青少年體質健康促進的邏輯起點、緣由及實施路徑

牛建軍，李 晨，張 超，王楓林

（山東第一醫科大學 通識教育部，山東 泰安271016）

黨的十八屆三中全會提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，將其作為全面深化改革總目標；十九屆四中全會對總目標作出重大戰略部署，指出到2035年各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化，“表明我國政府改革已經著手從總體機構上構建一個適應復雜社會的科學規范、分工協作、運轉高效的治理結構體系”［1］。近些年來，國家三申五令，精準施策，全方位發力、多領域合作，青少年體質健康促進治理效果取得長足進步，學生體質健康改善明顯，但青少年體質健康促進治理領域仍有不足與缺陷，至今尚未形成科學、規范、法制、高效治理結構體系，與形成具有中國特色青少年體質健康促進治理體系和治理能力現代化的要求相比還有很長的路要走。在國家要求加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制背景下，建立科學、規范、法制的青少年體質健康促進治理體系，使治理主體善于運用法制制度和協同思維治理青少年體質健康，不斷推進青少年體質健康促進治理水平，是改變傳統治理思維，破解青少年體質健康促進治理頑疾的新思路。筆者試圖從協同治理視角厘清青少年體質健康促進治理的邏輯理路，提出青少年體質健康促進系統治理框架。

1 青少年體質健康促進邏輯起點

協同：德國物理學家H.哈肯在創立協同學中指出，協同是系統中眾多子系統的聯合作用，它是系統的整體性、關聯性的內在表現形式［2］。哈肯之所以稱自己研究領域為“協同學”，一方面是該學科研究對象是許多子系統間聯合作用，在宏觀尺度上產生結構和功能；另一方面希望通過不同學科間合作，共同發現支配自組織系統一般原理。協同的含義是系統內部各要素之間借助某些手段和方法，使其融合在一起并呈現相互協調地聯合性狀態或一致性行為，從而實現系統整體與部分最優化，達到系統最大功效，演繹出局部相加未有的整體性功能，這種新功能與局部功能相加產生功能有著本質區別，簡單來說就是實現“1+1＞2”功效。

治理：1995年全球治理委員會給出治理定義，認為治理是各種公共的或私人的個人和機構管理共同事務諸多方式的總和［3］。治理理論創始人之一詹姆斯﹒羅西瑙在與“統治”進行比較后指出，治理是一些列活動領域的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用［4］。作為新興行政管理理論，治理理論雖然并不十分成熟，仍需要人們不斷地探索和發掘其深層次內涵和思想，但治理理論應用在改善西方發達國家與市場關系時顯示了其強大功能。鑒于治理理論在西方社會實踐應用所取得成效和國內應對社會復雜問題訴求，國內很多學者致力于治理理論引介及本土化探索等方面研究，并結合中國自身社會發展脈絡和社會發展階段的獨特性，給出了以中國為理論研究對象的定義闡釋，進一步挖掘了治理理論價值。如俞可平教授認為，治理是官方的或民間的公共管理組織在既定范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公共需求；陸世宏教授將治理簡單概括為，政黨、政府、社會團體、機構等社會多元素參與合作，公共管理公共事業，以追求最大化的公共效能［5］。

通過解讀協同與治理內涵，我們能看出二者均在圍繞如何架構組織要素間合理關系，通過運行科學機制實現組織活動效能最大化，其價值目標追求具有異曲同工之處。但協同治理作為一個組合詞，在詞語構成上更體現了一種偏正關系，即通過組織要素間建立協同關系（這里更體現要素間協作機制），以達到對問題治理的目的。隨著社會問題復雜化及政府應對社會問題能力日益衰減，協同治理社會學價值意義日益凸顯，人們對協同認識不斷深化以及社會實踐領域“協同效應”現象大量涌現，使得協同治理內涵在日益豐盈的同時，作為一種思想和方法也被廣泛應用包括行政管理在內的諸多學科領域，并逐漸體現出其獨特價值特征和方法優勢。

