社會組織提供殘疾人支持性就業服務：實踐樣態、困局與破解路徑

唐云霓 周艷玲

摘要：“十四五”規劃將殘疾人事業納入國家整體發展安排，強調幫扶殘疾人就業，完善殘疾人社會福利制度。在積極福利語義下，支持性就業作為一種積極的就業導向型福利，對于殘疾人真正融入社會、實現獨立生活具有極大價值。為破解我國支持性就業服務的供給主體能力不足困局，對北京市試點項目成效較好的X中心和Y中心進行第三方視角的深度觀察研究，發現其在提供服務的過程中面臨著服務視角偏差、服務手法偏離、服務持續困難等困境。在新時代殘疾人事業發展進程下，為破解這一難題需要變權利視角為能力視角，提取供給實際價值點;服務手法立足受眾，注重開發潛在人力資源;規劃全景服務發展，增強后續支持。以期探索出一條可復制的支持性就業服務供給的優化路徑。

關鍵詞：積極福利;社會組織;殘疾人;支持性就業

中圖分類號：D669.69文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）15-0157-04

一、引言

根據相關數據，殘疾人口占我國總人口的6.34%，其在業水平低于社會平均水平。在現實環境下，重度肢體殘疾人和精神、智力殘疾者就業更是艱難?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“完善殘疾人就業支持體系，加強殘疾人勞動權益保障?！斌w現了黨和國家高度重視殘疾人社會保障和勞動就業權益，將殘疾人就業事業納入國家整體發展安排。

在此背景下，支持性就業這一新興的就業服務形式逐漸發展，主要內涵包括薪酬、提供連續性支持和融合性工作環境，致力于實現殘疾人尤其是心智障礙者的平等就業和融入社會。我國政策層面的闡述偏向于將支持性就業看作輔助性就業的分支類型，服務對象為心智障礙者與重度肢體殘障者。目前我國學術界關于支持性就業的研究集中于實踐整體性模式[1]與實踐手法總結[2];供給該類服務的市場沖擊、政策設計及管理等實踐困境研究[3];注重政府正式力量的參與[4]，通過購買服務、項目支持、公設民營等形式進行未來發展方向研究[5]。支持性就業著眼于殘疾人全生命周期中所需要的服務，是殘疾人群體社會福利的重要組成部分。社會福利的作用包含維護社會公平與將其本身作為促進社會發展的因素兩層含義。積極福利主要觀點包括福利開支主體多元化、福利契約關系由權利轉變為責任、福利開支領域由基本生活資助轉變為人力資本投資[6]。究其根本，支持性就業注重對弱勢群體人力資本的投資，為其搭建支持系統，以社會組織為載體鏈接多方提供此類服務則是積極福利思想中福利主體多元的體現。

在當前制度框架下，如何有效地為殘疾人群體提供支持性就業支持，滿足其平等就業和融入社會的現實需求成為學者關注的問題。

二、實踐的樣態：社會組織提供支持性就業服務實踐個案

在我國，社會組織提供支持性就業服務已有實踐，本文選取北京市支持性就業試點項目成效較好的X中心和Y中心進行實證研究，比較分析兩種服務模式，以期探索出一條可復制的支持性就業服務供給的優化路徑。

（一）創立背景與發展情況

X中心是L市第一家自發的心智障礙者家長組織，于2014年注冊為民辦非營利社會組織。它以心智障礙者及其家長為服務對象，建立起以“倡導”為中心理念，以融合文體活動、支持性就業、自我倡導、家長賦能為主的項目體系。自2015年至今，X中心共兩次承接政府向社會組織購買支持性就業服務項目，評估成績居同類型項目榜首，成效顯著。

Y中心開始主要進行殘疾人康復訓練，自2008年起提供大齡殘障人士的職業評估服務，2012年注冊為民辦非企業單位，逐漸發展支持性就業服務，以“以人為本位，以家庭為中心，以融合為導向”為康復理念，采用科學循證支持的干預方法，提供全人發展觀下的服務。它于2019年接受了北京市支持性就業服務47個個案，成效顯著。

（二）服務內容與運行流程

X中心針對心智障礙者提供的服務內容主要為融合活動、支持性就業服務。融合活動分為零門檻進入的快樂營、疊加個性化目標的興趣營、再疊加生存技能目標的成長營三種類型，旨在構建心智障礙者平等參與融合性文體活動的社會交往空間;支持性就業服務主要是由就業輔導員一對一跟進和支持心智障礙者、實現支持性就業目標的服務。

