數(shù)字時(shí)代的產(chǎn)業(yè)政策：以新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例

布和礎(chǔ)魯，陳 玲

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084)

0 引言

隨著中國(guó)近年產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需求以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，以5G、數(shù)據(jù)中心、高鐵等為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要引擎。面對(duì)突然暴發(fā)的新冠疫情，遠(yuǎn)程醫(yī)療、線上辦公、疫情防控等應(yīng)用場(chǎng)景的爆發(fā)式需求也加速了通信網(wǎng)絡(luò)、云計(jì)算中心等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。同時(shí)，面對(duì)全球疫情沖擊下的經(jīng)濟(jì)下行態(tài)勢(shì)，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅能夠起到投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用，更是由于其數(shù)字賦能的特性帶動(dòng)其他行業(yè)的發(fā)展。

根據(jù)官方定義，新型基礎(chǔ)設(shè)施包括以下三方面：一是信息基礎(chǔ)設(shè)施。主要是指以5G、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)為代表的通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，以人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等為代表的新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，以數(shù)據(jù)中心、智能計(jì)算中心為代表的算力基礎(chǔ)設(shè)施等。二是融合基礎(chǔ)設(shè)施。主要是指深度應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，支撐傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)而形成的融合基礎(chǔ)設(shè)施，比如，智能交通基礎(chǔ)設(shè)施、智慧能源基礎(chǔ)設(shè)施等。由于特高壓、高鐵、智能充電樁等產(chǎn)業(yè)在交通和能源等領(lǐng)域中居于最為核心的位置，因此也屬于新基建的范疇。三是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。主要是指支撐科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)品研制的具有公益屬性的基礎(chǔ)設(shè)施，比如，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等[1]。

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的三個(gè)基本面分別對(duì)應(yīng)著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以及基礎(chǔ)科學(xué)和共性技術(shù)的研發(fā)。數(shù)字時(shí)代與信息時(shí)代、工業(yè)時(shí)代最大的區(qū)別在于，數(shù)據(jù)要素化和數(shù)字技術(shù)賦能的屬性使得傳統(tǒng)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)邊界被突破，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)和創(chuàng)新要素將研發(fā)、制造、服務(wù)、監(jiān)管等多個(gè)系統(tǒng)的治理對(duì)象統(tǒng)一在數(shù)據(jù)層面。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也必須要從基礎(chǔ)科學(xué)理論、數(shù)字技術(shù)的研發(fā)和場(chǎng)景應(yīng)用的落地三個(gè)層面來(lái)構(gòu)建新型基礎(chǔ)設(shè)施。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)到底需要什么樣的產(chǎn)業(yè)政策？本文在回顧產(chǎn)業(yè)政策理論的基礎(chǔ)上，詳細(xì)考察了新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、政策體系和制度安排，指出數(shù)字經(jīng)濟(jì)和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特殊性，并提出相應(yīng)的政策建議。

1 新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎(chǔ)

數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策提出挑戰(zhàn)。中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策體系脫胎于新中國(guó)成立初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，帶有深刻的強(qiáng)政府干預(yù)特征。20世紀(jì)80年代初期，中國(guó)借鑒日本的產(chǎn)業(yè)政策做法，探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府引導(dǎo)和干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具[2]。經(jīng)歷了改革開(kāi)放以來(lái)四十余年的發(fā)展，中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策形成了由產(chǎn)業(yè)選擇、市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠稅收等一系列措施組成的選擇性產(chǎn)業(yè)政策體系[3]。基礎(chǔ)工業(yè)、集成電路、汽車(chē)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域都是中國(guó)選擇性產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注的重點(diǎn)。這些產(chǎn)業(yè)政策在技術(shù)追趕階段發(fā)揮了不可或缺的作用，在快速擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模的同時(shí)，也極大提高了中國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力[4]。十八大以來(lái)，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策更加重視功能性產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策的運(yùn)用，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，但仍保留了大量直接干預(yù)市場(chǎng)的措施[5]。

與趕超階段面臨的確定性目標(biāo)和技術(shù)路徑不同，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模采用新興數(shù)字技術(shù)，其服務(wù)對(duì)象也是以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，在技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)選擇過(guò)程中面臨較高的不確定性。不確定性下的產(chǎn)業(yè)政策制定應(yīng)尋求新的思路和框架[6]，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)有著本質(zhì)區(qū)別，因此政府制定和實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策也應(yīng)當(dāng)有所改變。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心是數(shù)字技術(shù)的發(fā)展及其應(yīng)用兩個(gè)層面上的創(chuàng)新。研究表明，數(shù)字創(chuàng)新不確定性主要來(lái)自兩個(gè)方面，即數(shù)字經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，以及數(shù)據(jù)作為要素資源的規(guī)模效應(yīng)[7]。一方面，如社交媒體、網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)等應(yīng)用在消費(fèi)市場(chǎng)中形成強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)進(jìn)一步累積和放大，形成強(qiáng)者愈強(qiáng)的馬太效應(yīng)，引發(fā)新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)間的沖突[8]。另一方面，數(shù)據(jù)成為新型創(chuàng)新和生產(chǎn)要素[9]，使得數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)、使用權(quán)、消費(fèi)者的隱私等問(wèn)題成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展中不可忽視的問(wèn)題[10]。這意味著我們需要從更加復(fù)雜多維的生態(tài)系統(tǒng)視角來(lái)考察數(shù)字創(chuàng)新及其政策體系。

