西北地區成長型資源城市綠色發展路徑選擇
——以甘肅慶陽為例

肖 海 霞

(隴東學院 經濟管理學院，甘肅 慶陽 745000)

2020年5月，《中共中央、國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》提出：“強化舉措抓重點、補短板、強弱項，形成大保護、大開放、高質量發展的新格局”，把高質量發展作為新時代形成西部大開發新格局的目標[1]，這為西部區域經濟發展指明了方向。西部地區礦產資源富集，全國262個資源型城市分布在西部省份的有102個，占全國資源型城市總量的38.93%，全國資源型城市中成長型資源城市31個，其中24個分布在西部，占77.4%(見圖1)，而西部成長型資源城市中的50%又集中在西北五省，即西北五省擁有全國成長型資源城市的38.7%。由此可見，西北五省是成長型資源城市分布較密集的區域，是我國重要的能源化工基地。能源化工產業對西北地區經濟發展的帶動作用最為明顯[2]。因此，成長型資源城市高質量發展對于西北地區經濟發展以及新時代推進西部大開發都具有十分重要的意義。然而，成長型資源城市發展以能源產業為主導，能源產業在拉動經濟增長的同時卻會對當地的生態環境、產業結構以及創新能力等產生重要影響，如果發展方式不當，則會嚴重影響區域經濟社會可持續發展。因此，西北地區成長型資源城市如何協調好資源開發與經濟發展、生態環境保護的關系，實現高質量發展，不僅關系到其自身的長期穩定可持續發展，而且也是推進新時代西部大開發的重要支撐。

圖1 中國成長型資源城市分布狀況

本文以位于甘肅省的成長型資源城市慶陽為例，通過對慶陽自2006年以來能源產業與區域經濟增長的關系研究，發現慶陽經濟發展已顯現出“黑色”發展的特征，因此，本文提出慶陽必須進一步轉變經濟發展方式，培育經濟發展的新動能，走綠色發展之路，否則，必將重蹈傳統資源型城市從成長型走向衰退型的覆轍，逐步踏入“資源優勢陷阱”，終將難逃“資源詛咒”的厄運。

一、成長型資源城市慶陽已顯現出“黑色”發展的特征

甘肅慶陽石油、煤炭、天然氣資源富集，被界定為31個成長型資源城市之一。近十多年來，慶陽不斷加快石油、煤炭、天然氣等礦產資源開發步伐，資源性產業實現了快速發展，拉動地方經濟連續多年保持高速增長，但是，隨著原油等資源產品價格的大幅震蕩以及國家去產能等政策影響，資源性產業增長速度減緩，引起地方經濟出現較大幅度波動，并且對當地財政收入也造成了顯著的影響，使慶陽經濟顯現出資源型城市典型的“黑色”發展特征。

(一)慶陽經濟總量持續增長，但增長后勁乏力

在“十二五”規劃實施期間，慶陽市生產總值由2011年的454億元增加到2014年的669億元，增長了1.47倍，年均增長13.7%；人均生產總值增長了1.47倍，年增長13.7%。2014年，慶陽經濟總量位居甘肅省第二，增長速度居全省第三位。但是2014年以后，慶陽經濟總量出現較大幅度的波動，增速持續下降(見圖2)，2017年地區生產總值較上年僅增長0.2%，較2011年最高經濟增長率16.8%，下降了16.6個百分點，2018年也僅增長3.6%，經濟增長乏力。

圖2 2005-2018年慶陽GDP總量及增長率

(二)慶陽經濟發展對資源產業依賴性強，經濟增速波動較大

在慶陽經濟結構中，油氣資源產業一枝獨秀，自2005年-2018年14年間，在2015年之前，油氣資源產業增加值占地區生產總值的比重均在44%以上，其中2008年和2014年這一比重超過了50%，2016年之后，油氣資源產業增加值占比有所下降，但是2016年最低占比也達到了37.9%(見圖3)，可見，油氣資源產業已成為慶陽經濟發展的強大支柱。

