卡特政府前期對(duì)華政策制定中的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)因素

摘要：在卡特政府前期的對(duì)華政策制定過(guò)程中，存在著國(guó)家安全事務(wù)助理布熱津斯基和國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯競(jìng)爭(zhēng)著向總統(tǒng)施加影響力，進(jìn)而使對(duì)華政策偏向自己立場(chǎng)的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。這種內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)多次出現(xiàn)，涉及多個(gè)方面，對(duì)這一時(shí)期的對(duì)華政策制定產(chǎn)生了極大的影響。由于這一時(shí)期卡特在對(duì)外事務(wù)中受萬(wàn)斯的影響較多，對(duì)華政策處于“一方面謀求中美關(guān)系正常化，另一方面又使其服從于美蘇關(guān)系，還應(yīng)不對(duì)中國(guó)臺(tái)灣的和平及利益造成負(fù)面影響”的搖擺狀態(tài)中，對(duì)中美關(guān)系正常化進(jìn)程產(chǎn)生了負(fù)面影響。在萬(wàn)斯的對(duì)華政策碰壁之后，卡特政府采納布熱津斯基的主張，積極推動(dòng)中美關(guān)系正常化，這說(shuō)明內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)因素在美國(guó)政府政策制定過(guò)程中有著重要的作用。

關(guān)鍵詞：卡特政府;中美關(guān)系正常化;對(duì)華政策;內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)

中圖分類(lèi)號(hào)：K77文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）15-0039-03

美國(guó)前總統(tǒng)卡特執(zhí)政前期，美國(guó)面臨的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)出現(xiàn)了極為深刻和復(fù)雜的變化，一方面出現(xiàn)了對(duì)中美關(guān)系正常化較為有利的情況，美國(guó)前總統(tǒng)尼克松、福特時(shí)期打破了中美關(guān)系的僵局，為卡特政府與中國(guó)政府的進(jìn)一步交流、合作提供了良好的基礎(chǔ)。另一方面美國(guó)也面臨著一些不利的國(guó)內(nèi)外因素：二十世紀(jì)七十年代的國(guó)際局勢(shì)對(duì)美不利，美國(guó)在對(duì)蘇軍備競(jìng)賽中落后，在對(duì)第三世界的爭(zhēng)奪中也落于下風(fēng)，美國(guó)不得不更加重視美蘇關(guān)系。此外，還存在SALT-II（即第二階段限制戰(zhàn)略武器條約）、中東形勢(shì)、非洲事態(tài)、巴拿馬運(yùn)河等其他問(wèn)題分散了卡特政府的注意力。這一時(shí)期卡特政府的外交事務(wù)受?chē)?guó)務(wù)卿萬(wàn)斯的影響較大，因此卡特在此時(shí)并未將中美關(guān)系正常化置于首位[1]29-3。

一、卡特政府對(duì)華政策的起源與基礎(chǔ)

在1976年11月布熱津斯基向當(dāng)選總統(tǒng)卡特遞交的備忘錄中已經(jīng)提出試探中國(guó)的意向，將不武裝統(tǒng)一的保證作為關(guān)系正常化的前提，不減少對(duì)臺(tái)灣的安全承諾，并與中國(guó)進(jìn)行會(huì)談[2]1。1977年1月國(guó)務(wù)卿基辛格、候任國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯在與黃鎮(zhèn)大使的會(huì)談中就雙方根本觀點(diǎn)進(jìn)行了交換：美方強(qiáng)調(diào)蘇聯(lián)問(wèn)題，對(duì)中美關(guān)系正常化只是提及;中方強(qiáng)調(diào)美國(guó)在正常化過(guò)程中的關(guān)鍵作用，表明中國(guó)已做好準(zhǔn)備實(shí)現(xiàn)中美關(guān)系正常化;高層互訪的核心障礙在于中國(guó)臺(tái)灣仍有駐美的官方機(jī)構(gòu)。候任國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯在會(huì)談中表示：“同意上海聯(lián)合公報(bào)是中美關(guān)系的基礎(chǔ)，完全接受一個(gè)中國(guó)原則，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)兩國(guó)關(guān)系的正常化。”這為卡特政府提出具體的對(duì)華政策提供了基礎(chǔ)，也體現(xiàn)出了中美在關(guān)系正常化問(wèn)題方面存在分歧[2]2-14。1977年1月中國(guó)問(wèn)題專(zhuān)家?jiàn)W克森伯格向布熱津斯基遞交的備忘錄是卡特執(zhí)政時(shí)期第一份對(duì)華政策文件，提出旨在與北京建立外交關(guān)系的長(zhǎng)期戰(zhàn)略;立即向北京釋放總統(tǒng)優(yōu)先考慮關(guān)系正常化的信號(hào)，提出了具體的長(zhǎng)、短期行動(dòng)措施。這份文件的內(nèi)容大多被布熱津斯基贊同，是具有起源性質(zhì)的參考文件[2]15-16。在這幾份文件的基礎(chǔ)上，卡特政府開(kāi)始制定新時(shí)期的對(duì)華政策。

