英國食品安全風險社會共治實踐的主要做法及啟示

秦利 王青松

摘要 英國通過鼓勵食品安全領域公私部門密切合作，形成了以風險理念、多元協作和社會共治原則為基礎的食品安全風險治理機制，取得了較高的治理績效。通過對英國食品安全社會共治的動因及主要做法的分析，總結了英國食品安全風險社會共治對我國的啟示，為我國新時代新型食品安全風險治理機制的構建提供參考。

關鍵詞 食品安全;社會共治;多元治理

中圖分類號 F203 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）17-0263-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.17.066

Abstract In the practice of food safety governance，the UK has established a food safety governance mechanism based on the concept of risk，multi-cooperation and co-governance by encouraging public institutions to work closely with food companies or industries.The mechanism achieved high governance performance.This article analyzed the motivation practices of the UKs food safety co-governance，and summarized the main practices and enlightenment of UK food safety risk social co-governance to China.We hope our study could provide reference for the construction of new food safety governance mechanism in China.

Key words Food safety;Co-governance;Multi-agent governance

近年來，隨著食品市場化程度的提高，供應鏈的不斷延長，食品安全責任的劃分和相應的治理也日益復雜化。隨著食品生產經營的全球化發展，新型生產技術的層出不窮，食品安全風險因素也日益復雜，其有效治理越來越依賴政府、企業、社會組織等主體的合作。越來越多的西方學者主張通過多元行為主體的協同治理來控制食品的安全風險[1-3]。因為與傳統單一政府監管相比，共同治理能“通過有效的機制，讓社會組織、企業、媒體和公眾等非政府行為體參與食品安全風險治理”[4]。在實踐中，食品安全風險治理影響因素的復雜性，促使西方發達國家以風險理念、多元協作和社會共治原則為基礎，構建了多元主體合作治理食品安全的機制，取得了明顯的治理績效。

英國是較早實行公私部門合作治理食品安全的典型國家，也是目前世界上食品安全程度較高的國家之一。英國在歷史上也出現過嚴重的食品安全問題。比如，18—19世紀，英國食品市場上摻假、制偽、摻毒的現象已相當普遍。因此，英國開展了大規模的食品反摻假運動，并成為“近代以來最早頒布食品立法的國家之一”[5]。20世紀中后期，英國發生了以瘋牛病事件為代表的一系列嚴重食品安全事件，暴露了監管部門為了生產商的利益而忽略社會公眾利益的弊端，這使人們認識到，僅靠政府單一主體已難以實現有效治理食品安全的目標。英國對食品安全風險監管體制進行了深入改革，建立了新的監管機構——食品標準局（FSA），“企業與監管部門之間形成了較為緊密的關系[6]”，同時，食品安全風險治理政策得到非政府組織和公眾的進一步支持，逐步實現了向多層級治理和社會共治的轉變，極大地提升了食品安全治理能力。根據《2018年全球食品安全指數報告》，英國綜合食品安全程度居世界第3位。在我國，盡管學者們已認識到單純依靠政府自上而下的封閉型管理，會導致監管成本高、效率低下[7]，主張運用國家、市場與社會的合力來進行社會共治[8]，并指出從單一的政府監管走向社會共治是我國食品安全監管體制改革的必然選擇[9]，但從總體而言，我國對“食品安全風險社會共治重大理論問題的研究處于起步階段”[10]，對典型發達國家食品安全社會共治主要做法進行總結的文獻也相對較少。因而，分析英國的食品安全社會共治實踐的主要特點，有助于為新時代我國食品安全風險社會共治機制的完善提供參考和借鑒。

1 英國推動食品安全領域公私部門合作治理的動因

英國的食品安全治理取得了良好的效果，得益于其社會共治的策略，實現了公私部門在食品安全領域的合作。在英國，除了政府部門，參與食品安全合作治理的主體還包括國際標準組織（ISO）、英國認證服務（UKAS）、英國零售聯盟（BRC）、零售商、批發商、制造商、供應商和物流供應商等。這些主體之間的合作主要出于以下原因。

1.1 降低監管成本 在英國，中小食品生產經營者占比較大。英國的食品和飲料行業中大約有6 600家經營者屬于中型、小型和微型企業（SMEs），占整個食品行業的96%。小企業通常對監管法規和監管體制的了解程度較低 [11-12]。與大型企業相比，中小微企業違反食品安全規則的可能性更大。對政府來說，盡管可以通過設定行業遵守的最低食品安全標準來保護消費者健康不受市場中不安全食品的損害，但在實踐中，面對數量眾多的中小微食品企業，政府的監管成本非常大。因此，英國公共機構常與私人部門合作治理食品安全，這有效“提高了治理方式的靈活性、增加了政策的適用程度，節省了公共成本” [11]。例如，在英國目前推行的私人農場保險計劃中，監管部門分別對參保農場和非參保農場按不同比例進行執法檢查，這種基于公共部門、農場、保險公司合作為基礎的監管方式，顯著地降低了監管成本，“參與私人農場保險計劃的農場每年共減少成本57.1萬英鎊，地方政府每年減少成本200萬英鎊”[13]。