圖3 2005-2018年慶陽市油氣資源產業增加值占GDP比重

但是資源性產業在拉動慶陽經濟增長的同時，也造成了地方經濟對資源產業的過度依賴，經濟發展嚴重受到原油價格和原油產量的雙重影響而出現較大幅度的波動。2006年至2008年，由于原油價格大幅上漲，慶陽經濟增速分別為12.1%、13.3%和14.3%，油氣資源產業占GDP的比重也由47.9%上升至50.8%，油氣資源產業占據慶陽經濟總量的“半壁江山”。2008年下半年至2014年，原油價格大幅下降后又逐漸回升，但這期間，由于慶陽建設國家級大型能源化工基地步伐不斷加快，原油產量和原油加工量大幅增長，2010年，慶陽原油產量增長24.5%，原油加工量增長21.7%，2011年，原油加工量更是增長了132.3%，這使慶陽油氣資源產業持續迅猛增長，2011年油氣資源產業增加值增長29.2%，帶動慶陽經濟增長率達到16.8%的歷史最高水平。而2015年受世界原油價格大幅下跌的影響，慶陽原油產量增長7.34%，但是石油產業增產不增值，加之，原油加工量下降了22.2%，造成當年慶陽油氣資源產業增加值較上年減少81億元，下降了23.2%(見圖4)，進而導致慶陽2015年生產總值、稅收、財政收入等同步大幅波動。2016年原油價格持續低位徘徊，原油產量增長緩慢，經濟增速進一步下降。2017年盡管原油價格漲幅較大，但是由于受到環保政策及慶陽境內項目建設的影響，石油企業關停油井1100多口，原油產量僅增長2.7%。慶陽油氣資源產業增長動力不足，影響慶陽總體經濟增長乏力。

圖4 2006-2018年慶陽原油產量及增長率

(三)產業結構單一，區域經濟發展脆弱性和風險性加大

從三次產業結構來看，2018年慶陽產業結構為10.0：50.2：39.8，與2017年的9.6：48.4：42相比，第一產業占比上升了0.4個百分點，第二產業上升了1.8個百分點，第三產業下降了2.2個百分點。看似2017年產業結構得到有效改善，第三產業較2016年上升4.05個百分點，但是實際上，2017年產業結構的變化并非是由于第三產業發展加快所引起的產業結構優化，而是由于受國家環保政策影響，慶陽油氣資源產業增速下降所導致的第二產業增加值減少的結果。這一變動與2015年產業結構出現大幅度調整的原因是相似的，2015年與2014年相比，第一產業上升了1.9個百分點，第二產業下降7.1個百分點，第三產業增加5.2個百分點，其變動的根本原因在于2015年原油價格大幅跌落以及慶陽當年原油加工量大幅下降所引起的第二產業增加值減少的結果。從2008年至2014年，慶陽第二產業占比一直維持在60%左右(見圖5)，其中2011年和2014年達到63.4%。2011年油氣資源產業增加值較上年增長29.2%，2014年油氣資源產業占當年GDP的比重達到50.6%。由此反映出，慶陽經濟結構單一，油氣資源產業已經主導了慶陽經濟發展的變化趨勢，對資源型產業的過度依賴增強了經濟增長風險，加劇了經濟增長波動性[3]。

圖5 慶陽市2005-2019年三次產業結構變動情況

(四)經濟增長以資源消耗和生態環境質量下降為代價，經濟發展方式粗放

慶陽地處鄂爾多斯盆地西南部能源金三角地帶，境內蘊藏著儲量豐富的石油、煤炭、天然氣等礦產資源，這為慶陽建設國家級大型能源化工基地提供了堅實的物質基礎。當地政府明確提出“十三五”末，境內原油產量和加工量力爭突破“雙千萬噸”，煤炭產能達到6000萬噸以上，煤電裝機達到1800萬千瓦。建設石油石化、煤炭生產轉化兩個千億級產業鏈，實現隴東千萬噸級大油田的建設目標，豐富的礦產資源保證了慶陽資源性產業發展的巨大潛力。

