突發傳染病疫情信息披露機制的立法完善

謝彥琛

西南政法大學行政法學院，重慶 401120

習近平總書記強調，要堅持整體謀劃、系統重塑、全面提升，改革疾病預防控制體系，提升疫情監測預警和應急響應能力，健全重大疫情救治體系，完善公共衛生應急法律法規［1］。本文通過法律和實踐對照分析，揭示疫情信息披露機制存在的問題，對立法提出完善建議，以期進一步提高我國在突發傳染病疫情中的應對能力。

一、疫情信息披露機制的功能與原則

在對當前我國疫情信息披露機制分析之前，有必要對其功能定位和適用原則進行闡述。基于疫情信息披露在疫情防控的關鍵節點、不實疫情信息的危害和群眾對權威疫情信息的需求，本文重點關注疫情信息披露制度在把握預警時期、遏制疫情謠言、理解政策機理三個方面的作用。

（一）疫情信息披露機制的功能定位

第一，把握預警時期，遏制疫情蔓延。鐘南山提到“傳染病最重要的是預防”。預防傳染病，最關鍵的莫過于把握預警時期，及時公布疫情信息。及時的疫情信息披露使得疫情在萌芽時期就得到人們的重視，有利于減緩疫情的傳播擴散，遏制疫情的蔓延，最大限度地達到止損避害的效果。隱瞞、延遲披露疫情信息，則會耽誤疫情防控的最佳時機，導致嚴重后果。

第二，遏制疫情謠言，提升抗疫信心。根據傳播學的觀點，當權威性的傳播渠道未能及時承擔起向公眾披露信息的責任、社會對信息的需求旺盛時，供給與需求之間就會產生差距，其他渠道的信息就會活躍起來，導致信息混亂，引發大眾恐慌［2］。正如貝克所說，公眾有關風險定義的討論要點，在這里以一種典范的方式展現出來：那不僅是自然和人類健康的次級問題，而且是這些副作用所帶來的社會、經濟和政治的后果——市場崩潰、資本貶值、對工業決策的官僚化審查、新市場的開辟、巨額浪費、法律程序和威信的喪失［3］。傳染病疫情不僅本身使人們的生命健康受到威脅，它所帶來的對社會秩序、政府公信力的負面影響可能是一種次生災害。疫情謠言利用人們對未知危險的恐懼心理，通過社交媒體大肆傳播，造成人們恐慌，影響疫情防控的大局。因此，只有從信息來源上入手，完善我國疫情信息披露機制，促進權威信息來源的建設，才能從根本上打擊疫情謠言。

第三，理解政策機理，提高防控效率。公民參與是善治不可或缺的要素［4］。完善疫情信息披露制度，能讓公民認識到疫情暴發的嚴重性和防控的必要性，理解和認同政府的政策，從而提高抗疫主動性。如果封閉疫情信息，采取恐嚇式標語宣傳、強行貼封條等簡單粗暴的行為來防控疫情，就會使得群眾對政府的防疫政策產生抵觸心理，不能達到理想的防疫效果。

（二）疫情信息披露機制的適用原則

疫情信息公開和一般政府信息公開都應當遵循及時性、準確性和必要性三大原則，但前者的要求明顯高于后者。

第一，及時性原則。傳染病疫情屬于突發公共衛生事件，具有非常規性、緊急性、嚴重社會危害性的特征。因此，疫情信息公開的及時性原則比一般政府信息公開的要求更高，一般政府信息公開要求在20 個工作日內，但疫情的信息公開時限必須非常短。當疫情出現時，就要求決策者快速、果斷地做出決策，進行疫情的信息公開，把握疫情預警的窗口期。所以，對于新發傳染病，要堅持調查和發布并舉的原則，如果在短時間內無法查明病因，應該盡快將傳播途徑、是否涉及人傳人等關鍵信息及時向外披露。

