中國(guó)與東盟海洋治理合作的動(dòng)力、挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

摘要：在全球海洋問(wèn)題、海洋爭(zhēng)端日益凸顯的背景下，中國(guó)與東盟海洋治理合作主要有經(jīng)濟(jì)、安全、話語(yǔ)權(quán)三個(gè)方面的動(dòng)因，但是也存在中國(guó)與東盟國(guó)家在海洋治理合作制度與規(guī)則上供應(yīng)相對(duì)不足的問(wèn)題，表現(xiàn)為治理主體乏力、合作機(jī)制薄弱、域內(nèi)國(guó)家之間互信不足等。應(yīng)對(duì)新時(shí)代中國(guó)與東盟在深化合作道路上的新挑戰(zhàn)，雙方可從合作內(nèi)容、治理主體、機(jī)制改革、理念構(gòu)建四個(gè)方向?qū)で笸卣箍臻g，合作領(lǐng)域先深后廣，穩(wěn)中求進(jìn);擴(kuò)展治理主體，形成互動(dòng)合力;優(yōu)化合作機(jī)制，提升治理實(shí)效;樹立共同理念，增強(qiáng)合作動(dòng)力，以求在海洋治理合作方面發(fā)掘潛力，實(shí)現(xiàn)突破。

關(guān)鍵詞：中國(guó);東盟;海洋治理;合作共贏

中圖分類號(hào)：D815.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）15-0027-03

中國(guó)與東盟國(guó)家山水相依、命運(yùn)相連，在價(jià)值觀念上，雙方歷史文化交融，同根同源;在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡(luò)縱深域廣，互惠互利;在國(guó)家安全上，區(qū)域合作治理日益成為共識(shí)，同心同德，尤其是針對(duì)具有重要戰(zhàn)略意義的海洋治理，已經(jīng)逐步建立并完善了一系列區(qū)域合作機(jī)制。但是，受敏感問(wèn)題影響、域外大國(guó)干預(yù)，當(dāng)前中國(guó)與東盟的關(guān)系曲折變化，政治互信出現(xiàn)倒退趨勢(shì)，影響著雙方在海洋治理方面的合作。在全球化浪潮愈盛、海洋權(quán)益爭(zhēng)奪愈烈的背景下，梳理雙方合作動(dòng)力，探討新時(shí)代的新挑戰(zhàn)，對(duì)堅(jiān)定合作信念，鞏固合作基礎(chǔ)，完善合作措施，實(shí)現(xiàn)雙方在海洋治理方面的共同發(fā)展，具有重要意義。

一、中國(guó)推進(jìn)同東盟的海洋治理合作的動(dòng)力

東南亞海域海島相抱、錯(cuò)落分布，擁有獨(dú)特而豐富的各類海洋化學(xué)、水產(chǎn)、礦物資源等，極具經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ蛭恢锰幱趦芍蕖裳蠼粎R的“十字路口”，地緣優(yōu)勢(shì)和戰(zhàn)略地位突出。可以說(shuō)，東南亞海域是一個(gè)集大國(guó)利益、海洋挑戰(zhàn)、域內(nèi)矛盾于一體的問(wèn)題地帶，挑戰(zhàn)多元復(fù)雜，治理困難重重。中國(guó)和東盟尋求海洋治理合作是基于雙方利益訴求、實(shí)現(xiàn)互利共贏的雙向選擇。

就中國(guó)而言，推進(jìn)同東盟的海洋治理合作主要來(lái)源于三方面的動(dòng)力：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的高度契合，具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)依賴程度加深及經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃一致。經(jīng)過(guò)多年努力，中國(guó)與東盟已經(jīng)形成了縱橫交織的經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡(luò)，在經(jīng)濟(jì)上相互依賴的程度不斷加深。中國(guó)一直保持為東盟最大貿(mào)易伙伴國(guó)，東盟則由中國(guó)第三大貿(mào)易伙伴發(fā)展為第一大貿(mào)易伙伴。截至2020年一季度，在我國(guó)貨物貿(mào)易進(jìn)出口總值比去年同期整體下降的背景下，中國(guó)與東盟的進(jìn)出口貿(mào)易持續(xù)保持上升趨勢(shì)，進(jìn)出口總值9913.4億元人民幣，同比增長(zhǎng)6.1%，顯著好于外貿(mào)整體。雙方合作領(lǐng)域不僅包括紡織、機(jī)械、養(yǎng)殖、建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，也包括電子、能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略方面，中國(guó)與東盟不謀而合地把地區(qū)聯(lián)通擺在重要地位，“海上絲綢之路”將發(fā)展海上互聯(lián)互通作為優(yōu)先合作方向之一，正是東盟經(jīng)濟(jì)共同體健康運(yùn)行所需要的。在中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議及交通部長(zhǎng)會(huì)議上，東盟一方就對(duì)推進(jìn)公路、鐵路、水路等交通合作表示了期待。中國(guó)與東盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展契合性不僅體現(xiàn)在頻繁的經(jīng)貿(mào)往來(lái)上，更體現(xiàn)在一致的未來(lái)規(guī)劃上，這為雙方開(kāi)展海洋治理合作提供著源源不斷的動(dòng)力。