2 青少年體質健康促進協同治理緣由

2.1 對青少年體質健康問題復雜性有效回應

我國現行體育體制是在計劃經濟條件下形成的融職能制和層級制于一體的“條塊”關系的政府組織結構［6］。以“條塊化”為特征政府組織機構是我國社會發展的產物，特定時期在提升青少年體質健康發展，促進社會和平穩定，提升國家綜合國力等方面發揮著巨大作用，有其歷史必然性及合理性。但當下青少年體質健康問題日趨復雜化，體現在以下幾個方面：首先，隨著青少年體質及周圍環境不斷變化，青少年體質健康原有問題由于滲入新因素而使問題生成新質，使得問題在不同時代背景下呈現不同邏輯和表達方式；其次，青少年體質健康問題背后成因錯綜復雜，撲所迷離，問題由來往往是多因素相互作用的結果，此問題產生原因可能是彼問題結果，而彼問題結果又可能成為另一問題誘因，問題背后隱匿著呈現錯綜復雜關系的誘導因素，牽一發而動全身；最后，由于青少年體質健康促進治理是一項復雜系統工程，使得青少年體質健康促進治理處于部門間“交界”地帶，雖與每個部門有著千絲萬縷的關聯，但又超出了任何單部門職權能力范圍，脫離多部門有效協同，依靠傳統行政管理思維，試圖通過政府部門“條塊”結構模式和單打獨斗，以局部求優方式應對青少年體質健康促進的做法都將徒勞無功，不治而終。由此看來，在應對青少年體質健康促進問題復雜性時，傳統管理體制和思維已顯得捉襟見肘，協同社會各方力量，采取相應類型協作恰恰是對當前青少年體質健康促進積極應對良策。

2.2 建設國家治理體系和治理能力現代化應有之義

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革總目標，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。當前青少年體質健康促進改革進入攻堅期和深水區，總目標提出為青少年體質健康促進提供了理論參考和指導性線索，使處于撲朔迷離、復雜混沌狀態的治理工作有更為清晰的治理路線。順應時代潮流，把握時代命脈，青少年體質健康促進協同治理，是在深刻理解習近平總書記關于國家治理體系和治理能力現代化理念和內涵基礎上，運用法治思維和法律制度構建科學、規范、有序的青少年體質健康促進體系，將中國特色社會主義制度優勢轉變為治理青少年體質健康促進效能。面對諸如青少年體質健康促進多元化治理主體利益訴求缺乏治理體制應然張力與彈性；治理主體間協同機制缺失，社會各方著力點和方向不一，嚴重影響整體治理效果等困擾青少年體質健康發展問題，運用協同治理思維創建青少年體質健康治理機制與模式，不僅提供了青少年體質健康促進治理新思路和新方法，豐富青少年體質健康促進技術和手段，而且是全面深化青少年體質健康促進治理改革，提升青少年體質健康治理體系和治理能力現代化重要舉措，不僅是推動我國經濟快速增長，實施國家人才戰略，建設人力資源強國的時代要求，也是適應我國社會全面深化改革和依法治國必然選擇。