數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)是以數(shù)據(jù)作為主要?jiǎng)?chuàng)新要素，以數(shù)字賦能為核心創(chuàng)新機(jī)制的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)包括數(shù)字技術(shù)研發(fā)與數(shù)字技術(shù)應(yīng)用兩個(gè)組成部分。數(shù)字技術(shù)以賦能的形式應(yīng)用于不同行業(yè)，應(yīng)用過(guò)程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)以創(chuàng)新要素的形式進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)字技術(shù)和應(yīng)用研發(fā)。數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是由數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建起的網(wǎng)絡(luò)。無(wú)論是在工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)還是消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)中，數(shù)據(jù)都充當(dāng)著新的生產(chǎn)要素和創(chuàng)新要素的角色。在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的平臺(tái)上，以數(shù)據(jù)作為創(chuàng)新要素、由數(shù)字技術(shù)賦能到應(yīng)用領(lǐng)域是數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的核心創(chuàng)新機(jī)制，決定著這一創(chuàng)新機(jī)制的關(guān)鍵是數(shù)據(jù)的可移植性與可挖掘性[11]。終端設(shè)備與通信網(wǎng)絡(luò)從物理世界中提取和傳輸數(shù)據(jù)；人工智能、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行深度處理而獲取新的價(jià)值。因此數(shù)據(jù)成為新的創(chuàng)新要素，數(shù)字技術(shù)對(duì)物理世界的賦能不斷創(chuàng)造了新的價(jià)值。

數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)不同于傳統(tǒng)基于技術(shù)、產(chǎn)業(yè)或地理邊界的創(chuàng)新系統(tǒng)，因此政府在創(chuàng)新系統(tǒng)中的作用和邊界也有所不同。現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)[12]、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)[13]、國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)[14]等理論都是在一個(gè)特定的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)或者區(qū)域的邊界下考察創(chuàng)新過(guò)程和政策工具。在數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中，原有的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和地理邊界不斷被打破，政府應(yīng)采取更為開(kāi)放、多元和動(dòng)態(tài)的方式來(lái)設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新政策。

總之，數(shù)字時(shí)代的產(chǎn)業(yè)政策與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策面臨不同的約束條件和創(chuàng)新系統(tǒng)，政府作用模式及其政策工具也迥異(見(jiàn)表1)。當(dāng)前中國(guó)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)全面鋪開(kāi)，實(shí)踐和政策交織推進(jìn)，某種程度上恰恰體現(xiàn)了數(shù)字時(shí)代產(chǎn)業(yè)政策的基本特征，即開(kāi)放合作的創(chuàng)新治理、包容審慎的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。與此同時(shí)，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策實(shí)踐中也存在一些需要改進(jìn)的地方，本文試圖在梳理產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和政策實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行探討。

表1 傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策與數(shù)字產(chǎn)業(yè)政策的差異

2 中國(guó)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀

與傳統(tǒng)的以“鐵公基”為代表的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同，新基建特別注重?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特殊規(guī)律和科技創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性。尤其是在數(shù)字技術(shù)的研發(fā)、數(shù)字生態(tài)的構(gòu)建以及相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和產(chǎn)權(quán)明晰等方面，中央和地方政府都在積極地進(jìn)行探索。另外，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施以公共基礎(chǔ)設(shè)施的形式為中國(guó)科技創(chuàng)新特別是數(shù)字創(chuàng)新提供支撐。

2.1 信息基礎(chǔ)設(shè)施

信息基礎(chǔ)設(shè)施包括以5G為代表的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、以人工智能為代表的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和以數(shù)據(jù)中心為代表的算力基礎(chǔ)設(shè)施，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的主要驅(qū)動(dòng)力。

(1)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。中國(guó)5G技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用在全球處于領(lǐng)先地位。在2018年凍結(jié)的全球5G技術(shù)R15標(biāo)準(zhǔn)必要專利中,中國(guó)企業(yè)與研究院所占比最高，華為則以1975個(gè)標(biāo)準(zhǔn)必要專利的數(shù)量排名全球第一，中興排名第三[15]。2018年12月華為以通過(guò)率100%完成了由IMT-2020(5G)推進(jìn)組組織的中國(guó)5G技術(shù)核心網(wǎng)安全技術(shù)測(cè)試[16]。2019年6月，工信部向中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)廣播電視網(wǎng)絡(luò)有限公司頒發(fā)了基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證[17]。第五代移動(dòng)通信技術(shù)的發(fā)展是中國(guó)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、智能化的關(guān)鍵。與前四代移動(dòng)通信技術(shù)的單一終端應(yīng)用不同，第五代移動(dòng)通信技術(shù)包括增強(qiáng)移動(dòng)寬帶(eMBB)、低時(shí)延高可靠(uRLLC)和海量大連接(mMTC)三大應(yīng)用場(chǎng)景，分別對(duì)應(yīng)手機(jī)終端、車(chē)聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等，進(jìn)而賦能于醫(yī)療、安防、教育等多個(gè)具體行業(yè)。

