我國追逃引渡制度問題芻議

摘要：近年來，常有貪腐人員外逃，將他們追回國依法審判成為我國反腐敗斗爭的重要議題。引渡作為最常規(guī)的追逃措施，在實(shí)踐中因受到國際間引渡原則、引渡條約、引渡程序等制約而發(fā)揮作用有限。為此，解決我國追逃引渡制度問題，建議從變通適用引渡原則、優(yōu)化引渡程序、加強(qiáng)國際反腐合作、健全引渡替代措施制度等方面完善引渡機(jī)制，從而為提升追逃反腐實(shí)效提供保障。

關(guān)鍵詞：引渡;追逃引渡制度;貪腐人員

中圖分類號(hào)：D997.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）15-0065-03

一、引渡的概念

引渡是指一國應(yīng)另一國的請(qǐng)求，將當(dāng)時(shí)在其管轄范圍內(nèi)而被請(qǐng)求方指控犯有某種罪行或已經(jīng)被判刑的人，在條約或互惠的基礎(chǔ)上移交給該請(qǐng)求方以便起訴或執(zhí)行刑罰的活動(dòng)[1]。在全球化的背景下，各國之間的聯(lián)系日益緊密、交往日益頻繁，人口跨國流動(dòng)已成為常態(tài)。一些違法犯罪嫌疑人特別是貪腐人員為逃避法律制裁，紛紛選擇潛逃海外。如何將他們追回國內(nèi)接受法律制裁，成為我國反腐敗斗爭的重要課題，直接影響到反腐成效。在現(xiàn)代國際關(guān)系中，引渡作為現(xiàn)代國家間開展司法合作的重要形式，成為各國追逃貪腐人員通用的措施。但在我國追逃實(shí)踐中，目前引渡的作用發(fā)揮有限，亟需研究解決。

二、外逃貪腐人員的情況

（一）外逃貪腐人員的構(gòu)成

外逃貪腐人員主要分為兩類：一類是國家工作人員或公職人員，如涉嫌受賄罪并外逃荷蘭的原浙江省建設(shè)廳副廳長楊秀珠，另一類是國有企業(yè)、事業(yè)單位的管理人員或工作人員，如涉嫌貪污罪并外逃美國的中國銀行廣東省開平支行前任行長余振東[2]。這些外逃貪腐人員多為領(lǐng)導(dǎo)干部，通常在人事任免、項(xiàng)目建設(shè)等方面掌握著核心權(quán)力，容易出現(xiàn)濫用職權(quán)、權(quán)力尋租、貪污受賄、侵占挪用等腐敗問題。

（二）貪腐人員外逃和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的方式

貪腐人員外逃的方法主要為：偽造身份申領(lǐng)護(hù)照等出國（境）證件出逃，直接偽造出國（境）證件出逃，因公如出國考察交流或者因私如探親、旅游等出國（境）后直接不歸出逃，通過偷渡出逃等[3]。他們轉(zhuǎn)移違法所得的手段也多種多樣，如通過虛假的海外投資，通過地下錢莊等渠道洗錢，通過金融渠道套現(xiàn)，通過現(xiàn)金走私，利用海外親屬轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，讓行賄人直接將賄賂款項(xiàng)匯至國（境）外指定賬戶等[4]。

三、貪腐人員外逃的危害

（一）給我國經(jīng)濟(jì)造成巨大損失

外逃貪腐人員涉案金額觸目驚心，其中有些人高達(dá)數(shù)億甚至數(shù)十億元，如楊秀珠涉案金額達(dá)2.532億元，余振東涉案金額高達(dá)4.83億美元等[5]。巨額資產(chǎn)的流失，給我國政府財(cái)政平衡、收入分配等增加了風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展。對(duì)于逃入國來說，這些巨額資產(chǎn)的涌入也為當(dāng)?shù)氐慕鹑?、房產(chǎn)等市場(chǎng)穩(wěn)定埋下了安全隱患。