第二，準確性原則。該原則要求對疫情信息全面客觀地披露，不能選擇利好消息披露或淡化嚴重性，必須實事求是。由于疫情嚴重的社會危害性，疫情信息公開的準確性要求也比一般政府信息高，一旦發布錯誤，就會導致社會恐慌，影響社會穩定。尤其是對于是否人傳人的關鍵信息，在疫情信息發布中必須清晰準確，不能含糊。

新發傳染病出現時，我們對其認識有限，對是否具有傳染性、傳播途徑、易感人群等還有待研究。因此，當及時性原則要求盡快公布疫情信息，而準確性原則要求反復驗證、證明真偽時，兩者就出現了矛盾。但是，兩個原則并非不能共存。當決策者出于對及時性原則的考量將當時認為是準確的信息發布出去，而隨著對傳染病認識的加深，該信息被證實是錯誤的或存在小概率的偏差，只要及時發出糾正的消息，就不是對準確性原則的違反。要平衡好及時性和準確性之間的關系，就要求決策者在最大限度地保證信息準確性的情況下，及時公布信息，同時根據疫情信息的時效性，不斷更新疫情信息，維持信息的準確性。

第三，必要性原則。《政府信息公開條例》規定，涉及個人隱私的信息不得公開，但行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的，應當予以公開。疫情防控中的個人信息雖然是個人隱私，但事關公眾的生命健康，屬于這種例外情況。基于疫情防控的需要，疑似、確診患者的活動軌跡、生活住址、工作地址、接觸者等個人信息都被收集和公布，但同時，患者的個人姓名、照片等與疫情防控無關的信息也可能遭到泄露，使患者遭到二次傷害。因此，政府對患者信息的公開必須遵循必要性原則，限制在疫情防控的范圍內，最低限度地公布患者的個人信息［5］。

二、當前疫情信息披露機制的規定與問題

透過傳染病疫情信息披露機制的功能定位和原則，能認識其重要性，描繪出理想的、效能良好的疫情信息披露機制的雛形。然而通過梳理我國現行法律法規關于疫情信息披露機制的規定，卻發現其內含一些問題和弊端，與理想的披露機制存在差距。

（一）疫情信息披露規則的困境

1.不明疫情信息披露缺乏可操作性規定

當一種世界范圍內新發的傳染病出現時，其初始形態往往是突發群體性不明原因疾病。然而，縱觀《突發公共衛生事件應急條例》《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》（2006年修改）、《群體性不明原因疾病應急處置方案（試行）》等法律法規，均只對發生群體性不明原因疾病時的上報制度作了具體規定，而對不明疫情信息的對外披露制度沒有進行單獨、可操作性的規定［6］。實踐中，待不明原因疾病確定為新發傳染病，納入《傳染病防治法》中管理，才得到正式的披露①新冠肺炎疫情中，2019年12月8日為官方通報的首例新冠肺炎確診病例發病時間。2020年1月20日，國家衛建委發布公告，將新冠肺炎納入《傳染病防治法》管理，匯總發布各省每天新增病例數量。。《傳染病防治法》（修訂草案征求意見稿）基于本次疫情暴露的問題，在甲乙丙三類法定傳染病的基礎上新增“具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病”，對其規定與甲類傳染病相同的報告時限。遺憾的是，草案只關注到不明原因疾病的報告和管控，仍忽略了披露方面的規定②詳見《中華人民共和國傳染病防治法》（修訂草案征求意見稿）第四條、第三十六條、第三十八條、第五十條。。然而，傳染病的傳播具有很強的時效性，疫情信息的披露稍有延誤就會錯失最佳預警時期，使公眾缺少警惕性，導致疫情蔓延。因此，在群體性不明原因疾病出現的時候，一旦有人傳人的可能，就應當及時公布疫情信息，適當向外發出預警。

2.疫情信息披露主體規定不一

疫情信息披露機制的缺陷還表現為信息披露主體存在內在沖突、法律法規之間關于主體的規定不一。根據《傳染病防治法》和《突發公共衛生應急條例》的規定，在傳染病暴發、流行或突發公共衛生應急事件發生時，疫情信息披露主體為國務院衛生行政部門和經授權的省級人民政府衛生行政部門，縣級和地市級衛生行政部門無披露權。但根據《突發事件應對法》和《國家突發公共衛生事件總體應急預案》的規定，縣級以上各級人民政府被確立為應急信息發布的主體。