(2)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。人工智能是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代最為核心的應(yīng)用技術(shù)之一，其核心特點(diǎn)是能夠基于大量數(shù)據(jù)通過(guò)相應(yīng)的算法針對(duì)特定目標(biāo)群體形成更為準(zhǔn)確的解決方案，如無(wú)人駕駛、病情診斷等。目前，中國(guó)人工智能技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用已逐步接近全球領(lǐng)先水平。中國(guó)人工智能領(lǐng)域論文的全球占比從1997年的4.26%增長(zhǎng)至2017年的27.68%，遙遙領(lǐng)先于其他國(guó)家。2017年，中國(guó)發(fā)表了15199篇人工智能領(lǐng)域論文，歐盟14776篇、美國(guó)10287篇[18]，中國(guó)發(fā)表論文的加權(quán)引文影響指數(shù)(FWCI)也從1998年的0.59增長(zhǎng)至2017年的0.94。美國(guó)和歐盟2017年的FWCI指數(shù)分別為1.82和0.94，這意味著雖然中國(guó)AI論文發(fā)表數(shù)量處于全球領(lǐng)先地位，但是論文質(zhì)量方面相比歐美還有一定差距。在人工智能產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用方面，2019年中國(guó)人工智能企業(yè)數(shù)量超過(guò)4000家,位列全球第二[19]。同時(shí)中國(guó)科大訊飛、阿里巴巴、海康威視、百度等企業(yè)在具體人工智能場(chǎng)景應(yīng)用方面取得了顯著進(jìn)展。如科大訊飛有深度全序列卷積神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)音識(shí)別框架，語(yǔ)音輸入法的準(zhǔn)確率可達(dá)98%[20]。同時(shí)百度、蔚來(lái)等企業(yè)在智能制造和車(chē)聯(lián)網(wǎng)等應(yīng)用領(lǐng)域逐步形成較大優(yōu)勢(shì)。

(3)算力基礎(chǔ)設(shè)施。數(shù)據(jù)中心是指按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，具備計(jì)算能力、存儲(chǔ)能力、信息交互能力的為IT應(yīng)用系統(tǒng)提供穩(wěn)定、可靠運(yùn)行環(huán)境的場(chǎng)所。近些年數(shù)據(jù)中心的服務(wù)對(duì)象主要是移動(dòng)通信、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)公司。隨著5G、人工智能、云計(jì)算等技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)中心在物聯(lián)網(wǎng)、VR/AR、云服務(wù)等新興應(yīng)用場(chǎng)景中的基礎(chǔ)性作用更加凸顯。尤其是阿里、騰訊、京東等互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)也紛紛構(gòu)建起基于自身商業(yè)生態(tài)的云計(jì)算平臺(tái)。據(jù)工信部直屬中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院統(tǒng)計(jì)，2019年中國(guó)數(shù)據(jù)中心數(shù)量約7.4萬(wàn)個(gè)，機(jī)架數(shù)量為227萬(wàn)個(gè)。從全國(guó)范圍來(lái)看，北京、上海、廣州、深圳等一線城市數(shù)據(jù)中心資源最為集中，其上架率達(dá)到60%～70%[21]。從數(shù)據(jù)中心全球比較來(lái)看，美國(guó)占據(jù)了全球45%數(shù)據(jù)中心份額，中國(guó)和日本位居其次，分別占有8%和7%。美國(guó)市場(chǎng)的第三方數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)商占據(jù)主導(dǎo)地位，而在中國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商具備資源壟斷優(yōu)勢(shì)，其市場(chǎng)規(guī)模約占整個(gè)數(shù)據(jù)中心服務(wù)市場(chǎng)的三分之二，第三方數(shù)據(jù)中心服務(wù)商發(fā)展受到限制。在發(fā)展模式上美國(guó)進(jìn)入了圍繞大型數(shù)據(jù)中心的資源整合階段，而中國(guó)仍處于爆發(fā)式增長(zhǎng)的新建階段[22]。

2.2 融合基礎(chǔ)設(shè)施

融合基礎(chǔ)設(shè)施主要是指基于新型數(shù)字技術(shù)轉(zhuǎn)型升級(jí)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，智能電網(wǎng)、智慧交通等領(lǐng)域都屬于融合基礎(chǔ)設(shè)施范疇。傳統(tǒng)交通、能源基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化與智能化轉(zhuǎn)型需要以完備的數(shù)字技術(shù)和設(shè)備作為支撐。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)型升級(jí)不僅是數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用產(chǎn)物，更是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向前發(fā)展所必須的歷程。

(1)智能電網(wǎng)。智能電網(wǎng)是新型數(shù)字技術(shù)在電網(wǎng)領(lǐng)域中的應(yīng)用，隨著人工智能、5G通信、大數(shù)據(jù)等技術(shù)在電網(wǎng)中得到廣泛深入的應(yīng)用，并與傳統(tǒng)電力技術(shù)有機(jī)融合，智能電網(wǎng)向安全化、智能化、科技化方向發(fā)展。智能電網(wǎng)主要是通過(guò)分布式配電自動(dòng)化終端、集中器、電表、無(wú)人機(jī)、巡檢機(jī)器人、高清攝像頭等不同終端設(shè)備，通過(guò)5G網(wǎng)絡(luò)切片技術(shù)將實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)傳送至業(yè)務(wù)云平臺(tái)，結(jié)合人工智能等決策算法為業(yè)務(wù)管理提供高效、便捷、安全的服務(wù)。作為中國(guó)對(duì)外名片之一的特高壓技術(shù)，雖然自2014年以來(lái)特高壓的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用取得了巨大成就，但是在數(shù)字技術(shù)對(duì)電網(wǎng)的轉(zhuǎn)型升級(jí)方面相較于美國(guó)還處于初步嘗試階段。根據(jù)國(guó)家電網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2019年6月，特高壓建成“九交十直”、核準(zhǔn)在建“三交一直”工程，已投運(yùn)特高壓工程累計(jì)線路長(zhǎng)度27570公里、累計(jì)變電(換流)容量29620萬(wàn)千伏安(千瓦)。而特高壓技術(shù)的智能化升級(jí)既是行業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是中國(guó)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重點(diǎn)內(nèi)容。

