國庫集中支付業務存在的問題及意見建議

摘要：自2002年國庫集中支付業務開展試點到今天，國庫集中支付在提高財政資金使用效率、增強財政資金使用監控、避免挪用財政資金等方面發揮了很好的作用。但在實際的操作管理過程中，其缺點也開始逐步出現，主要表現在：賬戶設置重復、分散，導致資金流動透明度低，不利于有效管理并全面監督;墊款不能及時清算，影響銀行資金流動性;財政資金滯留在預算單位，降低了使用效率;財政資金的使用過程缺乏事前監督，截留、擠占等問題經常發生。為進一步加強國庫資金的管理，改革現行國庫集中支付體制，逐步建立健全以國庫單一賬戶制度為基礎、以國庫集中支付為主要形式的管理制度。

關鍵詞：集中支付;預算管理

一、國庫集中支付的含義

集中支付制度是國庫集中收付制度的主要組成部分，它是通過改變了我國現行的財政資金的層層撥付程序，通過計算機網絡信息安全技術提高財政資金的使用效益，由各預算單位在指定的代理銀行開設集中支付清算專戶，將財政資金存入集中支付專戶，單位在需要購買所需商品或支付其勞務款項時提出支付申請，經國庫集中支付機構審批通過后，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人的國庫資金管理制度。

二、集中支付的特點

1.國庫集中支付制度是相對于分散支付而言的。在財政資金分散支付的制度下，財政資金的撥付程序是由各預算單位按照國家預算級次一級一級上報用款計劃，再由財政機構按照下達的預算，將資金從國庫撥付到一級單位，再由一級單位按照預算級次下撥到基層單位，基層單位則根據相關部門的規定和工作需要，購買商品或支付勞務款項，構成資金的實際支出。集中支付方式改變了已有的撥付方式，由各預算單位在指定的代理銀行開設國庫集中支付專戶，在需要購買商品或支付勞務款項時提出清算申請，經集中支付機構審批后，將資金從集中支付專戶直接支付到收款人。

2.國庫集中支付制度改進了對各預算單位可使用財政資金的事前監督及事中控制。國庫集中支付制度實施前，存在預算單位重復、賬戶分散設置、財政資金流經環節過多的情況，因此對財政資金使用的全過程缺乏有效監督。由于由各單位自行管理其銀行帳戶，對資金擁有實際的支配決定權，導致國庫資金支出隨意性較大，使用過程中挪用、擠占國庫資金的情況頻繁發生。財政部門只能依靠各預算單位的財務報告對資金使用情況進行事后監督，無法及時發現和制止資金使用過程中的違規行為。

3.國庫集中支付制度可以有效提升財政國庫資金的使用效率。在財政資金實施國庫集中支付制度前，存在資金分散的情況，造成了大量的財政資金滯留在各預算單位的賬戶中，造成了財政資金的大量沉淀，在銀行低息存儲，資金實際使用效率較低。金融經濟和社會事業在發展的進程中往往需要大量資金，但反過來又向銀行高息借款，大大增加了政府的運行成本。

三、國庫集中支付運行過程中遇到的問題

1.財政資金運行監管不到位。為了防止財政資金使用透明度不高，不利于對其實施更加有效、全面的監督，財政部門通過使用單一賬戶對各預算單位財政資金的使用進行管理監督，由于單位實體賬戶和零余額賬戶是同時存在的，預算單位可以將財政資金轉移到他們的實體賬戶上，以實現逃避監管、截留部分財政資金的目的。

2.集中支付代理銀行獲批較易。隨著地方經濟的快速發展，各地地方政府的基建、扶貧等產業項目日漸增多，各商業銀行也想通過這一機會與地方政府加強合作。在集中支付開展的過程中存在商業銀行取得了集中支付代理資格但一直未開展相關業務的情況。主要原因是商業銀行代理資格審批容易，但退出管理機制不完善。因為代理銀行的資質審查、準入及退出機制方面合理的量化指標不足，代理銀行資格的退出機制缺失，存在一些已取得資格但未開展業務的銀行機構。

3.信息系統建設有待完善。財政資金實行國庫集中支付制度后，其撥付管理環節將產生重大的變革，產生海量數據，只有通過建設現代化的財政管理信息系統、國庫管理操作系統和銀行資金清算系統為依托，才能確保財政資金的安全、高效、快捷支付。但是，與現行國庫集中支付系統相配套的信息系統建設還比較滯后，集中支付無紙化系統存在的問題較多，系統閃退、卡頓等現象頻出，而且國庫集中支付系統的數據無法與其他相關部門共享，在實際操作中容易脫節。

四、進一步完善國庫集中支付業務的建議措施

1.研究制定具體的國庫集中支付監管制度。在制度制定中，明確人民銀行、財政部門和代理銀行各自的職責和義務，從監管的角度規范集中支付業務的具體行為，重點規范各方的責任以及監管權、處罰權和相應罰則。同時應加強國庫部門對財政資金的事前、事后監督檢查職能，建立起對財政資金安全使用的最后一道監督屏障。

2.在現行相關規定下，集中支付業務代理協議的簽訂主要由商業銀行與中國人民銀行國庫部門簽訂并管理。在現行的制度管理模式下，應盡快進行集中支付資金清算協議的修訂，增加禁止代理銀行違規墊付的條款，對違反協議開展集中支付業務的代理銀行，應當及時中止其業務。提高對代理銀行定期報送相關數據的要求，進一步約束其集中支付業務行為，最大限度防范財政資金風險。同時，建立財政部門、人民銀行及代理銀行等部門的協同工作機制，從事前、事中、事后各渠道共同規范集中支付業務，高效防范集中支付業務風險。

3.優化集中支付操作系統，完善系統各項功能。目前地方財政部門的集中支付系統是獨立開發的，各地情況不同。建議財政部開發全國性的集中支付信息系統，實現集中支付各管理機構的數據互通。通過加密手段對系統間傳遞的資金清算信息進行保護。積極推進國庫會計系統與財政集中支付系統聯網建設，實現信息封閉運行，弱化對原始資金清算信息的人工干預能力，強化報文信息的安全性和真實性。通過系統間的自動對賬功能，避免因手工對賬差錯帶來不必要的資金安全風險。

作者簡介：張國慶（1991.8-），男，漢族，甘肅張掖，本科，助理經濟師。