二是維護(hù)國(guó)家及周邊海域安全。近年來(lái)，各國(guó)對(duì)海洋治理日益重視，圍繞全球海洋問(wèn)題出現(xiàn)了諸多分歧;海洋秩序重心有改變趨勢(shì)，新興海洋國(guó)家正向傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)發(fā)出挑戰(zhàn)，希望在資源分配、規(guī)則制定、責(zé)任承擔(dān)方面取得平等地位，突破原有枷鎖。東南亞海域就是矛盾焦點(diǎn)之一。該海域長(zhǎng)期存在領(lǐng)土爭(zhēng)端和劃界爭(zhēng)議，海盜武裝搶劫事件頻發(fā)，域外大國(guó)地緣政治博弈不斷，嚴(yán)重影響區(qū)域海洋治理，威脅周邊國(guó)家安全。中國(guó)作為地區(qū)大國(guó)，捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)和利益、維護(hù)海域安全責(zé)無(wú)旁貸。雖然中國(guó)與東盟國(guó)家在海上安全合作方面擁有廣泛利益共識(shí)，已參與或建立了同東盟及其成員國(guó)的多種雙邊、多邊合作機(jī)制，但是受政治互信及域外大國(guó)介入等因素的影響，海上安全合作仍然有待深化。推進(jìn)同東盟的海洋治理合作，就是解決中國(guó)與東盟國(guó)家突破安全合作瓶頸的有效方法。

三是增強(qiáng)中國(guó)乃至地區(qū)在全球海洋事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)。其中，中國(guó)治理能力和意愿的提升是基礎(chǔ)條件。治理能力在本質(zhì)上是國(guó)家擁有的治理資源及對(duì)其進(jìn)行合理配置和有效使用的能力[1]。在資源方面，中國(guó)在海洋裝備、工程、軍事等部分的硬實(shí)力資源指標(biāo)已在世界名列前茅;在能力方面，中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)上升，海洋生產(chǎn)總值占比穩(wěn)定，海上軍事和執(zhí)法隊(duì)伍的人員素質(zhì)、裝備和信息化水平不斷提高[2]，為雙方海洋治理合作奠定了充分的物質(zhì)基礎(chǔ)和安全保障。同時(shí)，我國(guó)積極對(duì)地區(qū)海洋治理提出中國(guó)方案，如“21世紀(jì)海上絲綢之路”、創(chuàng)建藍(lán)色伙伴關(guān)系、堅(jiān)持“共商共建共享”的全球治理觀等，充分體現(xiàn)了中國(guó)在堅(jiān)持合作發(fā)展、謀求互利共贏上的信念和胸懷。中國(guó)和東盟攜手解決地區(qū)海洋事務(wù)，進(jìn)行海洋漁業(yè)治理、深海資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海上防務(wù)安全等領(lǐng)域的合作，是中國(guó)由完善國(guó)內(nèi)海洋治理過(guò)渡到參與全球海洋治理的重要一環(huán)，也是東南亞地區(qū)提高全球海洋事務(wù)話語(yǔ)權(quán)的重要一步。

當(dāng)前，我國(guó)正處于國(guó)際大變革的歷史機(jī)遇期，海洋事業(yè)受到生態(tài)惡化、環(huán)境污染、漁業(yè)糾紛、科技轉(zhuǎn)化、海洋維權(quán)等問(wèn)題困擾，存在發(fā)展不協(xié)調(diào)、不持續(xù)、不平衡的現(xiàn)象。積極同東盟國(guó)家開(kāi)展海洋治理合作，有利于為我國(guó)海洋事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展?fàn)I造良好外部環(huán)境，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)海域安全、提高國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的愿景，同時(shí)，我國(guó)不斷增強(qiáng)的國(guó)家實(shí)力則持續(xù)為雙方合作保駕護(hù)航。