二、卡特政府內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中形成的對(duì)華政策

卡特政府初期，未積極推進(jìn)中美關(guān)系正常化的主要原因是國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯在外交事務(wù)方面起主導(dǎo)作用，他重視對(duì)蘇關(guān)系，而中美關(guān)系的發(fā)展會(huì)讓蘇聯(lián)的態(tài)度強(qiáng)硬起來(lái)，在美蘇關(guān)系中引起嚴(yán)重反應(yīng)，因此將中美關(guān)系正常化置于美蘇緩和之下[3]。這符合卡特本人在這一時(shí)期重視美蘇緩和的想法[4]。國(guó)家安全事務(wù)助理布熱津斯基主張對(duì)蘇強(qiáng)硬，通過(guò)在對(duì)蘇軍控談判中掌握“全面”和“對(duì)等”的原則和實(shí)現(xiàn)對(duì)華關(guān)系正常化，使蘇聯(lián)面臨兩線作戰(zhàn)的困局[5]。雙方的分歧和卡特執(zhí)行的多方辯護(hù)式的集體競(jìng)爭(zhēng)決策體制，導(dǎo)致這一時(shí)期美國(guó)的對(duì)華政策是在以萬(wàn)斯為首的國(guó)務(wù)院和以布熱津斯基為首的國(guó)家安全事務(wù)委員會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)與博弈中出臺(tái)的，雙方都想削弱對(duì)方在外交事務(wù)中的影響力[6]，因此競(jìng)爭(zhēng)就難以避免了。

這種競(jìng)爭(zhēng)和博弈首先體現(xiàn)在關(guān)于尼克松承諾的斗爭(zhēng)。美國(guó)國(guó)家安全事務(wù)委員會(huì)中國(guó)問(wèn)題專(zhuān)家?jiàn)W克森伯格在上任之初整理了關(guān)于尼克松、基辛格和福特關(guān)于實(shí)現(xiàn)中美關(guān)系正常化的五點(diǎn)承諾的備忘錄，布熱津斯基修改之后呈遞總統(tǒng)，卡特圈了同意，但在國(guó)務(wù)院遭遇萬(wàn)斯的激烈反對(duì)，最終備忘錄被撤銷(xiāo)，所有文本均被銷(xiāo)毀[1]32-33。1977年3月8日，布熱津斯基在向卡特遞交的備忘錄中，對(duì)尼克松、基辛格和毛澤東、周恩來(lái)的談話記錄進(jìn)行了評(píng)估和分析，認(rèn)為尼克松在多個(gè)場(chǎng)合重復(fù)的五點(diǎn)構(gòu)成了“秘密承諾”，其對(duì)臺(tái)灣問(wèn)題的靈活性促成了當(dāng)時(shí)美國(guó)對(duì)中國(guó)的開(kāi)放的成功[2]49-50。1977年3月18日，布熱津斯基在向卡特遞交的備忘錄中指出應(yīng)該將尼克松和基辛格的觀點(diǎn)視作一種“正常的承諾”而非“秘密承諾”[2]55-56，表現(xiàn)出了對(duì)五點(diǎn)承諾的贊同。1977年5月24日，布熱津斯基在向卡特遞交的備忘錄中，根據(jù)尼克松/基辛格—毛澤東/周恩來(lái)的談話備忘錄展示了1972年發(fā)展起來(lái)的雙邊理解——正是在五點(diǎn)承諾的基礎(chǔ)上達(dá)成的，同時(shí)指出當(dāng)前的中美關(guān)系處于停滯狀態(tài)[2]85-86。