2.3 順應國際體育治理潮流必然訴求

協同治理是西方社會面對“政府失靈”“市場失靈”“志愿失靈”而引發社會危機時產生的公共行政理論。這一深深根植于西方社會實踐的理論體系在解決西方社會包括政治、經濟、文化等問題時凸顯了理論價值和方法優勢，成為近年來在公共行政領域出現的一個新發展趨勢。國外發達國家包括美國［7］、日本［8］、澳大利亞［9］等紛紛將協同治理理念引入對青少年體質健康領域治理研究。近些年來，在青少年體質健康領域引入協同治理研究方面，我國取得了許多優異成果，提出了成熟治理模式和優化方案，但青少年體質健康促進治理實踐效果仍不盡如人意。世界衛生組織最新研究報告稱，我國高中生和大學生的近視率均已超過70%，并逐年增加且高居世界第一，小學生的近視率也接近40%，這直接影響到我國兵源建設［10］。面對如此嚴峻形式，改革傳統青少年體質健康治理模式，尋求新治理途徑和方式迫在眉睫。新公共行政領域涌現出協同治理理論，已得到國際上許多國家普遍認可和肯定，并逐漸成為發達國家治理復雜社會問題重要途徑。順應國際社會體育治理潮流，一方面，我國須借鑒其他國家先進治理理論和成功實踐模式，積極圍繞青少年體質健康需求展開本土理論探索和構建可行實施方案，切實有效改善我國青少年體質健康狀況，形成一套系統、科學、具有中國特色的青少年體質健康促進治理體系，開創我國青少年體質健康促進治理持續、長效、科學發展之先河；另一方面，青少體質健康成為當前各國都在積極應對社會性問題，尤其如超重、肥胖等青少年體質健康的問題具有全球性特征，在青少年體質健康促進治理上，任何國家都不可能獨善其身，相反，與其他國家展開積極交流與合作，包容互惠、兼收并蓄，共同攜起手來，整合優勢資源，探索協同治理機制及模式，是共同應對青少年體質健康促進的明智之舉，更是解決青少年體質健康問題共同訴求。

3 青少年體質健康促進協同治理的實施路徑

3.1 重組組織結構

組織結構是指一個組織內部各構成要素及其之間相互關系，它描述了組織的框架體系。從組織結構角度看，協同治理是一種新型組織結構設計或組織結構重組，是對以功能為導向傳統行政管理模式和以顧客為導向新公共管理模式反思與回應，它突破傳統管理層級節制和制度壘壁，打破新公共管理機構裂化、功能分割，各自為政的管理方式，形成以業務流程為主線多個節點或紐節的網絡結構。青少年體質健康促進協同治理結構，縱向體現面向職能部門管理形式，主要運用行政權力等方式推動青少年體質健康促進，橫向以任務完成為目標進行工作流再造，形成縱橫交錯網絡治理結構（見圖1）。青少年體質健康促進是該治理結構總體任務，依據領域不同及部門權限，可以將總任務進行分解為促進政策制定、體育活動干預、體質監測、衛生保健等若干任務，而每個任務又可以細化為若干個小項目，最后將分解后各項目落實到具體執行部門。整個過程看似一個分工-協作過程，但這里圍繞任務完成而進行動態的人事結構組建，強調協同原理的功能和意義，注重各部門高效和靈活的溝通與協作；每個部門并非是獨立結構組織，而是整個網絡結構體系中一個節點或紐結，在保持自身價值獨立基礎上，通過信息、資源、業務與其他部門展開深層次交流與合作，實現跨部門之間業務協同，整個過程實現全程互聯互通，形成對任務目標全面覆蓋的網絡治理結構。

圖1 青少年體質健康促進協同治理結構框架

3.2 明確組織目標

明確組織目標是組建組織結構要務之一，它決定著組織結構的構成要素及各要素之間相互關系，從而影響著組織結構整體功能實現。青少年體質健康促進是青少年體質健康治理結構唯一目標，也是該組織結構一切工作出發點和落腳點，通過運用行政手段，協調社會多方資源，培養有益于青少年健康生活方式，共同維護和促進青少年體質健康發展。青少年體質健康促進治理目標是一項包容廣泛目標體系，該目標體系包括生理、心理、社會適應、道德等多維度單元目標，而每個單元目標涉及到教育、衛生、體育、社會、學校、家庭等多個社會領域。因此，要確保青少年體質健康促進總目標實現，離不開多個層級單元目標與總目標及單元目標間協同。每個單元目標制定與實施必須以總目標完成為前提，對總目標負責并服務于總目標，圍繞確?？傮w目標實現展開設計與實施，自上而下，左右兼顧系統考量；同時，包括政府在內的各參與主體在治理青少年體質健康促進發展過程中，都存有利益目標追求，相互之間存在著利益競爭和博弈，但都不應脫離青少年體質健康促進總目標實現，而應在確保整體目標順利達成前提下，明確單元目標與總目標利益關系，正確處理與其他部門目標相互關系，以實現自身部門利益的最大化；不能因過分追求部門利益目標而置總體目標于不顧，也不能因過度強化總體目標實現而忽略甚至剝奪部門目標追求，從而打消各社會參與主體的積極性和主動性，最終影響著總目標順利實現。