二、東盟同中國(guó)開(kāi)展海洋治理合作的價(jià)值收益

東南亞地區(qū)雖地處十字路口，扼守戰(zhàn)略要道，但島嶼眾多、海岸線零散、基本生存資源匱乏的地理現(xiàn)實(shí)，長(zhǎng)期制約著東盟國(guó)家的發(fā)展。同時(shí)，面對(duì)域外大國(guó)虎視眈眈，實(shí)力不足使得東盟國(guó)家常處于腹背受敵的狀態(tài)。在此環(huán)境下，推動(dòng)同中國(guó)的海洋治理合作，正是解決東盟國(guó)家生存及發(fā)展問(wèn)題的可行途徑。

一方面，東盟各國(guó)對(duì)資源的迫切需求推動(dòng)了合作進(jìn)程。在油氣資源方面，東盟多國(guó)面臨著舊有油氣田資源枯竭、自然減產(chǎn)，新開(kāi)采油氣田儲(chǔ)量小且成本高的困局。據(jù)越南石油天然氣集團(tuán)統(tǒng)計(jì)，自2018年起，越南石油產(chǎn)量將每年穩(wěn)步下降10%（相當(dāng)于200多萬(wàn)噸），其中占越南石油生產(chǎn)總量約60%的白虎油田目前已進(jìn)入枯竭狀態(tài)，其余油田則存在因海平面升高而面臨減產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。菲律賓的馬拉帕亞氣田支撐著呂宋島地區(qū)約40%的能源需求，大致可維持至2029年，其枯竭將嚴(yán)重影響菲律賓的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[3]。在漁業(yè)領(lǐng)域，菲律賓、馬來(lái)西亞等國(guó)的漁業(yè)經(jīng)濟(jì)受自然漁業(yè)資源衰竭的影響，轉(zhuǎn)向海洋養(yǎng)殖。東盟國(guó)家為維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能源轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行，而中國(guó)“一帶一路”倡議則為此創(chuàng)造著機(jī)遇。東盟與中國(guó)的合作意味著接收大量的新能源投資，風(fēng)能、太陽(yáng)能等綠色能源技術(shù)及與之配套的能源全產(chǎn)業(yè)鏈，解決資源困局前景可期。在漁業(yè)合作上，中國(guó)已經(jīng)建立的水產(chǎn)科學(xué)研究院、國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)等，可以向東盟提供從技術(shù)到理念的立體化支持。

另一方面，東南亞海域的海洋治理難題長(zhǎng)期存在，東盟國(guó)家實(shí)力欠缺、內(nèi)部離散，需要大國(guó)支持。東南亞海域海盜和海上武裝劫掠活動(dòng)猖獗，根據(jù)國(guó)際海洋局的統(tǒng)計(jì)，2014年南海海域、馬六甲海峽和新加坡海峽共計(jì)報(bào)告發(fā)生159起海盜或武裝劫掠船只事件，占全球總量的65.7%;東南亞自然災(zāi)害頻發(fā)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004—2014年全球超過(guò)50%的因自然災(zāi)害造成的死亡發(fā)生在東南亞，地區(qū)發(fā)展遭受嚴(yán)重影響，而海上恐怖主義、公海走私、非法偷渡等問(wèn)題同樣嚴(yán)峻[4]。涉及國(guó)際公共問(wèn)題，“它們的解決需要的不是單邊而是多邊的聯(lián)合行動(dòng)，不是單方面的個(gè)體決策而是更多的建立在合作基礎(chǔ)上的全球公共政策和規(guī)劃。”[5]目前，以東盟為主導(dǎo)建立的高級(jí)別合作機(jī)制，如東盟地區(qū)論壇，對(duì)建立信任措施、防控恐怖主義、災(zāi)害救助、跨國(guó)犯罪等問(wèn)題有過(guò)深入探討和交流;東盟海事論壇，旨在“推動(dòng)地區(qū)海事安全建設(shè)”“推動(dòng)海事行為規(guī)則和規(guī)范的構(gòu)建”“培育并深化地區(qū)國(guó)家間的合作，并針對(duì)海事安全與合作、海盜打擊、航行自由、海洋環(huán)境保護(hù)、旅游生態(tài)及漁業(yè)治理等各方共同關(guān)心的海洋議題展開(kāi)討論，已經(jīng)取得了諸多成效，也為東盟繼續(xù)推進(jìn)同中國(guó)的深化合作提供著信心。