1977年4月15日，國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯在向卡特遞交的備忘錄中指出：過(guò)于迫切地建立與北京的外交關(guān)系會(huì)損害臺(tái)灣人民的利益和安全，因此不應(yīng)設(shè)置一個(gè)人為的最后期限;美國(guó)需要與蘇聯(lián)達(dá)成一些協(xié)議以抵消和北京關(guān)系進(jìn)步的影響;他更重視美蘇、美中關(guān)系的平衡[2]77-82。由于這一時(shí)期萬(wàn)斯在外交事務(wù)方面起主導(dǎo)作用，以及緩和政策被卡特總統(tǒng)重視，美國(guó)沒(méi)有提出像五點(diǎn)承諾中“尋求正常化并盡力實(shí)現(xiàn)”的對(duì)華政策，其對(duì)華政策仍處于搖擺之中，這是萬(wàn)斯訪華未達(dá)到外交目的的重要原因。

競(jìng)爭(zhēng)和博弈的第二個(gè)方面是對(duì)中國(guó)態(tài)度的理解。萬(wàn)斯的立場(chǎng)是中國(guó)還未準(zhǔn)備好實(shí)現(xiàn)中美關(guān)系正常化——這一立場(chǎng)顯然是錯(cuò)誤的。1977年4月15日，在向卡特遞交的備忘錄中，萬(wàn)斯認(rèn)為美國(guó)應(yīng)在中美關(guān)系正常化問(wèn)題上謹(jǐn)慎推進(jìn)，原因是中國(guó)提出的條件是美國(guó)不能接受的，中國(guó)不愿放松要求美國(guó)執(zhí)行三原則的立場(chǎng)，也不愿做出和平解決臺(tái)灣問(wèn)題的承諾，很可能會(huì)拒絕美國(guó)在關(guān)系正常化問(wèn)題上的最低要求，中美可能面臨無(wú)限期推遲外交關(guān)系。萬(wàn)斯提出，在他8月的訪華旅程中，重視世界問(wèn)題而將正常化問(wèn)題限制于廣泛的討論以及多聽(tīng)中方發(fā)言中[2]77-82。這預(yù)示萬(wàn)斯訪華之行難以達(dá)成實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的前景。布熱津斯基在1977年6月6日向卡特遞交的備忘錄中指出中國(guó)人并不是一成不變的，“明顯的不靈活性是中國(guó)人討價(jià)還價(jià)的策略，也是他們風(fēng)格的一部分。”“靈活性是需要學(xué)習(xí)和變化的能力，中國(guó)人通過(guò)了考驗(yàn)。”他指出中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始接受?chē)?guó)外貸款和進(jìn)口外國(guó)技術(shù)，在滿(mǎn)足安全和發(fā)展需要的方面表現(xiàn)出了靈活性，這為推進(jìn)中美關(guān)系正常化提供了良好的環(huán)境[2]91-92。

競(jìng)爭(zhēng)和博弈的第三個(gè)方面是與中國(guó)的合作問(wèn)題。布熱津斯基強(qiáng)調(diào)與中國(guó)建立多方面的合作關(guān)系，1977年6月14日，他向卡特指出美國(guó)應(yīng)從外交、戰(zhàn)略、商業(yè)、科技和文化五方面推進(jìn)對(duì)華關(guān)系——這五個(gè)方面將起到互相促進(jìn)的作用，并就順序問(wèn)題提出了詳細(xì)的建議。卡特極為重視這一建議并表示贊成[2]93-99，這一建議與之前其他內(nèi)閣官員的觀點(diǎn)相符合：國(guó)防部長(zhǎng)布朗在1977年2月9日向卡特遞交的備忘錄中指出：“我們從與北京的新聯(lián)系中獲取了非常重要的安全利益。”“本屆政府必須促進(jìn)與北京的關(guān)系，這使我們的國(guó)家安全位置處于一個(gè)更好的全球平衡中。”[2]34-361977年3月11日，商務(wù)部長(zhǎng)克雷普斯在向布熱津斯基遞交的備忘錄中表示：當(dāng)前影響美國(guó)向中國(guó)出口能力的原因是缺乏與中國(guó)的正常的外交和貿(mào)易關(guān)系，推進(jìn)正常化有利于消除中美貿(mào)易的不平衡，“可以肯定會(huì)引起中國(guó)對(duì)美國(guó)技術(shù)和設(shè)備的購(gòu)買(mǎi)增加。”[2]51-52克雷普斯和布朗與布熱津斯基的觀點(diǎn)具有一致性。由于可能成效甚微而且可能損害美蘇關(guān)系，萬(wàn)斯不支持在沒(méi)有實(shí)現(xiàn)關(guān)系正常化之前與中國(guó)盡快發(fā)展其他方面的聯(lián)系。1977年4月15日，國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯在向卡特遞交的備忘錄中認(rèn)為：中國(guó)已經(jīng)明確表示，如果沒(méi)有外交關(guān)系，就大多數(shù)問(wèn)題達(dá)成正式協(xié)議是不可能的。以其他形式推進(jìn)與中國(guó)在高科技轉(zhuǎn)讓和安全事務(wù)方面的合作存在較高的風(fēng)險(xiǎn)[2]77-82。