（二）給我國政治帶來負(fù)面影響

外逃貪腐人員大多在黨政機(jī)關(guān)以及國有企事業(yè)單位身居要職，比如徐聰榮（原福建省福州市政法委副書記、市公安局局長）、陳興銘（原中國電力財(cái)務(wù)有限公司總經(jīng)理）等。他們外逃必然會(huì)激起人民群眾的不滿，損害黨和政府的公信力，影響我國政治安全和穩(wěn)定，也給國家的國際形象造成負(fù)面影響。

（三）對(duì)我國法治進(jìn)程產(chǎn)生阻礙

當(dāng)前，仍有部分貪腐人員長期潛逃在外，以尚未歸案的40名紅通人員為例，其中有4人潛逃超過20年，14人潛逃15年以上20年以下，5人潛逃10年以上15年以下[6]。他們長期逍遙法外，使得一些人認(rèn)為腐敗演變?yōu)楦呤找娴惋L(fēng)險(xiǎn)的行為[7]，一方面容易刺激其他腐敗分子效仿外逃，另一方面也對(duì)法律尊嚴(yán)造成損害，嚴(yán)重阻礙我國法治建設(shè)進(jìn)程。

四、我國追逃的引渡困境

我國對(duì)懲治腐敗犯罪采取的是“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”的態(tài)度，連續(xù)多年開展“天網(wǎng)行動(dòng)”，對(duì)外逃貪腐人員進(jìn)行全球緝捕，并取得了顯著的成效。根據(jù)國家監(jiān)察委員會(huì)有關(guān)工作報(bào)告數(shù)據(jù)顯示：2014年至2020年6月，共追回外逃人員7831人，包括黨員和國家工作人員2075人、“紅通人員”348人、“百名紅通人員”60人。其中，“天網(wǎng)行動(dòng)”通過境外執(zhí)法合作依法緝捕1468人、遣返345人、引渡50人[8]?？傮w來看，雖然引渡作為國際社會(huì)普遍認(rèn)可的追逃方式和途徑，也是國際刑事司法合作的重要形式，但在我國實(shí)際追逃工作中成功引渡的人數(shù)與外逃貪腐人員總數(shù)的差距過于懸殊，引渡應(yīng)用的比例較低。目前，我國追逃的引渡困境主要體現(xiàn)在：

（一）引渡原則的制約

1.死刑不引渡原則

目前，絕大多數(shù)國家確立了“死刑不引渡”原則?！吨腥A人民共和國引渡法》（以下簡稱《引渡法》）并未明確規(guī)定這一原則，給我國引渡工作帶來了阻力，比如在黃海勇引渡一案中，就因死刑問題耗時(shí)8年才將其引渡回國[9]。此外，“死刑不引渡”原則也與“法律公平”原則、“罪責(zé)刑相適應(yīng)”原則產(chǎn)生沖突。隨著國際反腐合作的不斷深入，如何協(xié)調(diào)處理這一原則成為我們必須面對(duì)的問題。

2.政治犯不引渡原則

國際社會(huì)對(duì)于“政治犯罪”的界定并沒有達(dá)成統(tǒng)一明確的認(rèn)識(shí)，具體范圍也由各國自行裁量。如此一來，一國法律明確規(guī)定的腐敗犯罪就有可能被他國判定為政治犯罪。再加上貪腐人員身份特殊，容易與政治掛鉤，如楊秀珠就曾利用國家工作人員身份向潛逃國申請(qǐng)政治庇護(hù)[10]。我國《引渡法》對(duì)于“政治犯罪”沒有進(jìn)行明確規(guī)定，在引渡實(shí)踐中必然會(huì)與其他國家的法律產(chǎn)生沖突。

3.本國國民不引渡原則

為了維護(hù)國民權(quán)益和司法主權(quán)，大多數(shù)國家確立了“本國國民不引渡”原則。也有部分國家（主要為英美法系國家）允許在一定條件下可以引渡本國國民。為深化打擊腐敗犯罪國際合作，“絕對(duì)拒絕引渡”向“相對(duì)禁止引渡”模式轉(zhuǎn)變，并出現(xiàn)了“不引渡便起訴”“審罰分離”等變通做法[11]。我國《引渡法》采取本國國民絕對(duì)禁止引渡主義，同國際發(fā)展趨勢(shì)存在差距，阻礙了引渡合作的拓展。

