對X縣交投公司轉型改制的思考

譚琳琳

摘要：隨著《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）、國家發改委和財政部《關于進一步增強企業債券服務實體經濟能力嚴格防范地方債務風險的通知》（發改辦財金〔2018〕194號）及財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）等一系列文件的出臺，對規范地方債務管理提出了更高、更嚴的要求，地方國有投融資平臺公司轉型發展迫在眉睫。

關鍵詞：政企分開;存量債務化解;政策扶持;業務拓展;資本注入

20世紀90年代，為解決地方財稅資金的不足，解決政府經濟投資資金短板，地方投融資平臺公司應運而生，但隨著經濟的持續發展，借債發展經濟模式的短板日益凸顯，地方政府的債務規模卻越發龐大，債務風險急劇增加，引發了一系列系統性、全局性的債務危機。且隨著國際風云的突變，穩定國內經濟，增強政府抵御風險的能力，成為經濟發展的必選項。對此，國家接連出臺了一系列有關政府性債務改革的措施，力度之大前所未有，而與之緊密相關的地方投融資平臺公司如何成功實現轉型是迫在眉睫的問題。

一、X縣交投公司的困境

（一）經營活動有悖于企業運營的盈利目的

企業具有三個基本屬性：一是經濟性，經濟性是企業的首要特征，通過這個特征來實現企業的價值和商品的使用價值。二是營利性，企業的一個根本性的標志就是營利。三是獨立性，企業除了要具備經濟性、盈利性之外，還必須要具備一定的獨立性，企業必須要能夠獨立核算、自負盈虧、自主經營，并且是一個獨立的法人組織。X縣交投公司主要承擔X縣交通項目及配套設施的投、融資及建設管理工作，但交通項目屬于公益性項目，投資大且不能產生任何收益，故雖然在賬面上積累了大量資產，但無法構成有效資產且難以形成現金流。

（二）政企不分、政事不分

雖然X縣交投公司按照《公司法》三會一層的管理要求設立了董事會、監事會，配齊了班子成員，但公司在項目建設管理、人力資源管理、財務管理等權利仍然掌握在地方政府手中，需要請示審批的事項多，基本上在按照政府決議開展工作，并且審批程序完全是走政府流程，造成法人治理架構形同虛設，缺乏自主運營的決策和權利。

（三）注重于眼前的任務完成

X縣交投公司的成立目的是背靠政府進行融資，彌補交通建設資金不足的短板。地方政府作為公司的出資人，有權決定公司的各項事宜，但這種決策是站在政府的角度做出來的，更注重于眼前任務的完成，導致資金使用不當，回收不利，缺乏企業長遠發展的戰略眼光。

（四）公益性資產比重過大

2020年末，公司賬面總資產135885萬元，較2014年初比較總資產增加29012萬元，增幅較大，增長速度過快。流動資產中“其他應收款”在資產總額中占比達到了50%，大部分為政府為交通建設項目調走的資金，非流動資產中“在建工程”在資產總額中占比23%，上述兩類資產很難給公司帶來收益。

（五）償債能力嚴重不足

2020年末，公司總負債為59016萬元，根據目前公司的借款（包括以子公司名義的借款）余額及應付款項預測，今后兩年，僅還本付息和支付工程款會分別產生14010萬元和47000萬元的負債，而公司目前能夠真正用于償還的借款及應付款項的資產為15000萬元，沒有自身造血功能，經營收入為0。如果公司今后沒有足夠的經營和投資現金流入，財政撥款沒有保障，借新還舊受到限制，公司資金鏈很快就會斷裂，容易引發系統性債務風險。

二、原因剖析

（一）投資決策時只考慮政治效益和社會效益

X縣作為X地區的人口大縣，縣域面積廣，資源豐富，但縣域范圍內多山區，山高坡陡，基礎設施落后，經濟發展水平低，嚴重缺乏招商引資的良好環境，從而導致多年來一直是全國貧困縣，財政收入嚴重不足。為解決地方財稅資金的不足，解決政府經濟投資資金短板，推動當地經濟快速發展，X縣地方政府按照行業不同分別成立各類投融資平臺公司，以政府承諾，平臺公司貸款的模式開展銀行貸款，貸款資金主要用于當地公益性基礎設施的建設。但由于X縣領導往往注重于任期內的當地經濟發展水平，對長遠期的規劃不足，沒有深入考慮平臺公司自身產業的發展，導致借款規模越來越大，而還本付息的壓力也隨之越來越大，嚴重影響了公司的持續健康發展。

（二）主要業務是承擔公益性建設項目

由于X縣交投公司的誕生初衷是通過銀行貸款，彌補財政資金在公益性基礎設施項目建設的缺口，以創造社會效益為主，對公司在自身經濟發展上沒有進行深入規劃，業務范圍僅限于滿足當地單一的基礎設施建設，且還款來源主要為當地政府的稅收收入，公司沒有任何的還款能力和穩定的經濟來源。