東盟國(guó)家尋求與中國(guó)的海洋治理合作，不僅可以共享技術(shù)資源，共擔(dān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，還能通過(guò)加深相互依賴，進(jìn)而獲得政治和外交上的安全。無(wú)疑，對(duì)于東盟國(guó)家而言，開(kāi)展雙邊和多邊的海洋治理合作是確保綜合利益的最優(yōu)選擇。

三、中國(guó)與東盟深化海洋治理合作面臨的挑戰(zhàn)

區(qū)域治理作為集體性行為，各層級(jí)國(guó)際機(jī)制的創(chuàng)設(shè)與完善是構(gòu)建區(qū)域秩序的基礎(chǔ)框架。目前，中國(guó)與東盟在東南亞海域的海洋治理合作已經(jīng)形成基本框架，以東盟為主導(dǎo)的多級(jí)別合作機(jī)制，為東盟系列首腦會(huì)議及決策機(jī)構(gòu)提供民間共識(shí);中國(guó)積極參與與東盟及成員國(guó)的雙邊、多邊合作，并探索以中國(guó)為主導(dǎo)的合作模式，如2013年“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議，就為雙方進(jìn)一步推動(dòng)合作深化提供了新方向、開(kāi)拓了新空間。

但是，我們也看到，國(guó)際政治外交形勢(shì)波瀾不斷，協(xié)調(diào)一致和共同利益并不是具有約束性的條文規(guī)范，面對(duì)美國(guó)、日本等域外大國(guó)以經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力強(qiáng)勢(shì)插手地區(qū)問(wèn)題、向小國(guó)施壓，中國(guó)與東盟國(guó)家在海洋治理合作制度與規(guī)則上供應(yīng)相對(duì)不足的問(wèn)題逐漸凸顯，治理主體乏力、合作機(jī)制薄弱、域內(nèi)國(guó)家之間互信不足等問(wèn)題，對(duì)雙方合作深化提出挑戰(zhàn)。

就東盟內(nèi)部而言，東盟國(guó)家政治情況復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異化明顯，普遍面臨基礎(chǔ)設(shè)施落后、海洋治理能力不足的問(wèn)題，在海洋治理責(zé)任分配上存在矛盾;同時(shí)，領(lǐng)海和大陸架疆界的劃分問(wèn)題，海洋利益享有不均也制約著海洋治理活動(dòng)的開(kāi)展。東盟各國(guó)在海洋治理問(wèn)題上的利益差異影響沖擊著并不牢固的政治信任和合作意愿，能力上的不足則限制著海洋治理合作的實(shí)際效用。

就中國(guó)與東盟國(guó)家的關(guān)系而言，“中國(guó)威脅論”以不同的形式和內(nèi)容輪番上演，南海爭(zhēng)端仍未根本解決，經(jīng)濟(jì)上的親密并不能掩蓋政治上的排他。在安全方面，東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)近年海洋軍事實(shí)力的提高持警惕態(tài)度，尤其緊張南海軍力部署，部分東盟國(guó)家認(rèn)為“以經(jīng)促政”在東南亞地區(qū)已經(jīng)失敗。作此判斷，東盟追求“大國(guó)平衡”的心理逐漸顯露，雖然越南、菲律賓等國(guó)都有意緩和海上形勢(shì)，但仍積極拉攏美國(guó)介入地區(qū)安全事務(wù)，加強(qiáng)與美國(guó)的軍事合作，在領(lǐng)土主權(quán)問(wèn)題上立場(chǎng)搖擺，使中國(guó)和東盟的海上合作帶有了地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的色彩。

四、中國(guó)與東盟深化海洋治理合作的路徑方向

中國(guó)和東盟興衰相伴、安危與共，打造以戰(zhàn)略合作伙伴為依托的命運(yùn)共同體，增進(jìn)政治互信，共同面對(duì)復(fù)雜多變的海洋問(wèn)題，推動(dòng)海洋治理合作可持續(xù)和包容性發(fā)展，是大勢(shì)所趨，有利于真正做到“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”任重道遠(yuǎn)。未來(lái)，雙方可從合作內(nèi)容、治理主體、機(jī)制改革和理念構(gòu)建四個(gè)方向?qū)で笸卣箍臻g，發(fā)掘合作潛力。