關于應該使用何種法律規定來界定疫情信息披露的主體，學界存在不同的觀點。有學者認為，根據新法優于舊法以及上位法優于下位法的原則，《突發事件應對法》較《突發公共衛生事件應急條例》具有優先效力，再比較《突發事件應對法》和《傳染病防治法》，根據新法優于舊法和特別法優于一般法原則，《傳染病防治法》具有優先效力［7］。在此種觀點下，只有國務院衛生行政部門和經授權的省級人民政府衛生行政部門才是疫情信息披露的主體。也有學者認為，不能簡單認為《傳染病防治法》是《突發事件應對法》的特別法。恰恰相反，疫情達到了突發公共衛生事件的程度，才需要適用《突發事件應對法》，從這個角度講，后者才是前者的特別法，應優先適用［8］。在此種解釋下，縣級和地級市衛生行政部門有權披露疫情信息。

可見，立法的先后順序和立法的不統一導致關于疫情信息披露主體規定的不一致，在法律適用上存在多種解釋，容易引發各主體之間出于回避矛盾、推卸責任、維護地方利益的考量而選擇性地適用法律，從而出現相互推諉，遲延公布疫情的情況。因此，疫情信息披露機制需要確立統一的疫情信息發布主體。

3.疫情信息披露內容亟須細化

《傳染病防治法》對疫情信息披露內容的要求僅為“準確”二字，《突發公共衛生事件應急條例》也只能看到“準確、全面”這些抽象意義上的要求，而對疫情信息披露的具體內容卻沒有進行規定。對于疫情信息披露內容較為詳細的規定，僅能追溯到2006年修改的《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》中，其列舉了突發公共衛生事件和傳染病疫情發布內容應當包括的五個方面：疫情性質、原因；疫情發生地及范圍；發病、傷亡及涉及的人員范圍；疫情處理措施和控制情況；疫情發生地的解除。然而，其一，距離該辦法修改的時間已經過去了14年，其中的規定已經不能滿足當前傳染病防控的要求；其二，該辦法僅以衛生部（已撤銷）規范性文件的方式發布，其效力較低，在適用中具有局限性；其三，該辦法對疫情發布內容僅規定了五個方面，遠遠不能滿足群眾對于疫情信息的需求，回應社會的關切。立法中對于疫情信息具體內容規定的缺失，使得政府在提供疫情信息上缺乏明確的標準，出現疫情信息的選擇性披露和疫情信息披露的遺漏，疫情信息披露呈現出零散、片面、缺乏針對性的特點。

4.疫情信息披露時限不明

傳染病疫情信息公開區別于一般政府信息公開最為顯著的特點就是前者對于及時性的要求非常高，傳染病疫情信息必須在盡可能短的時間內發布。對于一般政府信息公開，《政府信息公開條例》規定可以在20個工作日內公開；對于傳染病疫情公開，《傳染病防治法》對其要求是“及時”。就傳染病而言，只有在疫情出現之時、暴發之前及時發出預警，提高人們的警惕性，才能有效遏制疫情的蔓延。在傳染病信息發布中，時間就是生命，稍有延遲，都可能導致疫情的蔓延，造成不可逆轉的后果。

《突發公共衛生事件應急條例》和衛生部的《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》等明確規定了疫情信息的報告時限，在發現其他傳染病和不明原因疾病暴發時，應于2小時內進行網絡直報。相較于疫情信息內部報告對于時限明確且快速的要求，疫情信息外部的公布制度對于時限的要求僅以“及時”一詞概之，卻沒有標準和定義去衡量是否及時，使得該規定的警示意味大于實際操作，在實踐中“及時”的要求難以得到落實。