（二）引渡條約的制約

1.條約前置主義限制

根據(jù)條約前置主義，雙邊條約關(guān)系是請(qǐng)求國與被請(qǐng)求國之間開展引渡合作的前提，若沒有雙邊條約，則被請(qǐng)求國有權(quán)不予引渡[12]。英美法系國家普遍采取該主義，而大陸法系國家通常采取較為靈活的方式，雙方基于互惠原則就可以引渡。當(dāng)前，我國與大部分英美法系國家未簽訂雙邊引渡條約，一些貪腐人員利用這一“漏洞”來規(guī)避引渡，使得這些國家逐漸成為貪腐分子的“避難天堂”。

2.引渡條約相對(duì)不足

我國雖然已經(jīng)與一些國家簽署雙邊引渡條約，但值得注意的是，這些國家大多數(shù)分布在東亞以及東南亞地區(qū)，具有一定的地域局限性。有的貪腐人員潛逃至英美等發(fā)達(dá)國家，我國不得不面對(duì)因缺乏雙邊引渡條約而無法開展引渡工作的困境。為了將他們引渡回國，我國在實(shí)踐中不得不向這些國家做出一定的妥協(xié)和讓步。因此，加快與西方發(fā)達(dá)國家簽訂雙邊引渡條約已成為必然之意。

（三）引渡程序的制約

1.引渡審查程序較于繁冗

國際社會(huì)對(duì)引渡審查普遍采取的是“雙重審查制”，主要有“行政審查—司法審查—行政審查”“行政審查—司法審查”“司法審查—行政審查”三種不同模式[13]。我國采取的是第一種雙重審查模式。從實(shí)際操作來看，我國引渡審查程序較為繁冗，無論案件大小難易都統(tǒng)一適用，耗時(shí)較久，效率欠佳。而且繁瑣的審查程序容易引發(fā)他國的“同等對(duì)待”，不利于引渡的互惠合作。

2.引渡替代措施法律缺失

尋求利用引渡替代措施開展追逃工作，成為當(dāng)前各國普遍采取的做法。引渡替代措施主要包括非法移民遣返、異地追訴、勸返以及誘騙和綁架[14]。前三種措施為引渡的“常規(guī)替代措施”，后兩種措施因嚴(yán)重?fù)p害有關(guān)國家司法主權(quán)、侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益，為引渡的“非常規(guī)替代措施”[15]。我國采用的是“常規(guī)替代措施”，但由于其在法律上存在著空白，在實(shí)踐中處于無法可依的狀態(tài)，在一定程度上影響著追逃工作的開展。

五、完善我國引渡制度的建議

（一）變通適用“死刑不引渡”原則

我國雖然廢除了一些死刑犯罪的罪名，但對(duì)貪污賄賂犯罪仍然保留了死刑[16]。當(dāng)前，我國廢除貪腐犯罪死刑的條件并不成熟，在對(duì)待“死刑不引渡”原則這一問題上需要變通處理。一方面，可以在《引渡法》中增加適用“死刑不引渡”原則的規(guī)定，以彰顯我國尊重保障人權(quán)的力度和決心，打消歐美等發(fā)達(dá)國家不愿與我國簽訂引渡條約的顧慮。另一方面，也可以授權(quán)有關(guān)部門在開展引渡工作時(shí)，根據(jù)具體情況做出不判處被引渡者死刑的量刑承諾，并在成功引渡后嚴(yán)格遵守承諾，樹立良好的國際形象，促進(jìn)引渡工作的順利開展。

（二）明確“政治犯罪”的界限

為減少分歧和沖突，避免“政治犯不引渡”原則被濫用，《聯(lián)合國反腐敗公約》（以下簡稱《公約》）將一些腐敗犯罪排除在政治犯罪之外。有些國家也效仿這一做法，如《加拿大引渡法》就明確規(guī)定5種犯罪不屬政治犯罪，不適用“政治犯不引渡”原則。我國可以參考《公約》或者其他國家做法，立足我國基本國情，對(duì)《引渡法》進(jìn)行修訂，明確“政治犯罪”的界限;也可以在簽訂條約時(shí)，與其他國家進(jìn)行磋商，就“政治犯罪”達(dá)成共識(shí)，從而推動(dòng)引渡的順利實(shí)施。