1.2 改進監管部門效率 食品安全風險社會共治“強調非正式解決和監管者與被監管者之間的共識”[14]，這有利于監管機構通過采取基于聲譽的激勵措施來監管整體的食品安全，從而使監管更具效率。比如，監管部門在制定政策時，可以參考食品企業或行業制定的標準并將其作為政策目標的一部分。由于這些標準是基于企業或行業實際制定的，因此，可以相對容易地應用于食品行業[15]。

食品安全風險社會共治框架下，監管機構根據風險程度大小對食品企業進行不同頻率的監管，從而改善監管效率。按照英國食品衛生干預評級政策（food hygiene intervention rating，FHIR）的要求，監管機構對食品企業的風險性程度在0～197分進行評分，并根據分值從高到低分為5個等級（A～E）。企業評分越高，說明食品安全風險性越高，其被相關機構監管的頻率就越高。根據表1，如果食品企業風險性評分大于或等于92分，則屬于食品安全A類風險企業，監管頻率為每半年至少一次。對于風險評分較小的D或E類企業，監管間隔則長得多。

2 英國食品安全社會共治的實踐

2.1 推動食品安全風險治理的國際合作

目前，食品的生產與經營已超越國界，任何一個國家和市場主體都難以靠自身力量有效管控食品安全。為加強國際合作，英國在2008年6月的羅馬食品峰會上就積極倡導建立“全球農業與食品合作伙伴關系”，主張國際組織、發展中國家政府、私營部門、民間團體和各類慈善捐助團體之間在全球農業與食品領域合作，旨在建立一個全球食品與農業專家網絡，為各國提供科學分析和決策參考。

除此之外，英國還與歐盟合作，致力于通過厭氧化發展可更新能源生產，努力消除生物燃料產業對食品安全的不利影響。與歐盟及其他國際機構的合作，主要體現在加入歐盟食品和飼料快速警報系統（RASFF）或國際食品安全機構網絡（INFOSAN）等。英國的監管部門通過這些機構或網絡及時獲取國際層面的最新食品安全風險信息。對于跨境食品安全問題，英國與歐盟和其他國家合作建立風險信息共享機制，并加強了與聯合國糧農組織（FAO）和世界衛生組織（WHO）等相關機構的合作。

2.2 以英國食品標準局為核心的協作機制

食品標準局（以下簡稱FSA）是英國目前最重要的食品安全監管機構，對議會負責。FSA的食品安全監管目標實際上是通過多主體之間的合作實現的。一是FSA內部決策機構組成成員多元化。董事會是FSA的最高決策機構，但是其成員并不代表任一具體部門或行業的利益，只代表公共利益。董事會的決策信息由內部8個獨立的科學顧問委員會提供。這些顧問委員來自化學、生物、醫學等領域的科學家組成。董事會成員不能參與任何科學咨詢委員會的工作，董事會相關決策、會議議程和會議記錄在FSA網站上公開，公眾可自由查閱。二是建立FSA與食品行業之間的信息溝通機制。在食源性疾病監控領域，FSA與食品行業和檢測機構保持密切合作，及時將檢測結果公開發布。對于大型食品企業，主要鼓勵行業自律治理，并設定安全值，一旦超過，FSA將及時采取行動。三是建立FSA與公眾或消費者的合作機制。FSA完善了與消費者或公眾之間的合作平臺。消費者可以直接通過FSA設立的服務熱線電話或電子郵件反映食品安全問題。FSA還與消費者參與咨詢委員會（ACCE）和消費者顧問小組（Consumer Advisory Pane）密切合作，暢通了消費者與監管機構之間的溝通渠道。當FSA認為食品安全風險較大或者原因不明時，會主動在媒體上發布相關信息，及時與公眾建立溝通渠道，同時與其他機構開展聯合調查。目前，英國已經脫歐，FSA及時調整了監管體制，建立了學術界、產業界和政府及其他部門合作為基礎的食品安全共治機制。這種新機制能使FSA從全球和國家層面獲取信息，對新出現的食品安全風險進行長期觀察和重點預測，并及時做出反應。

2.3 食品安全事件報告主體的多元化

多元化的食品安全報告主體，能及時將食品安全事件相關信息傳遞給處置部門快速應對。一是食品行業、食品企業以及其他利益主體可以直接向英格蘭、威爾士和北愛爾蘭的食品安全處置小組報告，該小組對食品安全事件進行全天候響應。二是在政府機構中，食品安全事件報告責任也是多部門共擔。除了FSA之外， DAERA（農業、環境和農村事務部）、APHA（動物和植物健康局）、HMRC（英國稅務海關總署）、DEFR（英國環境食品和農村事務部）均為食品安全事件報告的主要主體。其中，DAERA報告的食品安全事件數量最多。其他部門，比如PHE（英格蘭公共衛生局）、VMD（獸藥局）、EA（環境局）、DH（衛生部）、MCA（海事和海岸警衛局）等也承擔了相應的食品安全事件報告責任。值得注意的是，地方政府是諸多食品安全事件報告主體中最重要的主體，負有向FSA通報本轄區發生食品安全事件的責任。近年來，地方政府報告的食品安全事件數量均居于首位（表2）。