（二）疫情信息披露的阻斷因素

傳染病疫情信息披露機制除了存在上述立法技術層面的問題，還存在現實的阻斷因素，使得疫情信息披露機制的功能不能得到很好發揮。

1.層級化的上報機制導致疫情信息披露機制失效

疫情信息傳遞分為疫情信息上報、疫情信息通報和疫情信息公布三大制度［9］，疫情信息上報機制是疫情信息披露機制的前置制度，層級化的上報機制容易導致疫情信息披露機制的滯后和失真。依照《傳染病防治法》的規定，疫情信息上報采取自下而上的路徑，其大致傳導途徑如下：任何有關單位和個人發現疑似病例，向疾病預防控制機構和醫療機構報告；疾病預防控制機構向衛生行政主管部門報告，衛生主管部門向所屬人民政府和上級衛生行政部門報告，最終由中央和省級政府作出決策［10］。該層級化的上報機制對疫情信息披露機制帶來兩方面的阻礙。一方面，容易造成疫情信息披露的滯后。掌握一手疫情信息的基層衛生行政部門需要通過多個層級才能上報至國家決策部門，等待決策機關作出對外公布的決定，地方衛生行政部門不具備對外披露疫情信息的決定權和發布權，導致疫情信息披露相對滯后［11］。另一方面，容易導致疫情信息披露機制的失真。疫情信息上報機制內嵌于行政體制內，在條塊分割、屬地管理的情況下，向上級衛生行政部門和國務院衛生行政部門上報時，深受地方政治生態的影響［12］。在傳染病的潛伏期，關于疫情的信息只能掌握在基層衛生行政部門手中，上級政府在信息獲知上處于被動地位，在信息不對稱的前提下，信息優勢方為了自身利益通常會采取隱瞞信息的策略［13］。地方政府作為承包方享有具體的執行權和決策權，以自由裁量權的方式享有許多實際控制權，導致出現“天高皇帝遠”的情形［14］。出于地方利益的考量，在面對群體性不明原因疾病和新發傳染病時，當地政府往往出于“大事化小，小事化了”的想法，可能出現封鎖疫情信息或選擇性上報的情況，弱化疫情嚴重程度，導致最終對外披露的疫情信息與實際情況存在偏差。

2.對傳染病的認識和定性有一個過程

現代化風險出現在地理上特定的地域，同時它也是非特定的、普遍的；其次，它們形成有害影響的曲折途徑是不穩定和不可預測的［3］。我們對新發傳染病的認識是一個循序漸進的過程，在新興病毒最初出現時，其危害程度、病理特征以及傳播途徑均具有極大的不確定性，高度依賴于專業知識和專家經驗［15］。因此傳染病疫情信息公開隨著事態發展和認識深度呈現出動態發布的特征，可能此時是正確的信息，在彼時就會被證實是錯誤的，疫情信息披露機制功能發揮受限。例如在新冠肺炎疫情中，在病毒的潛伏期認識上，最初公布的平均潛伏期在7天左右，最長不超過14天，但之后研究表明，個別疑似患者的潛伏期長達24天［16］。因此，針對我們對疫情在科學認知上的局限性，必須提供相關的立法規范和制度供給，以保障疫情信息披露機制的順利運行。

三、疫情信息披露機制的立法完善

（一）構建層級化的疫情信息披露機制

針對我國疫情信息披露機制義務主體規定不一致、掌握第一手可靠信息的地方政府的作用被擱置、不明原因疫情信息披露立法缺位等多個問題，基于疫情信息發布的及時性要求和疫情防控管理的屬地原則，我國應建立突發傳染病疫情信息分級發布制度，根據疫情發展的三個階段，分別由不同等級的衛生行政部門對疫情信息進行披露（表1）。