（一）合作領(lǐng)域先深后廣，穩(wěn)中求進(jìn)

中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)從低敏感度的功能性領(lǐng)域入手，先深化再擴(kuò)大，穩(wěn)中求進(jìn)，通過(guò)“外溢效應(yīng)”使合作朝著全方位立體化方向發(fā)展。從目前的合作實(shí)踐看，中國(guó)與東盟在功能領(lǐng)域的合作仍有優(yōu)化空間，以海陸交通系統(tǒng)為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作為代表，充分利用交通網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)海陸統(tǒng)籌，帶動(dòng)電子通信及能源開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)由線到面到片的互聯(lián)互通。在深厚的合作基礎(chǔ)上，再探討政策問(wèn)題和爭(zhēng)端解決。針對(duì)部分國(guó)家發(fā)展相對(duì)滯后的情況，中國(guó)可發(fā)揮在海洋治理實(shí)踐中的引領(lǐng)作用，推動(dòng)各方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、凝聚共識(shí)，強(qiáng)化各國(guó)海洋治理合作的意愿。

（二）擴(kuò)展治理主體，形成互動(dòng)合力

東盟國(guó)家雖力求主導(dǎo)地區(qū)海洋治理進(jìn)程，但其實(shí)力已日益無(wú)法滿足地區(qū)海洋治理的現(xiàn)實(shí)需要[6]，應(yīng)積極擴(kuò)展治理主體，將其他國(guó)際政府間組織、國(guó)際非政府組織等納入到地區(qū)海洋治理網(wǎng)絡(luò)中，形成深度參與、緊密互動(dòng)的海洋治理合力。對(duì)于參與東南亞海域治理的域內(nèi)及域外國(guó)家及組織，應(yīng)平衡好、協(xié)調(diào)好大國(guó)與大國(guó)、大國(guó)與小國(guó)之間的利益關(guān)系，避免以合作為借口的地緣博弈，在尊重各國(guó)領(lǐng)土主權(quán)共識(shí)下，建立地區(qū)性治理規(guī)則框架和治理計(jì)劃，增強(qiáng)主體治理能力，構(gòu)建主體多元、公平規(guī)范的區(qū)域合作機(jī)制。

（三）優(yōu)化合作機(jī)制，提升治理實(shí)效

現(xiàn)有機(jī)制存在功能重復(fù)、實(shí)效偏低的缺漏，有廣度而無(wú)深度，有共識(shí)而無(wú)落實(shí)，以致對(duì)復(fù)雜多變的海洋問(wèn)題應(yīng)接不暇，頻頻受到域外大國(guó)掣肘。應(yīng)明確各機(jī)制的合作領(lǐng)域和責(zé)任范圍，做好層級(jí)規(guī)劃，形成從高級(jí)別向低級(jí)別、從核心領(lǐng)域向延伸產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展的同心圓式合作網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)建立健全同級(jí)及跨級(jí)溝通渠道，降低合作成本，精簡(jiǎn)合作程序，提高治理效率。

（四）樹立共同理念，挖掘合作動(dòng)力

中國(guó)和東盟作為地區(qū)重要的力量，樹立共同的海洋合作觀念、規(guī)劃相契合的發(fā)展藍(lán)圖，對(duì)鞏固合作關(guān)系，堅(jiān)定合作信心，挖掘合作動(dòng)力均有積極作用。未來(lái)的海洋治理走的是開(kāi)放包容、人海和諧的可持續(xù)發(fā)展道路，中國(guó)與東盟應(yīng)積極借鑒其他海域的合作經(jīng)驗(yàn)，建立并完善具有約束力和普遍影響力的對(duì)話機(jī)制，對(duì)于國(guó)家實(shí)力有限、發(fā)展水平不足的部分國(guó)家的落后領(lǐng)域進(jìn)行支持補(bǔ)償，明確各國(guó)責(zé)任和義務(wù)，探索增進(jìn)地區(qū)發(fā)展的創(chuàng)新路徑，于新時(shí)代實(shí)現(xiàn)中國(guó)與東盟在海洋治理合作方面的新突破、取得新成就。

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作者簡(jiǎn)介：崔羽宸（1999—），女，漢族，山西臨汾人，單位為華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，研究方向?yàn)闁|南亞、“一帶一路”等。

（責(zé)任編輯：馬雙）