(2)智能交通。智能交通是多種交通基礎(chǔ)設(shè)施基于數(shù)字技術(shù)的升級(jí)與融合。傳統(tǒng)道路交通基礎(chǔ)設(shè)施包括市政交通、公路交通、軌道交通、海運(yùn)交通、航運(yùn)交通等涉及的車(chē)輛、道路、樞紐站、能源系統(tǒng)、通信系統(tǒng)和運(yùn)營(yíng)管理系統(tǒng)等方面。新基建中的智能交通基礎(chǔ)設(shè)施包括兩個(gè)方面：①高鐵、無(wú)人駕駛、智能充電樁等交通運(yùn)輸相關(guān)設(shè)施的建設(shè)；②基于大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)的智能化運(yùn)營(yíng)管理系統(tǒng)的建設(shè)。在數(shù)字技術(shù)的賦能下無(wú)人駕駛、智能網(wǎng)聯(lián)車(chē)等新型交通運(yùn)行工具逐漸成熟的同時(shí)，道路、航道、港口、民航、郵政等領(lǐng)域的調(diào)度和運(yùn)輸指揮也逐步形成了基于數(shù)據(jù)采集、分析、決策的智能化管理模式。智能交通作為融合性基礎(chǔ)設(shè)施涉及到地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)、通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、能源傳輸系統(tǒng)等多部門(mén)業(yè)務(wù)基于數(shù)字技術(shù)的融合。在上海、杭州等地建設(shè)的城市大腦服務(wù)平臺(tái)中城市道路交通的智慧化管理應(yīng)用是智能交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的典型案例。基于實(shí)時(shí)城市交通的大數(shù)據(jù)分析，可通過(guò)算法匹配完成紅綠燈智能化管理和救護(hù)車(chē)、滅火車(chē)等應(yīng)急事件的高效應(yīng)對(duì)。

2.3 創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施

創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施主要是指針對(duì)中國(guó)科技發(fā)展過(guò)程中面臨的重大技術(shù)攻關(guān)搭建的大型研發(fā)平臺(tái)，包括重大技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等。如果說(shuō)信息基礎(chǔ)設(shè)施和融合基礎(chǔ)設(shè)施是新基建中的技術(shù)支撐和應(yīng)用場(chǎng)景標(biāo)的，那么創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施是推動(dòng)中國(guó)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的底座。

(1)重大技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。重大科技基礎(chǔ)設(shè)施包括大科學(xué)裝置、大型通用研究設(shè)施和科技條件公共平臺(tái)等。在《國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃(2012—2030年)》中，將能源、生命、地球系統(tǒng)與環(huán)境、材料、粒子物理和核物理、空間和天文、工程技術(shù)7個(gè)科學(xué)領(lǐng)域列為重點(diǎn)[23]。從《國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施列表》中可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)重大基礎(chǔ)設(shè)施主要是依托高校、科研院所等由政府資金投入為主的主體而構(gòu)建。中國(guó)建成有大天區(qū)面積多目標(biāo)光纖光譜天文望遠(yuǎn)鏡(LAMOST)、全超導(dǎo)托卡馬克實(shí)驗(yàn)裝置(EAST)、自主水下航行器研究平臺(tái)等若干具有國(guó)際一流水平的基礎(chǔ)研究設(shè)施[24]。但是在生物醫(yī)學(xué)、芯片研發(fā)、航天材料等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，仍然需要進(jìn)一步推進(jìn)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。截至2020年4月，中國(guó)再度布局55個(gè)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目[25]。

(2)科教基礎(chǔ)設(shè)施。科教基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)于重大科技基礎(chǔ)設(shè)施而言，更多地側(cè)重于成果轉(zhuǎn)化、人才培養(yǎng)與教學(xué)研究。2019年11月，教育部印發(fā)《高等學(xué)校國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理辦法(暫行)》的通知，促進(jìn)高校牽頭建設(shè)能夠提供開(kāi)放共享服務(wù)的大型復(fù)雜科學(xué)研究裝置或系統(tǒng)。如中國(guó)科學(xué)院依托國(guó)家十三五規(guī)劃建設(shè)的新能源技術(shù)與材料綜合研發(fā)平臺(tái)、資源與能源綠色轉(zhuǎn)化技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)、納米真空互聯(lián)材料制備及分析測(cè)試平臺(tái)、上海科技創(chuàng)新中心協(xié)同創(chuàng)新交叉研究平臺(tái)等都是中國(guó)重要科技成果研發(fā)和轉(zhuǎn)化的途徑[26]。除了大型科學(xué)研發(fā)平臺(tái)和裝置之外，在中小學(xué)課程教學(xué)中也在呈現(xiàn)出多種新型基礎(chǔ)設(shè)施的模式。例如，杭州市余杭區(qū)將人工智能學(xué)科普教方案融入中小學(xué)課程中，通過(guò)人工智能技術(shù)使得學(xué)生能夠更加精確掌握薄弱的知識(shí)點(diǎn)[27]。