表1 突發傳染病疫情信息分級發布制度

首先，在疫情的萌芽階段，即出現群體性不明原因疾病、疑似新發傳染病、初步判斷該疾病具有人傳人的可能性時，將疫情信息披露權下放至縣級衛生健康主管部門（衛健委），賦予縣級以上衛健委發布權。理由如下：第一，按照政府管理的分權效率理論，結合突發公共事件的類型屬性，地方政府是絕大多數突發公共事件管理的當然主體［17］。事發地政府作為疫情信息的第一接觸者，更加接近疫情信息源，其掌握的信息比中央政府在時間上更早、在內容上更全面。另一方面，縣級政府卻沒有疫情信息披露的權力，對地方屬地化管理的責任和授權不足，導致其在面對疫情信息時反應遲鈍，無法在疫情的前兆階段就及時向群眾發出警示，最終導致疫情的蔓延。第二，《突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》等法律和衛生部2007年印發的《群體性不明原因疾病應急處置方案（試行）》的規范性文件中都將縣級以上各級人民政府作為應急信息發布的主體。可見，相關立法已經認識到發生突發事件后，縣級以上政府及時向社會發出預警的必要性，因此，必須強化地方政府在疫情信息披露機制中的作用，規定在疫情的萌芽階段，將縣級以上衛健委作為疫情信息披露的義務主體。

其次，在疫情確認之后以及暴發、流行階段，疫情信息披露權必須掌握在國家衛健委手中。一方面，進入此階段意味著疫情已經逐漸嚴重，對人們的生活和經濟發展造成一定的影響；另一方面，意味著疫情不再局限于事發地市區內部，而是從事發地逐漸擴散至其他市、其他省乃至全國、全球，疫情信息不再完全掌握在事發地政府手中。此時，國家衛健委全面高度關注疫情，民眾對于權威性疫情信息的需求度極大，將疫情信息披露權集中在國家衛健委手中，體現了國家對疫情的重視和負責，既確保了疫情信息的準確性和權威性，抑制謠言的滋生，防止社會恐慌和失序；又能避免地方政府出于地方保護主義，阻礙疫情信息的公布，影響疫情的防控，延誤危機的解決。

最后，在國家衛健委確定疫情進入常態化管理階段后，應將疫情信息披露權下放到縣級以上衛健委手中。首先，此時對于疑似病例和確診病例已經有了科學的預判，縣級以上衛健委具備了向外披露疫情信息的能力；其次，疫情有所緩解，民眾對疫情信息的需求度有所減弱；再者，由縣級以上衛健委直接披露疫情信息，省去不必要的內部上報時間與程序，可以及時快速地將疫情信息傳達給群眾，滿足疫情防控的需求。

因此，我國應該推進突發傳染病疫情信息分級發布制度，劃分不同層級的行政主體在疫情信息披露的職能和權限，注意區分事發地政府和中央政府在疫情信息披露中的屬性、角色和關系，逐步建立各層級主體之間相互配合、上下聯動的披露機制，使之與疫情監測制度相銜接、與疫情報告制度相適應、與疫情防控要求相匹配。

值得肯定的是，《傳染病防治法》（修訂草案征求意見稿）關注到《傳染病防治法》與《突發事件應對法》的協調與銜接問題，意識到縣級以上衛健委的作用，對疫情信息發布權限作出調整，規定傳染病暴發、流行時，縣級以上衛健委公布本行政區域內疫情信息；出現跨省、自治區、直轄市暴發、流行時，國家衛健委負責公布③詳見《中華人民共和國傳染病防治法》（修訂草案征求意見稿）第四十三條。。但草案只對突發傳染病的暴發、流行階段作出規定，沒有根據疫情的發展態勢對發布信息的主體作出進一步劃分，在疫情信息披露的科學性上稍顯不足。

（二）分類疫情信息，明確披露內容

在疫情信息披露機制中缺乏對傳染病疫情信息披露內容的要求，使得政府發布的疫情信息不足以滿足民眾的需求，民眾關切的問題得不到回應。若能在立法中明確疫情信息內容的具體要求，政府就必須按照規定全面發布疫情信息，及時反映疫情發展情況，促使疫情信息對外流通順暢。可以考慮將疫情信息分為疫情事件信息、疫情人員信息、疫情資源信息和政策性規定四部分［18］。這四部分信息能相對全面地涵蓋疫情信息，滿足民眾對疫情信息的需求。各部分具體內容如下。