但是近十多年以資源開采為主導的經濟增長卻付出了資源消耗和生態環境質量下降的沉重代價，油氣資源產業的發展給本已脆弱的生態環境形成了新的壓力，區域內各縣區均存在程度不同的水土流失、水資源匱乏、水土污染等生態環境問題。雖然十八大之后，地方政府重視了生態文明建設，但是近40年的石油資源開發對慶陽生態環境造成的污染是一個不容忽視的嚴重問題，慶陽境內正在生產的油井超過6000口，石油開采占用耕地，破壞植被，加劇水土流失，而且油氣資源開采加工廢棄污染物排放量大，慶陽境內兩條主要的用水河流馬蓮河和蒲河均被不同程度的污染，這一狀況造成了慶陽在資源性缺水的基礎上又疊加了水質性缺水，水資源短缺成為制約慶陽經濟社會發展的瓶頸。自2002年起，慶陽開始出現生態赤字，說明慶陽市生態足跡與生態承載力之間的矛盾加劇，生態環境壓力也逐年增大。

(五)慶陽經濟可持續發展動力不足

從近十多年慶陽經濟發展變化的趨勢反映出，由于經濟發展對資源產業的依賴性不斷增強，經濟增長與油氣資源產業表現出相當一致的同步變化態勢，因此，經濟發展受到外部市場變化的制約明顯，加大了經濟增長波動的風險性。同時由于在經濟總量中占比最大的第二產業以能源開采業為主，加工業占比較低(見圖6)，能源資源利用效率低，能源產業處于產業價值鏈的最低端，下游產業發展滯后，且地方工業弱小，第二產業產品結構單一。

圖6 2006-2019年慶陽市原油產量及加工量

通過對慶陽區位熵的測算顯示出：制造業區位熵僅為0.08，僅為采礦業區位熵值的1.47%[4]，出現了資源性產業對制造業的擠出效應，經濟增長的動力主要來源于礦產資源消耗和項目投資等要素投入，但是一方面礦產資源是可耗竭的，另一方面資源性產業生產的外部性帶來生態環境的破壞和水資源的污染，損害了經濟社會長期持續發展所依賴的環境條件，不利于外部生產要素和技術的引入。第一產業中農業發展以初級產品生產為主，在農產品供給中占主導地位的蘋果產業由于受到營銷渠道建設滯后、產業鏈短等因素的影響，也出現了產量不斷增長而收入增長減緩甚至下降的不利局面，并且慶陽蘋果種植面積占到區內全部農業耕地總面積的17.7%，而種植業受氣候、生態環境等自然條件影響顯著，一旦發生生態破壞、環境污染、重大氣候變化或自然災害等，對農業的影響將是災難性的，因此，第一產業同樣也是處于產業鏈和價值鏈的低端，風險集中，帶動經濟增長的后勁不足。第三產業發展滯后，新興產業發展緩慢，創新能力不強。慶陽第三產業區位熵均值僅為0.84，區位熵值大于1的僅有5個部門，可見，慶陽僅有能源產業一業獨大，三大產業發展不均衡。在這些因素的綜合影響下，慶陽經濟增長缺乏內生動力推動的問題尤為明顯。

二、成長型資源城市慶陽綠色發展的路徑選擇

成長型資源城市慶陽石油資源開采已有40多年的歷史，隨著國家級大型能源化工基地建設步伐的加快，石油、煤炭、天然氣等礦產資源逐步進入大規模密集開發期，資源性產業正處于規劃方向、布局產業鏈的穩步上升時期，因此，相比已經進入成熟期或衰退期的資源型城市來說，慶陽雖然已經出現了經濟發展對資源的依賴度不斷增強以及生態足跡與生態承載力之間的矛盾加劇，顯現出了“黑色”發展的特征，經濟發展的脆弱性水平上升，處于經濟演化路徑鎖定趨向顯著的資源型城市[5]，但是還沒有進入產業鎖定和路徑依賴的“資源優勢陷阱”；因此，資源開發利用方式、資源性產業發展戰略和路徑的選擇對于慶陽未來經濟、社會以及生態發展方向至關重要。如果沿用傳統的資源開發模式和經濟發展路徑，將會遭受礦竭城衰、生態環境破壞的“資源詛咒”，而要規避這種厄運，就必須在資源產業發展的成長期主動轉變發展方式，選擇綠色發展的路徑，平衡資源、環境與經濟發展之間的關系，這不僅有利于實現成長型資源城市經濟、生態、社會協調可持續發展，而且也是推進西部形成高質量發展新格局的重要支撐。因此，慶陽應積極轉換經濟增長動力，走綠色發展、可持續的高質量發展之路。