圖2 青少年體質健康促進協同治理目標體系構成

3.3 明晰主體職責

青少年體質健康促進協同治理主體是整合和優化政府、學校、社會、醫療機構等社會要素在內的資源和力量而形成多元化主體體系，形成以政府主導，以學校、社區、家庭、醫療機構等實施平臺，大眾媒介監督三位一體治理主體結構。

第一，政府積極轉變政府職能，突出價值導向，發揮頂層設計，統籌整體布局功能。盡管治理理論推崇民主、自由、平等的精神和理念，強調治理主體自主性，由于我國處于社會主義現代化建設初始階段，今后相當長一段時間內仍需要一個強有力政府。因此，在青少年體質健康促進治理過程中，政府仍然要發揮積極主導作用，甚至在攻克關鍵難題上（如政策制定與實施），仍需要借助行政手段確保各項工作順利開展。各級政府應結合新時期以習近平總書記為核心治國理政新思想，加強地方青少年體質健康促進發展、戰略、政策、標準等制定與實施，加強市場活動監管，提供青少年體質健康促進各類公共服務；不斷深化體制改革，優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制；深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，真正做到有所為和有所不為；從供給側和需求側兩端發力，頂層設計，統籌規劃布局，構建完善的青少年體質健康促進協同治理機制，厘清治理主體間關系，明確權限和職責，從而形成由政府牽頭、社會協同、公民參與的多層次、多元化的社會公共治理格局。

第二，學校、家庭、社會以及醫療機構應承擔起實施的角色，在各自領域內運用自身資源優勢，為青少年提供健康促進服務。首先，學校應全面落實“健康第一”指導思想，強調體育育人本質功能，圍繞學生體質健康促進目標，積極探索學校體育教學改革，探尋體育知識、技能、技術等元素與學生體質健康促進有效融合途徑，確保學生所學知識能在促進健康領域發揮積極作用和價值；其次，父母應構建良好家庭體育環境，借助體育元素幫助孩子在掌握體育健康知識、增強體育健康意識、形成體育健康行為等層面發揮積極作用，通過家庭體育鍛煉、體育活動及家庭間趣味性競賽等形式，將體育知識、意識及技能等意識形態領域向體育行為、體育事件等實踐領域轉化，構造學生“知-信-行”內在關聯且相互統一的行為系統；再次，社區應積極探索構建符合青少年體質健康發展的機構和模式，圍繞青少年群體運動需求主導基礎設施建設，制定完善青少年運動健康管理方案，優化社區青少年健康治理模式，保護好社區青少年居民健康；最后，醫療機構應承擔起對青少年群體日常公共衛生知識宣傳和普及，定期舉辦各種類型的健康知識講座、健康知識競賽等活動，運用現代醫學標準、手段及設備對青少年體質健康進行系統檢查和詳細評估，幫助青少年樹立正確健康觀。