競(jìng)爭(zhēng)和博弈的第四個(gè)方面是在擬定萬(wàn)斯出訪北京時(shí)美方的基本立場(chǎng)。在1977年7月30日的會(huì)議中，卡特召集相關(guān)人員擬定美方基本立場(chǎng)，布熱津斯基和奧克森伯格多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)該推進(jìn)中美關(guān)系正常化的進(jìn)程，擴(kuò)大和深入雙邊關(guān)系，在雙邊關(guān)系的戰(zhàn)略層面采取主動(dòng)態(tài)度。萬(wàn)斯雖然同意對(duì)美方政策進(jìn)行復(fù)核，但認(rèn)為難以實(shí)現(xiàn)正常化。布熱津斯基認(rèn)為美國(guó)應(yīng)該接受中國(guó)的三原則以達(dá)到推動(dòng)正常化進(jìn)程的目的[2]123-132;美國(guó)國(guó)務(wù)院則提出了“代替的中美關(guān)系正常化談判策略”，包括承認(rèn)上海公報(bào)中所表達(dá)的臺(tái)灣是中國(guó)的一部分，支持臺(tái)灣海峽兩岸中國(guó)人和平解決臺(tái)灣問(wèn)題，不鼓勵(lì)也不刺激臺(tái)灣獨(dú)立或者分離地位的建立[2]102-108。會(huì)議中卡特的態(tài)度更傾向于布熱津斯基，“拖延是從不會(huì)有用的，我已經(jīng)準(zhǔn)備好盡快推進(jìn)。”[2]123-132但由于后來(lái)極右參議員高華德的公開(kāi)聲明和《巴拿馬運(yùn)河區(qū)條約》即將提交國(guó)會(huì)，卡特認(rèn)為不應(yīng)在此時(shí)提出中美關(guān)系正常化，于是他的熱情又衰減了[1]35。這種態(tài)度使萬(wàn)斯的主導(dǎo)地位更加穩(wěn)固。

