā)展模式下，交通規(guī)劃不僅僅關(guān)注城市內(nèi)部交通規(guī)劃，更要站在更高的層面，謀劃對(duì)外交通系統(tǒng)，并做好城市交通與對(duì)外交通的銜接。

3.3 嚴(yán)守底線思維，避讓禁線

黨中央在十八大強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出“保證18億畝耕地紅線”的硬指標(biāo)。基本農(nóng)田、生態(tài)紅線等控制線成為了各項(xiàng)規(guī)劃的限制性約束條件，一般情況下，不得隨意觸碰。綜合交通規(guī)劃需保持底線思維，盡量避讓控制紅線，部分無(wú)法避讓或避讓不經(jīng)濟(jì)的線路則需要進(jìn)行相關(guān)的論證報(bào)告予以論證協(xié)調(diào)。

3.4 加強(qiáng)用地布局及相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)協(xié)調(diào)

交通作為串聯(lián)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生空間”的重要紐帶，也是城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐，與各類(lèi)用地聯(lián)系緊密。在規(guī)劃編制時(shí)應(yīng)加強(qiáng)與其他專(zhuān)項(xiàng)協(xié)調(diào)，尤其是城市用地布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、市政專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等與交通緊密相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，推動(dòng)市政交通立體綜合廊道建設(shè)，和功能復(fù)合的綜合樞紐構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約利用和有效銜接;統(tǒng)一成果標(biāo)準(zhǔn)，形成納入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和國(guó)土空間規(guī)劃成果體系。

3.5 上下傳導(dǎo)，逐步細(xì)化

城市綜合交通規(guī)劃屬于中間層面的規(guī)劃，一方面需要落實(shí)國(guó)家、省（市）等層級(jí)的上位規(guī)劃的設(shè)施和要求，并給縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等下級(jí)綜合交通規(guī)劃布置相關(guān)設(shè)施和設(shè)定指標(biāo);下級(jí)綜合交通規(guī)劃一方面落實(shí)上級(jí)的規(guī)劃要求，同時(shí)要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和訴求積極向上級(jí)規(guī)劃進(jìn)行反饋。

4 新背景下綜合交通規(guī)劃的編制的思考

4.1 明確綜合交通在新規(guī)劃體系的意義和定位

目前已發(fā)布的國(guó)土空間規(guī)劃編制指南尚未給出綜合交通規(guī)劃的意義和定位，現(xiàn)有的規(guī)劃成果中綜合交通內(nèi)容偏少，功能定位有下降的趨勢(shì)。綜合交通規(guī)劃作為國(guó)土空間總體規(guī)劃的重要組成部分，《交通強(qiáng)國(guó)》也指出了綜合交通的重要作用，需明確綜合交通規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的意義和作用，強(qiáng)化綜合交通在規(guī)劃成果中的內(nèi)容，同時(shí)建議綜合交通規(guī)劃作為專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與國(guó)土空間同步編制。

4.2 明確綜合交通規(guī)劃的編制內(nèi)容體系

新背景下的綜合交通規(guī)劃不能夠單純作為空間規(guī)劃的一個(gè)小章節(jié)進(jìn)行簡(jiǎn)單的撰寫(xiě)，綜合交通規(guī)劃仍需要作為一個(gè)獨(dú)立的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，需要從多維度、多層次、多系統(tǒng)詳盡謀劃。建議確定功能意義、編制部門(mén)、編制內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，完善新背景下綜合交通編制體系。綜合交通規(guī)劃內(nèi)容上區(qū)域交通與城市交通規(guī)劃并重，在《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》基礎(chǔ)上完善修訂適應(yīng)新時(shí)代的綜合交通規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

4.3 建立綜合交通規(guī)劃傳導(dǎo)體系

交通系統(tǒng)涉及內(nèi)容繁雜，綜合交通規(guī)劃深度受限。綜合交通應(yīng)側(cè)重內(nèi)容更適宜提戰(zhàn)略性和約束性的要求，以綜合交通體系規(guī)劃戰(zhàn)略為主。以構(gòu)建國(guó)家-省-市-縣-鄉(xiāng)的五級(jí)縱向傳導(dǎo)，和綜合交通規(guī)劃-專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃-設(shè)計(jì)方案的橫向傳導(dǎo)的方式指導(dǎo)交通設(shè)施建設(shè)。通過(guò)不同層、系統(tǒng)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)內(nèi)容逐級(jí)深化細(xì)化。

5 結(jié)語(yǔ)

國(guó)土空間體系重構(gòu)和新的發(fā)展形勢(shì)下，我國(guó)城市綜合交通規(guī)劃體系仍需進(jìn)一步探索和構(gòu)建。在規(guī)劃體系重構(gòu)和城市發(fā)展的新背景下，綜合交通規(guī)劃編制工作應(yīng)該貫徹落實(shí)綠色創(chuàng)新、以人文本等新理念，基于更高視角審視發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)，積極應(yīng)用5G、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，充分融入國(guó)土空間規(guī)劃體系，充分發(fā)揮交通的聯(lián)通作用，全面推進(jìn)我國(guó)城市的規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展。

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