(3)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施是指在戰(zhàn)略性領(lǐng)域組建服務(wù)關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)的投資孵化平臺(tái)。在2018年1月國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《國(guó)家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)工作指引(試行)》中提出，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心的建設(shè)應(yīng)當(dāng)以企業(yè)主導(dǎo)、院校協(xié)作、多元投資、成果分享的模式推進(jìn)。其特點(diǎn)是結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略性創(chuàng)新發(fā)展的方針，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需求，引導(dǎo)和支持社會(huì)力量參與組建若干產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心的過(guò)程，并給予一定的政府資金支持。同時(shí)地方經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)和中央管理企業(yè)是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心的牽頭單位，在本地區(qū)和本企業(yè)內(nèi)落實(shí)建設(shè)條件和支持政策。

總體而言，中國(guó)信息基礎(chǔ)設(shè)施和融合基礎(chǔ)設(shè)施處在國(guó)際前沿或相對(duì)前沿的位置，三類(lèi)新型基礎(chǔ)設(shè)施都處于投資建設(shè)的爆發(fā)期且擁有廣闊的應(yīng)用前景。由于基礎(chǔ)建設(shè)投資的資產(chǎn)專用性和沉沒(méi)性，加上數(shù)字技術(shù)所帶來(lái)的不確定的社會(huì)影響，因此需要政府合理的規(guī)范和引導(dǎo)。政府一方面要鼓勵(lì)和促進(jìn)新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一方面對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)和新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行包容審慎的監(jiān)管和治理。

3 新基建的產(chǎn)業(yè)政策與互補(bǔ)性制度

3.1 新基建的提出

在2018年12月舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，中央首次提出新基建的概念。會(huì)議部署2019年重點(diǎn)工作任務(wù)時(shí)提出，加強(qiáng)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[28]。在2020年1月3日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理再次提出“要大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，出臺(tái)信息網(wǎng)絡(luò)等新型基礎(chǔ)設(shè)施投資支持政策，推進(jìn)智能、綠色制造。鼓勵(lì)企業(yè)加大技術(shù)改造投入，推動(dòng)重大創(chuàng)新技術(shù)和產(chǎn)品應(yīng)用、工業(yè)基礎(chǔ)能力提升、新動(dòng)能成長(zhǎng)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。”在2020年2月14日中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記結(jié)合新冠疫情中健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的現(xiàn)實(shí)需求指出，“基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，要以整體優(yōu)化、協(xié)同融合為導(dǎo)向，統(tǒng)籌存量和增量、傳統(tǒng)和新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，打造集約高效、經(jīng)濟(jì)適用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。”并審議通過(guò)了《關(guān)于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》。2020年3月4日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)“要加大公共衛(wèi)生服務(wù)、應(yīng)急物資保障領(lǐng)域投入，加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。”

2020年4月20日，國(guó)家發(fā)改委在新聞發(fā)布會(huì)上首次明確了新型基礎(chǔ)設(shè)施的范圍，包括信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施[29]。這三個(gè)方面實(shí)際上涵蓋了新興數(shù)字技術(shù)的發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和重大科學(xué)技術(shù)的攻關(guān)。目前來(lái)看，中國(guó)數(shù)字技術(shù)的研發(fā)和市場(chǎng)化應(yīng)用趨于國(guó)際前沿水平，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)規(guī)模更是全球最大。由于數(shù)字技術(shù)廣泛的賦能性，也為傳統(tǒng)能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型提供了強(qiáng)大的技術(shù)保障和進(jìn)一步融合的可能。除了數(shù)字技術(shù)以外，生命科學(xué)、材料科學(xué)等多個(gè)基礎(chǔ)性學(xué)科的綜合發(fā)展共同推動(dòng)第四次工業(yè)革命，整體上為提升中國(guó)綜合國(guó)力提供強(qiáng)大動(dòng)力。重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對(duì)中國(guó)前沿基礎(chǔ)科學(xué)的進(jìn)步、成果轉(zhuǎn)化和人才培養(yǎng)具有至關(guān)重要的作用。

3.2 新基建的產(chǎn)業(yè)政策

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)融合性的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。在中國(guó)多年對(duì)于移動(dòng)通信、電網(wǎng)、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)基礎(chǔ)上，數(shù)字技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，以及重大技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的完善三者形成相互融合的體系。以往獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施方式需要向系統(tǒng)性、生態(tài)化的視角轉(zhuǎn)變。2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)制造2025》，強(qiáng)調(diào)要加快新一代信息技術(shù)與制造業(yè)深度融合為主線，以推進(jìn)智能制造為主攻方向，在移動(dòng)通信、人工智能、云計(jì)算等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，各個(gè)中央部委和地方政府相繼出臺(tái)了多個(gè)促進(jìn)新興數(shù)字技術(shù)發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策文件。

(1)信息基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政策。信息基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政策針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征，強(qiáng)調(diào)核心技術(shù)的研發(fā)、技術(shù)的應(yīng)用性和數(shù)字生態(tài)的構(gòu)建。政策主要以鼓勵(lì)技術(shù)研發(fā)和培育市場(chǎng)環(huán)境的功能性產(chǎn)業(yè)政策為主。5G、人工智能和云計(jì)算等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)鍵在于構(gòu)建大規(guī)模數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的場(chǎng)景和數(shù)字化的標(biāo)準(zhǔn)體系，場(chǎng)景的構(gòu)建在注重發(fā)揮市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性作用，達(dá)到優(yōu)勝劣汰的目的，同時(shí)需要通過(guò)完善數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等規(guī)章制度為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。以5G為例，中國(guó)5G技術(shù)商用起始于2019年。此前政府對(duì)5G技術(shù)的研發(fā)、規(guī)模組網(wǎng)試驗(yàn)、國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和5G應(yīng)用生態(tài)建設(shè)等方面出臺(tái)了多個(gè)政策文件(見(jiàn)表2)。人工智能領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策不僅涉及政府資金的投入，更是結(jié)合了人工智能的應(yīng)用場(chǎng)景、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和人才培養(yǎng)等方面(見(jiàn)表3)。