（三）高管均由政府任命

X縣交投公司作為當地政府的國有企業，目的是為政府融資，為加強企業的管控力度、方便管理、節約成本，提升公司融資效率，公司的高級管理人員均為政府委派的政府官員，沒有分工協作的企業專業管理團隊，一套人員、兩塊牌子成為了國有平臺公司管理層的“標配”，而這些官員對于如何推進國有企業發展缺乏相應的經濟理念和管理經驗，最終導致現有的國有“空殼”平臺公司難以適應市場經濟的發展，嚴重缺乏市場競爭力，只能依靠政府生存。

（四）管理中以行政指令為主

X縣交投公司的股東為當地政府，主要以服務政府為主，且管理層主要為政府官員，按照層級負責制的原則，在企業的政府官員必須遵循上級的指令，管理簡單，以完成政府指令為目標，導致公司嚴重缺乏開拓創新、自主發展的市場環境和競爭壓力。

（五）政府缺乏對公司經濟屬性的考量

鑒于X縣交投公司是政策的產物，管理以行政命令為主，公司的運轉隨政府的需要而適時調整，管理層的考量主要以政府職能管理為主，對高管層的考核不以國有平臺公司的自身經濟發展為核心，對企業的發展沒有設置相應的經濟績效指標。

三、對策

（一）剝離X縣交投公司的政府投融資屬性

國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）中明確要劃清政府與企業的界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借;企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。因此，剝離X縣交投公司的政府投融資屬性是政策明確要求。

（二）劃清企業存量債務，明確債務的主體

全面清查核實X縣交投公司存量債務，分類甄別、科學劃分，明確償還主體和債務劃分的時間節點：對于公司因承擔公益性項目建設而形成的債務，公司應與政府補簽合同，完善相關手續，并進行剝離，對存量的政府債務進行歸集、處置、化解，在條件成熟時開展不良資產收購與處置等業務，由地方政府債務分門別類納入全口徑財政預算管理，實現“借、用、還”相統一，以此明確公司與政府的債務權利與責任;對于公司因自身發展經營項目建設而形成的債務，則由公司承擔債務的本息。

（三）實行政企分開，增加企業自主運作權限

政府與公司除股權關系外應無直接的上下級關系，政府不應以行政手段干預公司的日常經營活動。公司在遵紀守法的前提下自行組織生產經營活動，自負盈虧，確保國有資產保值增值;完善公司治理結構，實行專業管理、現代治理，堅持自主投資、自主融資、自主建設、自主經營、自主決策、自負盈虧的經營理念，嚴格遵循現代企業管理制度和市場規律，堅持效益至上的原則。

（四）給予政策傾斜，為平臺公司轉型提供政策支持

1.優化服務，降低成本

全縣各部門要創造條件，支持改制后公司的經營發展。如：積極協助公司完善相關資質認定，辦理好相關資質認定手續;放寬建設項目準入門檻，拓寬公司經營范圍;鼓勵公司開展對外投資;允許公司參與全縣基礎設施、民生以及商業化地產開發等項目的競標、建設;財政、稅務、國土規劃、住建、房管、環保等部門對公司改革及建設、經營過程中涉及項目的方案編審、資產評估、掛牌出讓等審批、立項及服務事項開辟綠色通道，限時辦結;縣自然資源局、房管局、財政局等單位支持公司及時辦理融資抵押;對政府年初下達的建設項目，要按項目明確的規劃審批、征地拆遷、立項報建、預結算評審的完成時間節點，相關責任部門簽訂責任狀，縣交通建設指揮部按項目建立工作臺賬，年終進行考核。

2.實行稅費優惠政策

①政府應給予公司在建設項目中的稅收優惠，如在3年過渡期內免除企業所得稅，過渡期結束，列入政府年度投資計劃的項目，屬縣本級收取的行政事業性收費一律全免，服務性收費按照最低標準的30%收取。

②公司自主開發的經營性項目，行政事業性收費實行年度打捆包干，具體額度每年年初由公司申請、縣財政局會同相關部門共同核定。

③對公司轉型改制過程中，涉及的資產注入等交易環節的稅收能緩則緩，轉型后經營過程中涉及和稅收按照實質性原則應繳盡繳。

（五）注入前期發展資本，提速平臺轉型成效

1.注冊資本金實繳到位

公司完成組建后，注冊資本金全部回流至當地財政局，縣政府應按照公司股權結構，將公司注冊資本金充實到位。

2.注入優質資產

結合所在縣域各類資產、資源分布情況，由國資委牽頭、相關單位參加，歸集政府優質資產：①將道路沿線的一部分優質土地資源通過“招、拍、掛”程序過戶到公司，享有可經營的國有土地二級開發權;②經營性資產資源（所有新建、改擴建公路及公路沿線兩側和客運站場、物流園、港口碼頭周邊派生的加油站、加氣站、廣告位及其他公共配套設施等特許經營權）;③國有公房、國有礦產資源、旅游產業;④公司為政府進行基礎設施建設形成公益性資產申請，政府以同等價值的資產予以置換，如現金、土地、房產、股權、債權、特許經營權等。對注入公司各類資產辦理產權變更手續需要繳納的費用，在合法范圍內進行成本交易、減免費用或通過其他途徑補償繳納的費用，確保公司市場化轉型低成本運行。