1.疫情事件信息

疫情事件信息是與疫情直接相關的信息，是最能直觀體現疫情發展的信息，包括疫情發生的時間、地點；傳染病的臨床癥狀、診斷情況；疫情的源頭和傳播途徑；傳染病確診病例、重癥病例、死亡病例、疑似病例的數量等。

2.疫情人員信息

疫情人員信息是指在疫情期間所涉及的各個主體的相關信息，包括患者、政府官員、社會救助團體等。表現為確診患者、疑似患者及其密切接觸者的行蹤信息；相關政府官員不作為的處理情況；紅十字會慈善捐款使用情況。

3.疫情資源信息

疫情資源信息是指有效阻止疫情蔓延的防疫物資和保障疫情期間社會正常運行的公共產品的供給情況。防疫物資包括口罩、防護服的生產和儲備情況；醫院和臨時救助站的建設情況；疫苗、藥品的研制情況。公共產品是指與公民生活密切相關的內容，包括食物儲備量、交通工具的運行情況等。

4.政策性規定

政策性規定是指政府相關職能部門針對疫情新出臺的、適用時間較短、知悉人數較少的相關規定。包括封城、停課、停工的規定；延長假期期間的工資結算方式；對違法高價出售防疫物品，制造、銷售假冒偽劣防疫物品的處罰方法。

疫情信息涵蓋疫情期間社會各個方面的信息，疫情信息內容的立法無法采取窮盡式列舉的方式，但如果因為無法窮盡，就一刀切地采取不進行規定的回避方式，使得政府部門公布疫情信息的內容缺乏依據，也是不可取的。值得關注的是，《傳染病防治法》（修訂草案征求意見稿）明確規定了須披露傳染病名稱，流行傳播范圍，傳染病確診、疑似、死亡病例數等疫情信息③。但上述信息只屬于疫情事件信息，不能全面地涵蓋疫情信息，充分滿足民眾需求。因此，對于疫情信息內容的立法規定，宜采取上述分類列舉的方式。一方面，使得政府疫情信息公開的內容有明確的標準和具體的要求；另一方面，在每個分類下，政府可以根據疫情的發展情況，深化疫情公布程度，除了常規的疫情信息公布內容，還可以收集民眾意見，根據民眾反饋進一步披露相關信息。

（三）明確疫情信息披露時限

哈特提出，構成法律規則的語言是普通語言而非邏輯語言，因此法律語言也具有普通語言的特征：即一般化語言所能提供的指引是有限的，語言有其意思明確的中心地帶，也有含義模糊的邊緣區域［19］。當前我國立法對疫情信息披露的時間要求為“及時”，根據詞語的含義解釋，這里“及時”一詞是指不拖延，馬上，立刻，即有“第一時間”公布的意味。表面上看來，用“及時”作為疫情信息披露的時間要求符合疫情防控的緊迫性，但深究下來，卻發現該詞無法回答以下疑問：多長時間內符合及時的要求？是以時間標準還是以造成的危害后果為標準衡量是否違反了“及時”的要求？因此，及時性在疫情信息披露機制中可以而且應當作為一個原則性的要求，提供指導性的意義，但無法在實際操作中提供一個明確的標準。而《政府信息公開條例》所規定的20個工作日的時限，顯然又不符合疫情信息披露的特殊要求。《傳染病防治法》（修訂草案征求意見稿）也沒有對此作出回應。所以，疫情信息披露機制應該參照疫情信息內部上報制度，對披露的時間要求作出明確的規定，使得疫情信息在行政體制內外得到同樣的重視［20］。

對于疫情披露的具體時限，應該充分聽取政府和專家的意見，由立法者和衛生行政部門、專家共同磋商確定。一方面，該時限要求給予決策者思考的時間，決策者在收到疫情信息后，必須對信息進行判斷、分析、研究，綜合考量其所帶來的經濟、政治、社會等方面的影響，疫情信息的公開必然會造成社會一定程度上的恐慌，決策者必須準備好應對策略以減少損害，才能將疫情信息公開；另一方面，也要考慮到疫情傳播的快速性和疫情防控的緊急性，這使得決策者無法在收集完整的信息以及對信息進行深入剖析之后才將疫情信息公布，否則就會延誤最佳的防控時機，人民群眾的生命健康遭到更大的威脅，國家經濟蒙受更嚴重的損失。因此，該時限的確定要協調好兩者之間的關系，除了聽取政府部門的意見，還需要加強專家的獨立分析地位，結合疫情傳播速度模型，運用專業的分析工具，根據疫情傳播的規律，制定出科學可行的疫情信息披露時限。