表2 5G產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策

表3 人工智能相關(guān)政策

(2)融合基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政策。融合基礎(chǔ)設(shè)施涉及的能源和交通領(lǐng)域的智能化轉(zhuǎn)型主要依托大型國(guó)有企業(yè)完成，高鐵、電網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)主體是大型國(guó)有企業(yè)。在有限競(jìng)爭(zhēng)條件下的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)不僅需要依靠政府意志，更需要結(jié)合國(guó)企在國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)中的雙重身份。交通和能源領(lǐng)域的智能化轉(zhuǎn)型是數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的良好場(chǎng)景，豐富的行業(yè)數(shù)據(jù)不僅能夠促進(jìn)數(shù)字技術(shù)的成熟應(yīng)用，而且能夠提升整體交通和能源系統(tǒng)的運(yùn)行管理效率。以智能電網(wǎng)為例，初期的智能電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、能源規(guī)劃和制度建設(shè)為主，在5G技術(shù)日漸成熟的背景下5G技術(shù)在智能電網(wǎng)建設(shè)中的應(yīng)用成為政策扶持的重點(diǎn)(見(jiàn)表4)。智能電網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)出融合基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)，即不僅考慮政策對(duì)產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)和促進(jìn)作用，而且還考慮到基礎(chǔ)設(shè)施高度的連通性和制度性。

表4 智能電網(wǎng)相關(guān)政策

(3)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施政策。創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是對(duì)原來(lái)的國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的拓展和延伸，尤其是在中國(guó)面臨一系列“卡脖子”技術(shù)的現(xiàn)狀下，充分發(fā)揮舉國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化基礎(chǔ)科學(xué)和技術(shù)領(lǐng)域的研究是保障中國(guó)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要保障。以重大科技基礎(chǔ)設(shè)施為例，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)屬于科技政策和創(chuàng)新領(lǐng)域范疇，但同時(shí)由于重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的主要服務(wù)對(duì)象是高校科研院所等具有教育職能的研究機(jī)構(gòu)，因此重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也涉及教育政策。中國(guó)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)基本由國(guó)家財(cái)政擔(dān)負(fù)建設(shè)費(fèi)用，因此其實(shí)施方式也遵循申請(qǐng)審批的模式。重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)政策以建設(shè)規(guī)劃和管理制度等方面的內(nèi)容為主(見(jiàn)表5)。

表5 重大科技基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)政策

綜上所述，新基建的產(chǎn)業(yè)政策和以產(chǎn)業(yè)目錄為基礎(chǔ)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策體系有著非常大的區(qū)別，新基建是多個(gè)獨(dú)立行業(yè)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下融合的一種體現(xiàn)。整體而言，新基建的提出和推進(jìn)是中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策體系演進(jìn)的重要體現(xiàn)。從最初的以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為輔的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)作為主要資源配置手段的轉(zhuǎn)變，再到現(xiàn)在向注重多部門(mén)融合發(fā)展、強(qiáng)化基礎(chǔ)科學(xué)研究、引入更多市場(chǎng)主體的功能性產(chǎn)業(yè)政策體系轉(zhuǎn)變過(guò)程中，需要更加注重技術(shù)-經(jīng)濟(jì)的演進(jìn)范式。

3.3 新基建產(chǎn)業(yè)政策的制度條件

新基建產(chǎn)業(yè)政策的制定和推進(jìn)以現(xiàn)有制度環(huán)境為基礎(chǔ)，同時(shí)也在不斷探索適配數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制度條件。改革開(kāi)放以來(lái)，在中國(guó)若干次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中，中央政府統(tǒng)籌和制定宏觀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，地方政府具體實(shí)施和出臺(tái)本地產(chǎn)業(yè)政策。國(guó)有企業(yè)作為國(guó)家意志的體現(xiàn)是重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，而民營(yíng)企業(yè)則是市場(chǎng)多元化和創(chuàng)新發(fā)展的主要?jiǎng)恿ΑＰ禄ㄒ沧裱诉@一基本邏輯，地方政府建設(shè)本地新基建的過(guò)程中具有較大的自由裁量權(quán)。在通信運(yùn)營(yíng)、電網(wǎng)、軌道交通等領(lǐng)域大型國(guó)有企業(yè)是市場(chǎng)主體，國(guó)有企業(yè)在推進(jìn)新基建的過(guò)程中為數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用和迭代升級(jí)提供了應(yīng)用場(chǎng)景。整體上政府對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有較大的包容性，允許多元主體的參與和新模式的嘗試。除此之外，數(shù)字安全、數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)體系等方面也是伴隨新基建的推進(jìn)需要補(bǔ)充和完善的制度條件。