Y中心針對心智障礙者提供的服務內容主要為康復服務、支持性就業服務，康復服務主要是利用該中心專業技術對心智障礙者進行職業康復和社區化康復訓練等;支持性就業服務主要是采用團隊個案形式為心智障礙者提供進入社區和企業工作機會的服務。

通過梳理X中心和Y中心的服務內容和服務體系，發現二者差異性與一致性并存。一是二者在進入支持性就業服務前期進行的服務本質上都具備奠基性和倒退保護性，區別在于X中心是提供一種接納的社交空間，Y中心則是附加專業康復技術。二是二者均形成了一套完整的支持性就業具體服務流程，大都包含前期評估、崗位開發、人員準備、上崗、后續支持等階段，但其內部的表述與操作手法存在不同。前期評估主要是評估心智障礙者的生活自理能力、行為能力，X中心在此階段進行篩選，將能力較好的心智障礙者納入支持性就業的準備體系中，而將未達到門檻的障礙者退回融合活動中;Y中心在進行評估后會針對不同能力水平的對象提供相應的支持性就業幫扶，為基本能力較差的對象提供補救性康復服務，為后期進入支持性就業服務體系奠定基礎。崗位開發階段包含企業動員與崗位的獲取，由就業輔導員和企業對接完成。在人員準備階段，就業輔導員會對即將進入就業環境的心智障礙者進行崗位所需能力及職場人格的培訓。上崗階段，就業輔導員會在真實的就業環境中對心智障礙者進行密集的專業支持，X中心和Y中心的就業輔導員都會在提供支持的過程中主動尋找企業的領班擔任自然支持人。當心智障礙者逐漸適應就業環境后，就業輔導員會退出。當心智障礙者出現新的抗拒情況時，社會組織會重新介入，X中心暫無調崗安置場域和方案，主要是將掉崗的障礙者重新納入融合活動中，而Y中心則會提供短暫時期的過渡階段，在持續進行職業培訓的同時為其尋找新的實習崗位。

三、止步的服務：支持性就業供給現實困局

作為新事物，支持性就業在國內的發展不可避免地面臨著多重困境。就供給主體來說，對該福利的供給、發展續能不足，具體表現為服務視角、服務手法的偏差。

（一）視角偏差：照搬服務流程，重權利輕能力

社會組織作為支持性就業的供給主體，是該殘疾人福利發展責任的承擔者，其首要的服務視角應為對支持性就業服務的概念、操作手法等進行本土化改造和推廣。然而在現實中，這種服務視角往往產生偏差，如X中心和Y中心照搬服務流程，忽略實際推廣中關鍵問題的解決。

目前提供該類服務的社會組織多引入國外支持性就業的概念、模式和操作流程，缺乏本土化的特點，實際操作流程大體包括前期評估、崗位開發、人員準備、上崗階段、后續支持，社會組織在提供該類服務的時候常常會將這幾個階段作為服務完成需要遵循的定律，忽略其在每個階段中對服務對象、服務環境產生影響的關鍵價值點，導致服務流于形式，效果不佳。

社會組織在提供支持性就業服務過程中既需對接心智障礙者家長和企業，在承接政府購買支持性就業服務過程中也需要和政府打交道。不論對接主體是誰，厘清支持性就業的實際價值是進行下一階段倡導服務的前提。X中心在這其中主要以權利視角介入，強調就業是殘疾人群體的基本權利，不論是社會或家庭都不應剝奪這份權利。但實際上與強調他們可以具備這種能力相比，強調權利在國內社會環境中所能產生的共鳴和能量并不大，心智障礙者家長和企業、政府對于這種倡導的認同和理解不足，一些人存在偏見，認為心智障礙者沒有能力就業，更多家庭選擇讓他們掛靠在企業中領取殘保金，而不是真正就業，企業為了規避風險對于心智障礙者進入崗位大多持抵觸態度。

（二）手法偏離：篩選服務對象，偏離服務供給起始點

支持性就業服務的起始點應立足于殘疾人群體需求，然而在實踐中卻常常出現兩種服務手法偏離的情況：設置“門檻”篩選服務對象，以企業需求為主對接資源。

支持性就業服務挖掘并幫助殘疾人群體的發展性需求，這并不意味著它僅服務于具備就業潛力的殘疾人、提供就業幫助的服務內容，而是包含前期綜合能力和生活狀態的提升、在支持性就業服務下成功進入就業軌道兩方面。然而在現有政策環境下，對支持性就業成效的考核以實現就業形式為導向，注重考量表面的投入產出比。這在一定程度上影響了社會組織的服務供給，導致社會組織在該福利供給的起始點就存在偏離，將不符合就業途徑的殘疾人排除在外。由于社會對于心智障礙者支持性環境的缺失，大部分心智障礙者在生活自理、情緒與社交等方面存在短板，當他們成長到適合就業的年齡時，會由于前期能力達不到基本門檻而難以有效實現支持性就業狀態。X中心根據前期對生活自理能力、語言能力評估的結果進行支持性就業服務對象的篩選，在這樣的“門檻”設置下，能力較弱的對象難以進入后續支持性就業服務環境，長期存在于無門檻的融合性文體活動中。