布熱津斯基多次對(duì)萬(wàn)斯的立場(chǎng)提出意見(jiàn)，1977年8月5日，他向卡特表示：“萬(wàn)斯的議程必須關(guān)注我們各自的全球外交政策，至少要和正常化問(wèn)題一樣多。”“正常化是一個(gè)對(duì)中國(guó)有重大影響的戰(zhàn)略決定，一個(gè)在蘇—中—美三角關(guān)系中決定性地向美國(guó)傾斜的決定。”他對(duì)萬(wàn)斯訪華的前景較為謹(jǐn)慎，認(rèn)為中國(guó)人可能放棄原有的戰(zhàn)略靈活性，美國(guó)可能遭到拒絕，必須保持耐心[2]133-134。奧克森伯格在1977年8月19日向布熱津斯基指出：萬(wàn)斯考慮放棄《中美聯(lián)合公報(bào)》草案中的“臺(tái)灣是中國(guó)的一部分”的句子是非常不明智的，“格雷斯汀、霍爾布魯克和我都強(qiáng)烈認(rèn)為刪除這句話不僅從討價(jià)還價(jià)的角度來(lái)看是不明智的，而且可能會(huì)對(duì)我們的整個(gè)關(guān)系產(chǎn)生非常嚴(yán)重的影響。”[2]139-140由于卡特總統(tǒng)此前授予萬(wàn)斯在北京談判期間的自由裁量權(quán)，其他人很難對(duì)萬(wàn)斯主導(dǎo)下的美方基本立場(chǎng)產(chǎn)生影響，這種立場(chǎng)與1977年8月24日鄧小平與萬(wàn)斯會(huì)談時(shí)強(qiáng)調(diào)的“中美關(guān)系正常化的前提是美國(guó)實(shí)現(xiàn)三點(diǎn)原則：斷交、撤軍、廢約;中國(guó)允許美方與臺(tái)灣的非官方往來(lái);統(tǒng)一的方式是中國(guó)的內(nèi)政問(wèn)題。”有非常大的差距，鄧小平認(rèn)為萬(wàn)斯的立場(chǎng)“不是從以前的正常化進(jìn)程中進(jìn)步，而是倒退。”[2]191-207這表明中方對(duì)萬(wàn)斯主導(dǎo)下的美國(guó)對(duì)華政策的不認(rèn)可甚至對(duì)萬(wàn)斯本人的不信任，為此后布熱津斯基在對(duì)華政策制定過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位奠定了基礎(chǔ)。

三、結(jié)語(yǔ)

中美關(guān)系正常化是當(dāng)代中國(guó)外交史中極為重要的一個(gè)部分，具有十分重要的意義。由于卡特在入主白宮前其關(guān)注重點(diǎn)大多在國(guó)內(nèi)，這導(dǎo)致他對(duì)國(guó)際事務(wù)的了解存在不足，他采用的“多方辯護(hù)”式的集體—競(jìng)爭(zhēng)型決策機(jī)制，在中美關(guān)系正常化進(jìn)程中主要靠一套以國(guó)家安全顧問(wèn)布熱津斯基和國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯為基礎(chǔ)的非正式程序來(lái)進(jìn)行外交決策[7]，這意味著布熱津斯基和萬(wàn)斯處于競(jìng)相向總統(tǒng)施加影響力，進(jìn)而使美國(guó)的對(duì)華政策偏向自己立場(chǎng)的狀態(tài)當(dāng)中。由于出身、成長(zhǎng)過(guò)程、受教育經(jīng)歷、政治立場(chǎng)等的不同，兩人理想中的美國(guó)對(duì)華政策具有較大的差異，使這一時(shí)期美國(guó)的對(duì)華政策處于舉棋不定的搖擺狀態(tài)中。一方面，由于萬(wàn)斯在這一時(shí)期的影響力更大，其觀點(diǎn)與卡特的更為接近;另一方面，美國(guó)的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境也不利于中美關(guān)系正常化進(jìn)程的推進(jìn)，這一時(shí)期美國(guó)的對(duì)華政策更偏向于萬(wàn)斯，在一定程度上延緩了中美關(guān)系正常化的進(jìn)程。這反映出卡特政府初期的對(duì)華政策與中國(guó)的立場(chǎng)存在很大的分歧，為了實(shí)現(xiàn)中美關(guān)系正常化，卡特政府不得不在對(duì)華政策方面做出調(diào)整，開(kāi)始向以布熱津斯基為重心轉(zhuǎn)移。

綜上所述，卡特政府前期對(duì)華政策制定過(guò)程中的決策完全基于其自身利益，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，有針對(duì)性地調(diào)整對(duì)華政策;反映出卡特政府的靈活性，在萬(wàn)斯的對(duì)華政策碰壁之后，準(zhǔn)確地抓住當(dāng)時(shí)有利的國(guó)內(nèi)國(guó)際情況，以布熱津斯基為主導(dǎo)，下定決心推進(jìn)中美關(guān)系正常化進(jìn)程，為中美建交創(chuàng)造了有利條件;體現(xiàn)出內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)因素在這一時(shí)期美國(guó)政府對(duì)外政策制定過(guò)程中的重要作用。

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作者簡(jiǎn)介：龍立恒（1998—），男，漢族，四川南充人，單位為四川師范大學(xué)歷史文化與旅游學(xué)院，研究方向?yàn)橹型怅P(guān)系史。

（責(zé)任編輯：朱希良）