2.4 面向供應鏈的食品企業之間的合作

在英國，供應鏈中的下游進貨方必須采取一切合理步驟以確保其從上游供應商那里得到的食品是安全的;而上游公司需要向其下游客戶證明他們正確處理了食品。法律要求供應鏈中的下游企業通過建立嚴格的質量保證體系，來確保其銷售的食品是安全的;上游企業必須遵守下游企業制定的詳細行為規范和供貨質量標準。食品生產經營者意識到供應鏈各主體之間建立合作伙伴關系的重要性。比如，在牛肉產業中，英國零售商 Marks and Spencer （M&S）與農民供應商建立了直接聯系，其銷售的牛肉制品的質量安全均具有可追溯性。技術專家可以向供應商建議改變飼養方式以提高品質。農場會受到隨機檢查，必須證明只使用了經批準的飼料，并提供各種飼料原料的清單。面向供應鏈的食品安全合作治理機制，能迅速對消費者改善食品安全的需求做出反應。

2.5 行業協會參與食品安全風險治理 在英國，行業協會在行業準入、制定食品標準、專業培訓、行業自律等方面扮演了重要角色。比如，英國大部分超市的食品可溯性追蹤信息系統都是由行業協會推動建立的，并規定了非協會會員生產商的食品不準進入超市銷售。食品質量認證中，著名的BRC食品技術標準和獅子認證都是由行業協會推動建立的。BRC食品技術標準由英國零售商協會（簡稱BRC）制定，用以評估零售商自有品牌食品的質量安全性。每個零售商都要根據BRC標準對其供應商進行監督，有利于推動食品生產經營者增加對食品質量的投入。目前BRC標準已經成為全球食品工業中權威標準之一。獅子認證標準則由英國雞蛋工業委員會（BEIC）制定。該認證的目的是防止蛋雞感染沙門氏菌群，為消費者提供最安全的雞蛋，其質量監控涉及生產、包裝到銷售的各個環節，要求每一個蛋都能從餐桌追溯到產蛋農場。獅子質量認證在食品安全、標簽和動物福利等方面對認證雞蛋質量標準的設定，均高于英國和歐盟法律要求。幾乎所有大型食品零售商都指定經獅子質量認證的雞蛋進入其銷售場所。

3 主要啟示

共同治理已成為實現食品安全有效治理的重要手段。從英國的食品安全風險共治實踐中，可以得出以下啟示。

3.1 完善公私部門協作機制 該機制有助于協調公共部門和私人部門在食品安全風險治理過程中的關系，能以更低的成本有效分配稀缺監管資源，從而改善治理績效。另外，完善食品安全責任保險制度，將促使商業保險公司參與食品企業的生產過程全程跟蹤，強化產品質量安全監管，從而建立起政府、食品企業、商業保險公司、消費者在內的食品安全風險共治機制。

3.2 建立跨地區、跨部門行政協作機制 經濟全球化背景下，食品的生產地、流通地、消費地往往并不一致，由此衍生的食品安全問題突破了傳統自然地理界限和原有行政區劃范圍，涉及多個區域、部門和主體。2018年3月的國務院機構改革中，原國家食品藥品監督管理總局并入了國家市場監督管理總局。應進一步明確市場監管部門的食品安全監管職責，健全以該部門為核心的食品安全跨地區、跨部門行政協作機制。

3.3 完善食品安全國際合作機制 隨著食品生產和貿易的國際化，食品安全風險因素日益復雜化。食品安全治理既要從我國實際出發，又要符合當前國際通行規則。因此，政府應鼓勵食品行業積極參與標準制定、企業自律、監管體系建設等領域的國際合作，健全食品安全國際合作信息交流機制。這有利于互相通報食品安全領域風險隱患以及相關法律或技術法規，促進食品安全領域國際合作共治的發展，進而有利于從整體上提高我國食品安全風險治理績效。

3.4 構建面向食品供應鏈的合作機制 現代市場經濟條件下，食品供應鏈日益加長，食品安全治理離不開各行為主體的相互合作。應整合供應鏈上下游企業資源，明確上游供應商的食品安全責任，鼓勵下游企業加強食品質量安全追溯系統建設，充分發揮行業協會等社會組織的溝通優勢。通過聯系上下游企業的生產，促進供應鏈各環節的溝通順暢，交易行為內化，從而降低產品質量機會主義行為風險。

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