一個山區農業大縣的農村公益治理探索

朱敏杰

地處三峽庫首的湖北秭歸縣是集老、少、邊、窮、庫、壩區于一身的山區農業大縣，山高人稀、村落分散、組織薄弱，鄉村治理難題多。

在鄉村振興背景下，秭歸縣北峰村借助于“幸福村落”建設契機，創造性探索出“村落公益”這一農村公益治理新路徑，有效破解了鄉村治理難題。具體而言，是以村落為依托，搭建公益小單元;以村民自治為核心，創活公益自服務;以機制創新為保障，助力公益長運轉，形成公益事項權責明晰、公益治理人人參與的良好格局，真正實現公益精神“遍地開花”，為全國其他農村地區有效實現公益治理提供了可借鑒、可參考的經驗藍本。

小單元結出公益治理“大果實”

秭歸縣北峰村將“幸福村落”建設與鄉村振興相結合，以此為基礎，激活村落公益治理內生動力。

首先，依托村落，鏈接村組，搭建公益“小單元”。適度的治理半徑是有效解決農村公益事業治理難題的重要條件。北峰村充分利用村落優勢，有效實現公益治理“精準落地”。

一是以村落理事會為載體，重構公益治理單元。遵循“利益相關、文化相連、地域相近、規模適度、群眾自愿”等原則，北峰村將行政村劃分為10個自然村落，每個村落均成立有村落理事會，并以其為載體，開展村落公益治理。

二是以“兩長八員”為關鍵，帶動村民公益參與。在各村落內，由農戶民主選舉退休干部、老黨員、老教師等精英能人，組成村落理事會的“兩長八員”，“兩長”指黨小組長和村落理事長;“八員”指經濟員、宣傳員、調解員、監督員、管護員、幫扶員、環衛員、張羅員，并將其作為村落公益治理的抓手，帶動村落內部的其他村民積極參與。

三是以人大代表為協同，充實公益治理主體。秭歸縣以“人大代表在行動”的改革為契機，將人大代表嵌入到鄉村治理體系中，助力農村公益事業治理。如北峰村所在的屈原鎮共有4個人大代表活動小組，在代表活動小組架構下將57名四級人大代表劃分為13個村（居）代表小分隊，各小分隊代表協同理事會開展村落公益治理。

其次，瞄準需求，對接事項，創活公益“自服務”。北峰村各村落立足本土實際，以村莊和村民的現實需求為支點，聚焦公益事項，實現村落公益治理的自我服務。

一是著眼當下事，籌集資金，村落自解難題。北峰村村委會副主任郝未來作為屈原鎮人大代表之一，創新提出要開展公益事業募捐活動，并得到上級政府和各方支持，僅一個星期便為北峰村募集到公益事業管理資金3萬元，專門用于治理各村落的公益事業。

二是設立管水員，劃分區域，農戶自助管水。北峰村按照“管水員牽頭、受益戶共同參與”的方式，建立起三級管水機制，即從水源地至行政村一段的集中供水池由1名管水員管理;從村莊至各村落一段，由各村落自己選舉產生的管水員管理;而農戶自家蓄水池與門前屋后相關的水利設施則由農戶自我管理。管水員主要職責為帶領農戶議定水費、負責調解用水糾紛、日常維修基礎設施等。

三是細化公路段，認領范疇，村民自覺管路。北峰村將境內48公里長的公路劃分為主線公路與支線公路，主線公路由有勞動能力的低保戶、貧困戶每月分段開展一次掃路、割草、清溝工作;支線公路由各村落負責，即理事會通過召開屋場會形式將支線公路劃段，各家各戶領取管理范圍，負責管轄路段的道路、衛生及道路上的附著物，如路燈、凹凸鏡等;并由公開選出的“路長”對其定期開展檢查。

四是倡垃圾分類，改善環境，群眾自主環保。一方面，北峰村各村落通過召開群眾屋場會，向村民倡導垃圾減量化、資源化與無害化理念，實現就地處置與回收填埋相結合。另一方面，每家每戶將剩余無法處理的垃圾存放于由村委會統一發放的編織袋中，由村落保潔員定期上門收集清運。此外，北峰村通過與固廢公司簽訂垃圾處理協議，對有毒有害垃圾進行有效處理。

最后，創活機制，銜接規則，助力公益“長運轉”。北峰村各村落從機制創新入手，通過建立有效的規則與制度，確保公益事業治理能夠長效運轉。

一是訂協議，規約自擬。北峰村各村落通過多次召開屋場會的形式，商議并制定出村落規約，以此助力村落公益治理。與此同時，凡公益事業治理涉及到相關村民，均需由村落理事會與其簽訂協議。

二是強監督，全員共參。北峰村會定期對相關公益事業進行檢查，如在環衛方面，農戶房前屋后的環境衛生和公路實行“門前三包”，由村落理事長定期到各家各戶開展督查檢查。

三是重表彰，獎懲自明。北峰村每年都會召開一次由村兩委干部、黨員、村民代表、村落理事長等相關人員參加的年終總結會，并在會上通過民主測評，對村莊公益治理有顯著貢獻的村民進行表彰。

有益經驗和啟示

北峰村探索“村落公益”的創新實踐取得了顯著成效，主要體現為：一是責任入心，村民更有擔當;二是服務入行，村莊再換新顏;三是規約入制，治理愈顯有序，這為全國其他農村地區實現公益治理提供了有益經驗和啟示。

首先，村落是公益治理有效實現的基本單元。傳統的農村公益治理單元大多在行政村一級，管理半徑較大，公益服務難以落到實處。秭歸縣在“幸福村落”創建過程中，以村落為基本單元，將公益治理落實到每一戶、每一人，使得村落內的一草一木、一磚一瓦均有人管護，有效規避了村莊公益治理“無人問津”的困境，打通了農村公益服務的“最后一公里”。

其次，推動公益落地的著力點在于激發村民參與。2018年12月召開的中央農村工作會議指出，“要充分發揮農民主體作用。”然而，長期以來農村公益事業治理卻一直處于“干部積極干、群眾一旁看”的尷尬境地。為此，以北峰村為代表的各村落通過民事民議、民事民決、民事民管等方式，有效激發村民的參與熱情，引導其有序地參與村落公益治理，并取得良好成效。實踐證明，激發村民參與是推動公益治理有效落地的關鍵著力點。

第三，村落公益的長效運轉需要完善的機制保障。要使公益精神內化于心、實踐于行，并實現村落公益治理長效運轉，就必須健全相應的保障機制、創建有效的運行規則。北峰村在創新“村落公益”實踐中，通過建立公益治理的民主機制、監督機制與獎懲機制，不僅規范了公益行為，提升了村民自我服務水平和能力，還為實現公益治理常態化提供了強有力制度支撐。

最后，村落公益是農村公益治理的有效探索。長期以來，我國農村公益治理多停留在行政村一級，而行政村本身財力與人力極為有限，使得公益治理被迫轉嫁給政府。這種治理模式不僅使得成本過高難以落實，而且范圍過大難以治好。鑒于此，秭歸縣以村落為依托，以村落理事會為載體，以“兩長八員”為抓手，帶動村民自我管理、自我服務，有效推動了農村公益治理落地生根，為現有的農村公益事業治理體系做出了有力補充。

（作者單位：華中師范大學中國農村研究院）