（四）建立疫情信息披露的社會參與機制

當前，我國的疫情信息披露權掌握在政府職能部門手中。一方面，政府作為單一的疫情披露主體，保證了疫情信息的準確性和權威性，搶占了信息發布的制高點，遏制流言和謠言的生成和蔓延，有利于社會秩序的穩定。但另一方面，層級化的上報機制容易導致疫情對外披露機制滯后和失真。加之疫情信息相較于一般的政府信息，具有不確定性、專業性和不對稱性的特點，普通民眾在疫情信息的獲取上處于劣勢地位，民眾無法及時獲得真實有效的疫情信息，其知情權難以得到保障。

政府作為單一的疫情信息披露主體所帶來的弊端，意味著我們迫切需要構建政府主導、多主體參與的疫情信息披露機制，政府組織仍然是公共危機治理中“對資源和價值進行權威性分配”以全面引導有效應對危機的核心主體，在網絡治理結構中發揮著主導作用，但它不再是唯一的行為主體，在公共危機治理過程中它必須吸納其他眾多的行為主體參與并共同應對危機［21］。除了依靠政府披露疫情信息，還應當充分利用社會主體的力量，吸納其他社會主體發出的疫情信息，以解決政府壟斷疫情信息所導致的延遲公布、選擇性披露等情況。

第一，授權疾控中心向外發出預警。我國疾控中心是衛健委下屬的事業單位，《傳染病防治法》規定了疾控中心承擔傳染病監測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制工作。首先，疾控中心作為傳染病的監測部門，能夠及時發現傳染病的發生；醫院在發現疑似傳染病時，也需要向疾控中心上報，可以說，疾控中心是除了醫生和醫院以外，最早知悉疫情的一道防線；其次，疾控中心作為專業的傳染病預防和控制單位，具備科學的技術和專業的人才，對于疫情判斷的準確率較高。然而當前立法卻沒有規定疾控中心具有直接披露疫情信息的權力，其在獲得疫情信息后，必須進行上報。疾控中心的權責不相匹配使其功能不能得到有效發揮，無法在疫情的征兆期向外發出預警，貽誤最佳的應對時機。因此，建議授權疾控中心在存在人傳人的危險、疫情風險迫近時，直接向社會發出預警，提醒群眾減少集聚、做好防護工作。《傳染病防治法》（修訂草案征求意見稿）明確規定了疾控中心針對常規常發傳染病疫情信息的披露權，是對現行規定的突破，但針對其在突發傳染病時向社會發布健康風險提示的權限，仍需進一步規范和落實相關配套制度④詳見《中華人民共和國傳染病防治法》（修訂草案征求意見稿）第二十四條、第四十三條。。

第二，包容醫護人員、專家學者等對疫情信息的披露。醫護人員和專家學者在疫情信息的獲取上占據極有利的優勢地位：一方面，一線醫護人員首先接觸到傳染病疑似患者，能夠第一時間掌握疫情信息；另一方面，醫護人員和專家學者具備專業的資質，能夠根據自己的知識、經驗對傳染病作出判斷，了解真實、正確的疫情信息。《傳染病防治法》（修訂草案征求意見稿）針對性地建立了傳染病疫情報告獎勵和責任豁免制度，對上報后排除傳染病疫情的情況給予責任豁免，但對向外披露的責任豁免尚未給予規定。鑒于傳染病暴發的突然性和極強的擴散性、危害性，傳染病防控的緊迫性，應當在立法上明確對醫護人員和專家學者善意地向外披露內容真實的疫情信息的行為予以免責。