第三，大眾媒介在維護青少年健康權力和利益表達方面發揮“監視器”作用。隨著我國不同社會階層形成和固化，多元化利益主體格局已經形成，特別是政府作為主體直接參與利益博弈時，利益博弈格局愈發復雜。為避免“上有政策，下有對策”“權力尋租”等不良社會現象發生，大眾媒介應積極參與青少年體質健康促進政策制定、執行、落實等環節并進行全方位跟蹤報道，對有利于青少年體質健康促進社會行為應給予積極報道和弘揚宣傳，通過推廣正面事件，向社會傳遞正能量，引導大眾行為，形成良好社會氛圍；而對于不作為、阻擾甚至損害青少年體質健康促進的不良社會行為應及時曝光，通過尋求社會力量支持形成強大輿論壓力，對行為主體給予嚴重警告和形成威懾，遏制負面社會行為和現象的產生，切實維護青少年健康權益。

圖3 青少年體質健康促進協同治理主體構成

3.4 整合信息資源

基于松散耦合指導思想，以業務需求為導向，構建青少年體質健康促進協同治理應用模型，是在可視環境下實現不同情境、行政系統、公眾及信息資源有效整合。該模型建有前、后兩個運行系統平臺，后臺運行系統通過建立青少年體質健康促進服務網站，為不同部門信息資源匯聚提供支撐平臺，而各部門在保持原有業務部門代碼的基礎上，通過建立適配器模塊實現與服務網站鏈接（見圖4）。該平臺主要是選擇、汲取、融合信息資源，形成更具有科學性、系統性、實效性、價值性的資源體系，疏通不同部門間信息阻尼通道，構建以信息共享為特征的信息運行環境。前端運行系統則主要是以青少年體質健康需求為導向，結合市場化運行機制，設置包括青少年體質健康促進政策服務端、體育活動指導服務端、體育訓練及運動競賽服務端等多個前端服務載體，每個前端載體承擔著不同內容服務類別，如青少年體質健康政策指導客服端，主要提供青少年體質健康政策、指示、法規等相關信息，讓社會及時了解國家及地方政策意圖和宏觀導向；而青少年體育活動指導客服端，可以提供不同指導站設施建設、服務功能及信息，能讓青少年結合自身健康需求，合理選擇服務項目和內容等。通過構建前、后鏈接青少年體質健康促進協同治理模型，一方面有效整合不同部門資源，確保部門間信息資源共享，公眾可以將來自不同部門有關青少年體質健康促進政策盡收眼底，避免為獲取某些信息要不斷登錄多部門網站的瑣碎復雜流程，部門降低運行成本，公眾獲得方便快捷服務；另一方面，由于前端業務服務平臺是基于青少年體質健康需求而形成業務流，其業務流程是動態結構體系，可以依據青少年體質健康多元化需求，設置不同的業務流程，提供內容豐富、形式靈活多樣的優質青少年健康服務。同時，青少年體質健康促進協同治理，通過前端服務平臺這一觸角，能有效感知青少年體質健康需求動態，通過前端與后臺互通互聯，將動態需求及時反饋給后臺運行體系，有效規避信息逐級反饋所產生的信息失真，為管理部門精準施策和采取應對措施提供價值信息。

圖4 青少年體質健康促進協同治理系統結構

4 結語

“少年強，則國強”，青少年是國家的未來，民族的希望，在推進社會主義現代化建設進程中，在實現民族偉大復興，鑄造強國之夢道路上，青少年未來必將肩負起重要歷史責任。但在當下青少年體質健康狀況仍不容樂觀背景下，我們須將目光聚焦青少年體質健康促進治理，為青少年體質健康促進治理獻言獻策。正是基于這樣認識邏輯理路，本文從協同治理角度提出了青少年體質健康協同治理路徑構想與愿景。但筆者也諳知“紙上得來總覺淺，絕知此事要躬行”深刻道理，如何將協同治理理念融入到青少年體質健康提升實踐中來，思考如何體現理論成果價值，發揮其指導實踐功能，在理論和實踐之間架構有效轉化機制與路徑，讓理論種子在實踐土壤中開花結果，讓每一位青少年獲得切實自身利益，這將是后續筆者努力的方向，也寄希望于通過本文拋磚引玉，能吸引更多學者關注青少年體質健康發展，共同治理于青少年體質健康促進。