(一)樹立綠色發展的新理念，建立健全綠色發展的制度機制

資源型城市高質量發展的關鍵在綠色轉型[6]，要實現綠色發展，必須建立完善的綠色發展的激勵約束機制和制度法規，實現激勵相容，使各經濟主體在綠色發展的制度激勵和約束條件下，能夠在節能減排、保護生態環境的前提條件下實現自身利益最大化，實現經濟增長與生態環境協調統一。

1.建立健全經濟社會綠色發展的各項激勵約束機制和法規制度。十九大報告明確提出“推進綠色發展。加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系”。基于機制設計理論，慶陽要將綠色發展的理念融入地方經濟、社會、生態發展的實踐中，通過設計包含自然資源、生態環境價值在內的政府、企業以及相關部門績效考評機制、生態補償機制以及環保獎懲機制等，使各經濟主體在既定激勵約束條件下通過自身最優行為的選擇，在實現自身利益最大化目標的同時實現社會目標最大化，從而實現經濟發展與生態環境協調相統一。因此，政府要不斷完善自然資源開發利用、生態環境保護的制度法規，通過改變博弈規則，改變經濟主體的行為選擇，使生態環境保護成為市場各經濟主體的自覺行動。

同時，從宏觀上對區域經濟社會發展的目標、原則、綠色產業結構的構建、生態環境保護與治理、經濟發展模式等做出設計和規劃，營造綠色發展的政策和營商環境，不斷引進綠色、低碳、具有高科技和創新能力的企業入駐慶陽，尤其是在絲綢之路經濟帶戰略背景下，加強與絲綢之路經濟帶沿線地區和國家在能源產業綠色發展方面的合作，落實主體功能區規劃，以主體功能區規劃為基礎統籌區域空間開發結構，協調好經濟發展與資源節約、生態環境保護的關系，加快構建資源節約、環境友好的生產方式和消費模式，為經濟社會的綠色發展提供戰略指引。應借助《新時代推進西部大開發形成新格局指導意見》提出的“建立健全市場化、多元化生態保護補償機制，進一步完善生態保護補償市場體系”的政策機遇，推動資源開發與環境保護、經濟社會耦合發展。

2.構建科學合理的綠色發展考核指標體系。綠色發展的目標是基于強可持續發展理論，追求經濟發展與生態環境的雙贏，因此，要實現綠色發展必須構建科學合理的綠色發展考核指標體系，因為無論對于政府還是企業來說，考核指標就是指揮棒，是政府官員和企業管理者追求的主要效用目標，因此，對于經濟發展的考核不能僅僅追求GDP的增長。2013年，習近平總書記提出“要改進考核方法手段，既看發展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為重要考核內容，再也不能簡單地以國內生產總值增長率來論英雄了。”因此，在經濟核算中，既要重視實物量的投入和產出，更要重視對自然資源價值的耗減以及生態環境損失的代價，以經濟社會凈福利最大化作為發展的目標，而不是單一追求名義GDP的增長，逐步探索出一套重視自然資本與環境成本支出的國民經濟綠色核算體系。對于資源性企業來說，在考核資源產品產量增長的同時更要將其對資源的消耗和環境的影響作為考核指標，也就是要將資源開發的外部性內部化，實現企業效益與生態環境雙贏。對于地方政府的考核要遵循《中共中央、國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》中提出的“分類考核”的原則，依據區域內不同的主體功能定位，制定差異化的績效考核辦法，加大生態保護工作在政績考核中的比重，使政府官員將追求個人政績與地方經濟社會生態效益實現“激勵相容”。