(1)中央頂層設(shè)計(jì)和地方主動(dòng)創(chuàng)新的制度邏輯。新基建的建設(shè)基本遵循中央制定整體規(guī)劃方針，地方政府結(jié)合本地需求和條件出臺(tái)地方政策的邏輯。一方面，中央政府對(duì)整體產(chǎn)業(yè)政策的走勢(shì)具有決定性作用[30]。在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》《中國(guó)制造2025》《國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》等綱領(lǐng)性文件中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮市場(chǎng)作為資源配置的決定性作用和強(qiáng)化科技創(chuàng)新帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方針戰(zhàn)略。正是這種中央統(tǒng)籌的特征為創(chuàng)造新的市場(chǎng)空間，引入多元的市場(chǎng)主體提供了制度性保障。另一方面，地方政府在具體制定和實(shí)施本地產(chǎn)業(yè)政策時(shí)具有較強(qiáng)的自主性。這種制度上的多重性在面對(duì)市場(chǎng)的不確定性時(shí)能夠更加敏捷地做出調(diào)整。伴隨數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展各省市在本地五年規(guī)劃和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展綱要等多個(gè)政府文件中，結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況，對(duì)5G基站、數(shù)據(jù)資源中心建設(shè)以及半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等方面進(jìn)行了部署。上海、浙江、廣東等數(shù)字產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的省市通過(guò)建設(shè)“城市大腦”項(xiàng)目，將5G、云計(jì)算、人工智能等數(shù)字技術(shù)進(jìn)行了綜合性的應(yīng)用，從而在促進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的同時(shí)也為數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用提供了試驗(yàn)田。

(2)大型國(guó)企先行投入和早期應(yīng)用的制度條件。涉及復(fù)雜新興技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)設(shè)施投資具有巨大的沉沒(méi)成本和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，大型國(guó)有企業(yè)在此過(guò)程中承擔(dān)了先行投入和早期應(yīng)用的角色。在移動(dòng)通信、電網(wǎng)等領(lǐng)域，大型國(guó)有企業(yè)以特許經(jīng)營(yíng)的形式掌握著上游企業(yè)招投標(biāo)的權(quán)利。移動(dòng)通信5G時(shí)期的運(yùn)營(yíng)商在移動(dòng)、聯(lián)通和電信三家企業(yè)的基礎(chǔ)上增加了中國(guó)廣電，而5G基站的建設(shè)也是由運(yùn)營(yíng)商以招投標(biāo)的形式在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行。由于5G基站的建設(shè)和運(yùn)維成本較高，2019年中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信簽署《5G網(wǎng)絡(luò)共建共享合作協(xié)議書(shū)》，在全國(guó)范圍內(nèi)合作共建一張5G接入網(wǎng)絡(luò)，共享頻譜資源，以降低網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運(yùn)維成本，提升效益與運(yùn)營(yíng)效率。在電網(wǎng)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主要為國(guó)網(wǎng)和南網(wǎng)集中招標(biāo)采購(gòu)，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，市場(chǎng)化程度較高。智能電表招標(biāo)首先由各省電力公司上報(bào)需求，再由國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)統(tǒng)一招標(biāo)。每年國(guó)家電網(wǎng)平均會(huì)開(kāi)展3～4次智能電表招標(biāo)，南方電網(wǎng)也有1～2次。

(3)鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容審慎的漸進(jìn)性改革邏輯。秉承漸進(jìn)性改革的制度邏輯，中國(guó)政府對(duì)數(shù)字技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)提供了一定的包容性和試錯(cuò)空間。目前人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)主要的應(yīng)用標(biāo)的在消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，如網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)、抖音短視頻等。工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)正在伴隨著5G、數(shù)據(jù)中心等基礎(chǔ)性設(shè)施的完善處于起步階段。依托數(shù)字技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)而迅速發(fā)展的新興產(chǎn)品和服務(wù)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)造成的沖擊以及數(shù)據(jù)歸屬權(quán)、使用權(quán)等問(wèn)題是市場(chǎng)監(jiān)管者面臨的新的挑戰(zhàn)。中央和各地方政府對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展整體上秉承著包容審慎的原則，鼓勵(lì)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用發(fā)展的同時(shí)也在不斷完善相關(guān)法規(guī)政策的建設(shè)。

(4)多元主體、市場(chǎng)主導(dǎo)的開(kāi)放性制度邏輯。新基建的投融資模式依據(jù)項(xiàng)目屬性的不同存在差異性的投融資方式。新基建項(xiàng)目中既有5G、人工智能等新興技術(shù)，也涉及特高壓、高鐵等傳統(tǒng)基建領(lǐng)域。城際高鐵和軌交、特高壓都是帶有新基建屬性的老基建概念。因此，這兩大領(lǐng)域?qū)⒀永m(xù)傳統(tǒng)基建的模式，以債權(quán)融資和政府資金為主，市場(chǎng)化融資為輔。充電樁項(xiàng)目建設(shè)資金以政府資金予以支持、補(bǔ)貼。而大數(shù)據(jù)、5G、人工智能由于自身的高風(fēng)險(xiǎn)和高投資回報(bào)率，未來(lái)收益不確定程度高以市場(chǎng)化的股權(quán)資金為主，以政府補(bǔ)貼為輔。重大科技基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以財(cái)政投入為主，圍繞國(guó)有高校、科研院所的研究需求展開(kāi)。在2014年出臺(tái)的《國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施管理辦法》中規(guī)定，高校、科研院所或企業(yè)可作為設(shè)施建設(shè)管理的依托單位，負(fù)責(zé)設(shè)施項(xiàng)目申報(bào)、建設(shè)和運(yùn)行管理的具體任務(wù)。由發(fā)改委、科技部、財(cái)政部、自然科學(xué)基金委等有關(guān)部門(mén)編制設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