（六）拓展平臺公司的業務范圍，增設企業發展線路

1.公司管理業務

作為項目建設代表，按照政企合作，市場化運作的基本要求，由政府向公司購買相關業務建設服務，公司按照縣政府對項目開發建設的要求，組織相關人力、物力、財力開展業務的建設管理工作。對于公司承擔的政府純公益性或來源部分覆蓋的準公益性建設項目，除允許公司通過開發土地取得的轉讓收入來保障政府投資的項目外，其余項目由縣財政按照投資評審核定的投資總額或來源未覆蓋部分上浮12%實行分期回購（含資金成本），回購期以公司項目融資期限為準，從而實現政府和企業之間的雙贏。

2.交通領域土地資源開發業務

鼓勵公司參與縣城土地前期開發與經營，通過土地開發的轉讓收入來保障城市基礎設施建設需要。根據縣政府每年的投資及建設規劃、國土收儲計劃，將部分政府投資及建設任務下達給公司，并按照投資額劃分一定數量的國有土地交由公司進行前期開發。公司前期開發的土地經縣國土部門按有關規定依法報批后，自行實施開發整理;具備出讓條件時，按宗地交縣國土部門掛牌出讓，縣財政局按照宗地收入提取20%的基金，其余80%返還給公司（含公司和縣國土資源儲備中心的成本投入），作為公司承擔政府下達建設項目的投資補償。交由公司前期開發的土地數量，按基準地價剔除經縣財政局和縣自然資源局估算的征拆成本后的價格計算，總價值由公司承擔的政府建設項目的實際投資額（以財政投資評審的投資額為準）和政府按上述投資額給予公司5%的投資回報兩部分組成。

3.交通相關特種經營權項目業務

將交通建設派生的加油站、加氣站、充電站、廣告位等資源，由縣人民政府統一歸集交由公司經營開發，自負盈虧，經營收益用于彌補交通建設資金的不足。

4.物流板塊業務

交通物流相關業務，即物流園區業務、生產資料物流、交通運輸業務、其他物流業務等。發揮公司投融資主平臺、產業經營主載體的功能，一方面擴大資產規模、增加投資收益，另一方面增加經營收入、獲取穩定現金流、大力發展交通物流相關業務，圍繞物流園區投資開發進行商業探索和嘗試，形成較為成熟的商業模式、開拓生產資料物流市場，穩健發展交通運輸業務，發展其他具有市場潛力的物流業務，擴大物流業務規模、形成物流綜合競爭力。

5.建筑材料生產銷售業務

基礎設施建設需要大量的建筑原材料，是原材料市場的主要需求者，中間產業鏈長，利潤規模巨大，因此，公司開展建筑材料的生產銷售，不僅能有效減少中間成本，同時能實現規模化、集約化生產，滿足大規模基礎設施建設的原材料需求。

6.成立交通設計公司及交通工程建設公司

公司在交通建設領域已有多年沉淀，積累了大量的商業關系和人脈，隨著十四五規劃的出臺和鄉村振興的需求，交通建設領域迎來了新的發展高潮，公司作為建設業主，在項目設計及工程建設方面有著天然的優勢，成立設計公司及交通工程建設公司，不僅能有效提升項目建設的效率，同時能極大減少投入成本，減輕項目資金的需求壓力。

（七）引入市場競爭機制，完善平臺公司考核

壓力和動力之間有著必然的聯系。國有平臺公司轉型后，如何發展，如何抓住機遇，如何提高管理水平和管理責任感，如何制定專門的經濟責任制考核機制，是公司發展所面臨的重要問題。政府每年全面謀劃縣域經濟發展，制定平臺公司數量、成本、效益、質量管理考核辦法，對平臺公司經營情況進行全面考核監督，確保國有資產保值增值。

四、結束語

當前，縣級政府融資平臺作為支持地方基礎設施建設，以及推動地方經濟發展的重要力量，已經到了非轉型不可的階段。存量債務如何化解、城建項目如何完成、市場化業務如何開展、現代企業制度如何建立等，每一項工作都非常艱難。但是，在當前平臺公司轉型發展的新機遇下，在各級政府領導的關注和推動下，在平臺公司主要操盤者的積極作為下，大家群策群力，相信縣級政府融資平臺會不斷取得新的突破，不斷朝著實質化的成功轉型邁進。

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