在與企業崗位對接時，X中心與Y中心通常會根據總結出的服務對象特質與企業現有崗位進行匹配，根據其接受能力對工作進行步驟拆解、培訓。崗位以企業的需求為主要考慮點，由企業根據自身運營發展需要來提供，多為保潔、擦洗車輛等體力勞動崗位，并非適合所有服務對象。這種服務手法看似是立足于殘疾人能力和特點，但其實是在適配企業的需求，沒有立足于心智障礙者自身能力和認知水平開發合適的崗位，與支持性就業服務本質相偏離。

（三）持續困難：后續支持滯后，現實環境賦能欠缺

支持性就業服務本質上是一種積極的就業導向型福利，其服務供給和服務效果都應呈現可持續性發展。然而在實踐中，支持性就業服務面臨著服務難以持續化的難題，具體表現為：后續支持滯后，對殘疾人在現實情境中就業的賦能不足。

心智障礙者進入就業環境會遇到各種問題，既包括長期以來伴隨他們的行為問題，也會出現由于新環境刺激產生的心理問題，這正是需要就業輔導員進行密集支持的階段，但是問題的復雜性和難度常常會超出就業輔導員的能力。一方面，就業輔導員主要根據其對于該心智障礙者行為和狀態特質的了解和以往經驗進行相關問題的處理，這放在更加開放和復雜的環境中往往不能完全解決問題，配套的專業性服務支持難以跟進;另一方面，在心智障礙者進入就業環境一段時間后，就業輔導員將會逐漸退出，但是與之配套的支持環境卻未建立起來，導致心智障礙者在就業環境中得不到持續性的支持。

獲得并上任競爭性崗位并不是支持性就業的唯一目的，也并非所有進入競爭性就業崗位的心智障礙者都能維持穩定的狀態和能力。心智障礙者進入就業環境后，能力的持續提升和能力倒退時的倒退保護通道、再次賦能通道是其持續發展的基石。X中心和Y中心在將心智障礙者送上就業崗位之后，并未對其后續工作能力的發展進行賦能設計，更多的是直接依靠現實工作環境和同事的影響。當心智障礙者在工作中受到挫折、產生能力退化等問題時，缺乏崗位“掉落”的倒退機制，而是直接被容納回基本的文體活動中，前期積累的服務基礎未得到有效利用。

四、積極的福利：支持性就業供給優化路徑

積極福利理論主張進行人力資本的投資而非直接的救助，其目的就在于培育公民承擔風險和適應變化的社會生活的持續性發展能力。在積極福利語義下，支持性就業服務是一種積極的就業導向型福利，具有巨大的發展潛力和社會價值。優化支持性就業服務供給同樣需要從服務視角、服務實踐手法、服務持續性規劃三重路徑切入。

（一）主動改變服務視角，多元主體共擔福利責任

福利主體多元、互相合作與幫扶是積極福利思想的重要內容之一，X中心與Y中心本身的建立就是這種原則的體現，以其為表現載體，聯結政府、公民、企業等多方主體參與助殘服務的提供。積極福利思想同時也提出社會組織應主動擔負責任、承擔相應的風險，即社會組織需要鏈接其他主體共同承擔起該類福利本土化發展的責任，其自身也需主動改變權利倡導和注重流程完整。

首先，應主動承擔宣傳推廣支持性就業理念和融合環境價值觀念，這里涉及與三方主體的關系，其一是主動尋求與政府的合作，積極申報政府購買服務項目，采用聯合申報、組團申報模式聯合同領域宣傳力量。其二是精確對接企業需求痛點、消除企業顧慮，動員企業在理解支持性就業價值主張的基礎上與社會組織一同開拓適合心智障礙者的內生性崗位資源。其三是回應家長的回避事實、過高期待、過度保護等不當做法，引導心智障礙者家長理解并進入支持性就業服務體系。處理好與以上三方的關系需要社會組織主動轉變權利倡導型服務視角，變權利視角為能力視角，心智障礙者本身具有相應的人力資本且是可以實現的，需引導家長關注心智障礙者在支持性就業目標發展中能力的提升，整體能力是朝向越來越好的態勢發展且蘊含著可開發的人力資本。