（三）適用“本國國民不引渡”原則

當(dāng)前，“本國國民不引渡”原則成為國際發(fā)展的趨勢(shì)，各國普遍允許在一定條件下引渡本國國民，防止貪腐人員鉆法律的漏洞來獲取不應(yīng)有的庇護(hù)，《公約》也對(duì)這一原則持肯定態(tài)度。此外，“或引渡或起訴”以及“或引渡或執(zhí)行刑罰”作為被請(qǐng)求國在應(yīng)該引渡但由于某種原因不愿引渡或不能引渡時(shí)的一種國際司法合作的替代方式，也被大部分國家認(rèn)可和采納。建議我國順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，適用“本國國民相對(duì)不引渡”原則，確立“或引渡或起訴”和“或引渡或執(zhí)行刑罰”準(zhǔn)則，增進(jìn)與他國的引渡協(xié)作，進(jìn)一步增強(qiáng)追逃成效。

（四）簡化繁冗的引渡程序

我國對(duì)于引渡請(qǐng)求的審查程序過于繁瑣，耗費(fèi)時(shí)間漫長，在一定程度上阻礙了引渡工作的開展?！豆s》明確要求，締約國應(yīng)當(dāng)在符合本國法律的情況下，努力加快引渡程序并簡化與之有關(guān)的證據(jù)要求。一些國家、國際組織對(duì)本國的引渡程序進(jìn)行了優(yōu)化，如歐盟于1995年制定了《歐盟成員國間簡易引渡程序公約》，其中第三條對(duì)引渡程序做出了簡化的規(guī)定[17]。我國也應(yīng)遵守《公約》規(guī)定，在符合國家利益的基礎(chǔ)上對(duì)引渡審查程序進(jìn)行優(yōu)化，并在國內(nèi)法和雙邊條約中適時(shí)增加簡易引渡審查程序，提升打擊腐敗犯罪的時(shí)效性。

（五）加強(qiáng)反腐敗國際合作

前文提到，我國簽署的雙邊引渡條約具有地域局限性和偏向性，與西方發(fā)達(dá)國家多未簽署雙邊引渡條約，貪腐人員為逃避懲罰，紛紛選擇逃匿至美國、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國家。因此，我國應(yīng)加強(qiáng)國際合作，重點(diǎn)推動(dòng)與美國、歐盟成員國等發(fā)達(dá)國家簽署雙邊司法協(xié)助條約特別是雙邊引渡條約，以排除條約前置主義的障礙[18]。此外，國際公約和區(qū)際協(xié)定在引渡工作中發(fā)揮了重要作用，在一定程度上彌補(bǔ)了雙邊條約缺乏帶來的難題。我國也可以積極參與有關(guān)國際公約和區(qū)際協(xié)定，并在其框架范圍內(nèi)尋求引渡合作。

（六）健全引渡替代措施制度

總體上，采取引渡替代措施如遣返、勸返等成為我國追逃的主要方式。其中，應(yīng)用最多的便是勸返，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在60名歸案的“百名紅通人員”中，通過該措施回國的人員占比高達(dá)75%。我國《引渡法》并未對(duì)引渡替代措施進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致這些措施的適用缺乏法律支撐，在實(shí)務(wù)中容易產(chǎn)生困惑。以勸返為例，就存在勸返的定位是什么，勸返的適用條件有哪些，勸返涉及的量刑承諾如何裁量和保障等問題[19]。因此，有必要健全勸返等引渡替代措施機(jī)制，實(shí)現(xiàn)引渡替代措施的法治化，充分發(fā)揮引渡替代措施在境外追逃進(jìn)程中的積極作用。

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作者簡介：王澤龍（1992—），男，漢族，江蘇南京人，單位為南京信息工程大學(xué)，研究方向?yàn)榉桑ǚ欠▽W(xué)）。

（責(zé)任編輯：馬雙）