3.發揮財政、金融對綠色發展的杠桿作用。財政和金融是調節宏觀經濟的兩大杠桿，成長型資源城市要實現經濟發展方式由“黑色發展”轉變為“綠色發展”，就必須在綠色發展觀的指引下，在財政、金融、投資、稅收等方面向綠色產業、綠色企業傾斜：一是發揮政府在綠色轉型發展中的引領導向作用，政府部門在稅收、財政支出等方面向綠色產業、綠色企業提供優惠政策，引導其他民間資金投向綠色產業，并遵循“綠色采購”原則，促使供應商綠色生產，推動整個市場的消費需求結構向綠色消費轉變，拉動供給側的綠色清潔生產。二是明確金融機構的環境法律責任，銀行在向企業提供信貸融資時，應參照“赤道原則”審慎核查項目融資中的生態環境風險，將環境因素納入企業信用評級標準，逐步建立企業綠色評級體系，提高綠色企業的信用等級，使信貸資金逐漸從黑色企業或項目退出，投向綠色企業或項目，并對綠色投資項目在貸款額度、利率、期限等方面給予優惠。綜合發揮銀行、保險、證券在支持綠色絲路建設中的功能，積極創新金融工具，支持資源型城市產業轉型升級和綠色產業發展。通過財政和金融的杠桿作用逐步建立起資金向綠色、環保領域流動的激勵機制，進而引導資源的綠色配置和優化配置。

(二)建立循環經濟發展模式，構建綠色產業體系

針對慶陽當前以資源依賴為特點的單一產業結構，要減緩經濟波動，增強抗風險能力，實現經濟穩定均衡可持續發展，在優化產業結構的過程中要融入綠色發展理念，不僅僅實現產業結構的合理化、高級化，還要實現產業結構的綠色化。

1.對傳統產業進行綠色改造。作為一個成長型能源城市，隨著能源產業的快速發展壯大，產業綠色化的重點是能源產業綠色化，這也正是慶陽綠色發展中面臨的最大挑戰。能源產業綠色化發展的關鍵：

一是規范資源開發秩序，完善企業成本核算內容。在嚴格評估生態環境承載能力的基礎上合理確定資源開發強度，引導資源開發企業進行規模化、集約化開發，完善企業成本核算內容，《新時代推進西部大開發形成新格局指導意見》中提出“深化資源性產品等要素價格形成機制改革”，那么，對于慶陽來說，一方面要將油氣資源開采中消耗的自然資源價值計入企業生產成本，促使企業提高自然資源開采效率，防止浪費資源，減少資源耗損；另一方面要將環境成本計入企業生產成本，對資源開發企業要實施環境會計核算制度，政府部門要加強宏觀調控，按照“誰開發、誰保護，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復”的原則，監督資源開發主體承擔自然資源價值補償、生態建設和環境整治等方面的責任和義務，將企業生態環境恢復治理成本內部化，消除能源資源開發的負外部性。

二是建立能源產業循環經濟發展模式。資源性產業要貫徹資源再利用、再循環的原則，利用先進的生態循環技術和設備，縱向延長產業鏈，建立工業生態產業鏈，推行清潔生產，加強廢棄物的綜合回收利用，降低生態足跡，實現能源產業與生態環境和諧發展。加強生態工業園區建設，將有關聯的企業建在一起，促進這些企業間物質和能源的充分循環，實現園區內廢棄物的綜合利用，建設生態工業園區，不僅可以最有效地利用資源，擴展、延伸產業鏈，實現能源產業價值鏈一體化，實現企業之間、產業之間的優勢互補，還可以降低企業生產成本，減少廢棄污染物排放，同時，有利于經濟園區內的企業在土地、通訊、交通等方面的資源共享，從而最有效地利用資源和最大程度地保護生態環境。