其次，應對支持性就業服務的供給全流程進行價值提取，提煉出影響整個服務效果的關鍵節點問題。一個完整的項目模式由節點問題、模式設計和專業技術共同構成，在進行服務體系梳理時需要關注在服務流程之外的各步驟所需回應的挑戰[7]。社會組織在提供支持性就業服務時應當剖析現有操作流程背后的節點問題，并在此基礎上挖掘回應這些挑戰的有效手法與專業技術。

（二）服務手法立足受眾，福利投資注重潛在價值點

社會組織需積極進行轉向，在服務各流程都以心智障礙者群體為立足點配套相應的服務手法，挖掘潛在的人力資源價值點。在服務起始點，根據支持性就業蘊含的綜合能力提升與實現最終就業兩條通道的潛在價值點，撤掉服務對象門檻，將絕大多數的心智障礙者都容納進支持性就業服務體系之中。對由于前期能力達不到基本門檻而難以有效實現支持性就業狀態的群體，構建適合其發展相應能力的服務體系，或是康復服務，或是情緒訓練。針對生活和行為能力較強、具備就業潛力的心智障礙者，則提供工作人格訓練、上崗培訓等更高一層次的支持性就業服務。

在服務供給中的開發崗位等階段，立足于心智障礙者的生理、心理特質是前提，但并不是據此去適配企業提供的崗位需求，而是在企業追求利潤最大化的“理性人”考量之外，兼顧企業效益與服務對象持續發展空間。支持性就業是對于心智障礙者人力資本的開發方式，就業輔導員通過對企業現有工作流程的分析、解構、重組，聯合企業創造出適合心智障礙者后期持續發展的崗位，在挖掘心智障礙者人力資源價值點的同時，也優化了企業原有工作流程。

（三）規劃全景服務發展，增強持續性福利供給

穩定的支持環境是助力進入就業場域的心智障礙者維持現有狀態不退化甚至可持續發展的前置因素，而有效且穩定的自然支持人和專業技術層面的持續賦能，是搭建穩定支持環境的關鍵因素。在心智障礙者進入崗位后，就業輔導員需搭建穩定可靠的支持環境，一方面需要在其就業環境中尋找具備包容和接納心智障礙者的人格特質的自然支持人，另一方面又需要為其賦能。就業輔導員由于長期陪伴而最為熟悉心智障礙者，可以根據其精神和行為特征以及在特定情況下會產生的反應及應對方式進行梳理總結，在此基礎上附加專業康復訓練技術，形成適合個體發展的資料包，賦能自然支持人，將這種支持以顯性載體傳遞下去。

當支持環境不足時，社會組織應做好心智障礙者從現有崗位掉落的情況應對，構建實現支持性就業成功形態后的倒退機制。當心智障礙者出現難以勝任現有崗位的能力退化情況或心理受挫時，社會組織應及時介入，有效利用前期積累的服務基礎和對倒退原因的剖析，進行針對性支持服務，或是心理疏導、培訓強化，削減心智障礙者自身層面的負面因素影響;或是環境再造、崗位調換，重構對心智障礙者就業環境的營造。

五、結語

實現殘疾人就業始終是殘疾人事業發展進程的題中應有之義，支持性就業本質上是積極福利語義下的一種積極的就業導向型福利。支持性就業的實踐發展與國家經濟社會發展、制度設計、社會組織發展現狀密不可分，要切實促進支持性就業成效提升，還需要理論研究的深入推進。

參考文獻：

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[4] 龔燕.我國殘疾人支持性就業的發展現實及推進路徑[J].廣西社會科學，2018（8）.

[5] 吳忠良，肖非.社會資源整合：推進殘疾人支持性就業的關鍵[J].學術交流，2018（5）.

[6] 安東尼·吉登斯.第三條道路：社會民主主義的復興[M].鄭戈，譯.北京：北京大學出版社，2000：111-132.

[7] 陶傳進，朱照南，劉程程，等.公益項目模式：理論框架及其應用[M].北京：社會科學文獻出版社，2020.

作者簡介：唐云霓（1999—），女，漢族，安徽安慶人，單位為北京化工大學文法學院，研究方向為社會治理與公共服務。

周艷玲（1966—），女，漢族，內蒙古赤峰人，博士，北京化工大學文法學院教授，研究方向為社會治理與公共服務。

（責任編輯：朱希良）