綜上所述，新基建產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施依賴于一系列互補(bǔ)性制度條件，包括中央頂層設(shè)計(jì)和地方主動(dòng)創(chuàng)新，大型國(guó)企的先行投入和早期應(yīng)用，鼓勵(lì)創(chuàng)新和包容審慎的漸進(jìn)性改革，以及多元主體、市場(chǎng)主導(dǎo)的開(kāi)放性制度。這些制度條件既是改革開(kāi)放以來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)建設(shè)的成果，也是未來(lái)數(shù)字時(shí)代新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展的基礎(chǔ)。

4 結(jié)論和建議

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是基于中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)訴求而推出的綜合性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，包括新一代的信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展歷程中，選擇性產(chǎn)業(yè)政策在技術(shù)趕超領(lǐng)域發(fā)揮了重要的歷史作用，但新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策提出了挑戰(zhàn)。人工智能、5G、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)以及相伴而生的數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有獨(dú)特的屬性，應(yīng)在新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中予以重點(diǎn)考慮。本文在綜合考量數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的特征、新基建產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和政策體系以及相應(yīng)的互補(bǔ)性制度條件下，提出以下結(jié)論和政策建議。

數(shù)字時(shí)代的產(chǎn)業(yè)政策在技術(shù)目標(biāo)、創(chuàng)新路徑和政策工具等方面與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策具有顯著差異。數(shù)據(jù)要素與數(shù)字技術(shù)為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展路徑帶來(lái)多方面的不確定性，使得產(chǎn)業(yè)選擇、市場(chǎng)準(zhǔn)入等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策工具難以適配數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的范式。數(shù)字時(shí)代的產(chǎn)業(yè)政策更加注重?cái)?shù)字技術(shù)應(yīng)用與多部門(mén)融合。新基建作為整體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，為產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型提供了新思路。同時(shí)，數(shù)字時(shí)代的產(chǎn)業(yè)政策需要相應(yīng)的制度條件作為基礎(chǔ)。國(guó)家頂層規(guī)劃、地方政府自由裁量權(quán)、國(guó)有企業(yè)先行投入、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確立和包容審慎的市場(chǎng)監(jiān)管策略都為數(shù)字經(jīng)濟(jì)提供了制度保障。

首先，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)從數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的視角綜合考慮數(shù)字技術(shù)及其應(yīng)用、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)間的耦合關(guān)系。數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)不是單個(gè)企業(yè)技術(shù)能力上的競(jìng)爭(zhēng)，而是所屬數(shù)字生態(tài)之間的競(jìng)爭(zhēng)。雖然新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)重點(diǎn)在數(shù)字技術(shù)發(fā)展和相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的完善上，但其最終的服務(wù)對(duì)象是更為廣闊的物聯(lián)網(wǎng)、車(chē)聯(lián)網(wǎng)和泛在的數(shù)字應(yīng)用服務(wù)。因此，最大限度發(fā)揮數(shù)字技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)其他行業(yè)的賦能屬性是建設(shè)數(shù)字生態(tài)的重點(diǎn)。

其次，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)的基準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)是所有應(yīng)用技術(shù)和工程領(lǐng)域中的重點(diǎn)，在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)的制定更加重要。以移動(dòng)通信技術(shù)為例，從第一代模擬通信技術(shù)時(shí)期全球十余種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)始，逐步實(shí)現(xiàn)了2019年全球5G通信技術(shù)R15版本的統(tǒng)一。通信技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一有助于后期物聯(lián)網(wǎng)、車(chē)聯(lián)網(wǎng)等大規(guī)模5G技術(shù)的應(yīng)用。然而從中美貿(mào)易戰(zhàn)美國(guó)多輪封鎖打壓中國(guó)通信企業(yè)的情形來(lái)看，雖然旨在限制中國(guó)通信企業(yè)的快速成長(zhǎng)和技術(shù)進(jìn)步，但是長(zhǎng)期隔閡的市場(chǎng)應(yīng)用會(huì)使得處于動(dòng)態(tài)發(fā)展的技術(shù)路徑走向不同的標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)而阻礙市場(chǎng)間的融合。實(shí)際上，中國(guó)在數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用方面一直在重視標(biāo)準(zhǔn)體系建立的問(wèn)題，如《人工智能標(biāo)準(zhǔn)化白皮書(shū)(2018版)》《關(guān)于推廣國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新基地(智能電網(wǎng))建設(shè)經(jīng)驗(yàn)做法的通知》等文件都是在綜合考慮多方意見(jiàn)的情況下形成的。

最后，將更多的創(chuàng)新主體引入新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程的同時(shí)，還應(yīng)著力完善數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管體系。目前中國(guó)移動(dòng)通信運(yùn)營(yíng)商、電力系統(tǒng)、城際軌道系統(tǒng)等領(lǐng)域仍然以國(guó)有大型企業(yè)為建設(shè)主體。未來(lái)，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用場(chǎng)景相較于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將會(huì)變得更加多元和多變。國(guó)有企業(yè)作為國(guó)家意志的代表在大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具有無(wú)可替代的作用，但是在人工智能、云計(jì)算、5G等具體技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用方面，民營(yíng)企業(yè)同樣具有較大的靈活性和適應(yīng)能力。因此，在降低對(duì)民營(yíng)企業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻的同時(shí)，以“包容審慎、守住底線”的方式完善對(duì)數(shù)據(jù)歸屬權(quán)、使用權(quán)等法律規(guī)范和治理底線，是政府在新基建過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。