2.再造新興綠色產業，增強經濟發展動力。慶陽在依靠礦產資源開發建設國家級大型能源化工基地的同時，必須大力培育非礦產資源產業，尤其是在絲綢之路經濟帶建設背景下，最大限度地發揮本地的區位優勢、自然、文化等具有特色的非礦產資源優勢，以“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”的絲綢之路精神為指引，充分利用“一帶一路”生態環保合作交流體系、支撐與服務平臺，加強與國內外相關企業、城市之間在綠色生產和生態建設領域的技術、人才交流與合作，加強生產技藝、生產流程以及新興產業的創新力度，培育環保產業，努力提升環保項目的收益，積極發展大數據、人工智能、“互聯網+”產業、生態農業、生態旅游業、文化產業以及可再生能源開發等新興環保綠色產業，構建經濟利益和生態環境保護雙贏的綠色發展模式。

3.大力推進低碳農業的發展。發展低碳經濟是人類應對氣候變暖的重要途徑之一，其中，低碳農業是低碳經濟的重要組成部分，研究表明，農業生產中的碳排放大致占全球溫室氣體排放總量的14.9%。根據聯合國政府間氣候變化專業委員會的評估報告，農業是溫室氣體的第二重要來源。由此可見，低碳農業對于慶陽構建綠色產業體系至關重要：一是減少能源、化肥、農藥、農膜等“高碳”生產要素的投入，走低能耗農業發展模式。在農業發展中落實“國家農藥化肥零增長行動”，用有機肥料、生物制藥替代化肥和農藥；對秸稈、稻殼、生活污水等廢棄物進行加工循環再利用；開發太陽能、生物質能等新能源，發展生態農業、循環農業。二是加大耕地、園地、自然保護區和林業等能夠吸收二氧化碳的綠色資源的種植面積，提高水土資源利用率，改善農業生態環境。三是提高農民低碳發展意識，牢固樹立綠色農業發展理念，積極主動借助西部開發各項政策以及“一帶一路”戰略的重要機遇，充分發揮慶陽獨特的自然資源優勢，緊緊圍繞四季分明、氣候宜人的優勢，努力打造絲綢之路經濟帶宜居城市，做大做強綠色生產和鄉村旅游、生態旅游產業，推進綠色生態旅游與文化旅游深度融合，實現綠色生態資源優勢向經濟發展優勢的轉化。

4.大力發展第三產業，提升經濟綠化度。第三產業的綠色增長是經濟發展方式轉變的未來方向，相對于第一產業和第二產業，第三產業是最綠色的產業，對生態環境影響強度較弱。因此，應充分發揮慶陽位居蒙陜甘寧能源“金三角”區域地理幾何中心的區位優勢，借助新時代推進西部大開發以及絲綢之路經濟帶建設的有利時機，加強與周邊區域、與絲綢之路沿線國家的全方位合作，加強區域合作的信息溝通與交流平臺建設，積極發展綠色物流、綠色金融，打造區域信息服務中心、區域金融中心和區域物流中心。大力發展生態旅游業，實現生態保護與旅游產業發展的良好互動，充分挖掘地方民俗文化特色，借助電子商務、跨境電商等平臺，促進地方特色文化產業發展，積極推進大數據、人工智能、“互聯網+”產業的發展，促進區域經濟多元化發展。

三、結語

慶陽石油、煤炭、天然氣資源儲量豐富，近40多年的資源開發給慶陽生態環境造成了巨大影響，而隴東能源化工基地的建設將進一步加大石油、煤炭、天然氣開發力度，使處于資源開發利用上升期的成長型資源城市慶陽的經濟發展與生態環境承載能力矛盾更加突出，因此，建立完善的綠色發展機制，積極推進資源性產業綠色轉型發展，構建綠色產業結構，建立循環經濟發展模式，大力發展生態農業、生態旅游業、大數據、“互聯網+”等新興綠色產業和第三產業，提升經濟綠化度，一方面綠色發展是慶陽實現資源開發與經濟、社會和生態可持續發展的戰略選擇，另一方面，大力發展綠色產業、實現產業結構多元化、綠色化是減少區域經濟對于資源產業依賴，避免經濟發展出現大起大落的重要途徑，并且西北地區成長型資源城市綠色發展不僅關系到自身的長期穩定、均衡、可持續發展，而且關系到整個西部開發新格局的構建和綠色絲綢經濟帶的建設成效。