國內外城市更新發展歷程研究與政策演變

陶瑞峰 董盛楠

摘 要：城市更新是社會、經濟和政治等綜合因素推動下的城市功能的調整和空間再利用。城市更新的環境具有復雜和不確定性，所以初期的城市更新歷程往往是考慮不全面的，也會暴露很多弊端。因此，對國內外城市更新歷程進行分析和研究，總結在大環境下國內外城市更新的規律和特點，以為我國將來合理地開展城市更新建設活動提供借鑒。

關鍵詞：城市更新;理念;模式

一、國外城市更新發展歷程及特點

每個國家的歷史發展進程與很多綜合因素相關，城市更新作為國家發展的產物也不能例外，所以各個國家在城市更新實踐中遇到的問題也不盡相同。但總體來說，城市更新的發展趨勢卻有規律可循。

（一）第一階段：消除貧民窟

二戰之后，由于戰爭帶來的城市破敗以及后工業時代經濟的繁榮發展，人們開始不滿足于當下的居住環境，國外政府出于改善城市形象和更好地利用市中心土地的美好愿景，開始了大規模地清理貧民窟運動。

英國是世界上第一個實現工業化和城市化的國家，對城市更新的關心也比其他國家早。1930年，《格林伍德住宅法》公布，將當時的“建造獨院住宅法”和“最低標準住房”組合起來解決了這個階段性的問題，首次提出了清除貧民窟并為其提供財政補助的政策。美國的城市更新運動也始于大規模清除貧民窟，1937年出臺的住宅法，目標就是改善住宅。1949至1954年間，戰后的更新事業向貧民窟和公共住宅投下了大批人力和資金。1949年美國住宅法提出“城市再發展”（Urban Redevelopment），其目標為市中心區拆除重建。1954年頒布的住宅法，將“城市再發展”（Urban Redevelopment）改為“城市更新”（Urban Renewal）。這一階段的特點是大面積地推倒重建，以政府為主導提供補貼。這就決定了政府在城市更新的過程中起主要決定作用。因為這種“自上而下”的城市更新方式有一定的局限性，所以貧窮階層的居住條件并沒有真正地得到改善。

（二）第二階段：福利色彩社區更新

到了20世紀六七十年代，國外經濟快速發展，社會普遍富足，這為城市更新提供了寬松的發展環境。人們認為政府有能力也有責任為居民提供更好的公共服務，社會公平和福利待遇受到廣泛關注。

1950年，英國政府推行社會福利制度，大大提高了住房客體補貼。19世紀60年代末，因為戰后人口郊區化，城市出現了比較嚴重的衰退。政府為了復興內城，提出了社會福利提高及物質環境更新的城市更新策略。20世紀70年代，住房整修改善費用的限額標準由原來的50%提高到75%，但是改善離公共的目標還是太遠。城市是貧困的主戰場，而城市更新則是反貧困的主要手段之一。為消滅貧困問題，美國的住房與都市發展部提出了“現代城市計劃”（Model Cities Program）。在大城市特定區域制定了一套綜合方案來解決貧窮問題，將城市綜合整治作為首要工作。20世紀70年代開始，以鄰里式的、小規模的分期改造方式逐漸取代原來的大規模改造形式。

這一時期的福利色彩社區更新使原居住人民享受社會服務、福利待遇。由于承諾與現實存在較大差距，最終政府承擔了沉重的財政負擔。

（三）第三階段：市場導向的舊城再開發

20世紀70年代，全球經濟衰退，全球經濟調整，政府轉移工作，刺激地方經濟崛起。私營部門被視為拯救城市發展的主要力量，而公共部門則在城市更新中扮演次要角色。私營部門出資建造建筑物和修復娛樂設施，以吸引中產階級重返市中心，私營部門作為催化劑刺激經濟的生長。此政策獲得了商業上的成功，許多國家沿用至今。

20世紀80年代，英國的政策過渡到“自下而上”的“社區規劃”的方式。強調自由市場作用的新古典主義發展模式為英國政府支柱，這與美國自由市場政策模式遙相呼應，構成了80年代國外城市更新體系的基石。20世紀70年代末，美國實施“城市復興”政策，取消或減少對“現代城市計劃”的資助。此時，私營部門在美國城市更新中扮演著重要角色。政府希望通過私人商業實現城市復興。在私人利益的驅動下，城市更新帶來了社會斷裂、居住孤立等不穩定因素，導致公眾對城市更新中公共利益的實現表示強烈懷疑。

此時期政府與私人團體合作，政府靠出臺政策激勵與控制市場，私有部門則在舊城區進行商業性質的開發，借此促進舊城經濟復蘇。一些區域的發展形成了標志性豪華商業文娛區，也引發了區域發展不均、原居民被迫遷居、人口置換問題，對長期鄰里關系的破壞是致命的，忽略大眾意愿和實際需求。

（四）第四階段：社區綜合復興

進入20世紀90年代，人們高度重視人居環境建設，強調從社會、經濟、物質等方面綜合治理城市問題，強調社區參與作用。同時，保護社區的歷史建筑，保持社區的社會肌理，消除衰退、破壞現象也同樣重要。強調居民參與是社區綜合復興的重要特點，擁有產權的居民愿意將他們的所有權聯合，從而在所有開發收益中按比例分享利潤。在此時期，美國也由私人開發商主導的以振興經濟為目的的商業性開發走向經濟、環境與社會等多目標的綜合性更新。

二、國內城市更新發展歷程及特點

大體上說，國內的城市更新與國外的城市更新是相似的。但中國有著不同于國外的政治、經濟和社會環境，所以在城市更新中也有著自身的特征。

（一）政府主導的舊城改造：20世紀40年代末至70年代末

1949年10月1日，中華人民共和國正式成立，戰爭雖然結束了，但是戰爭對城市帶來了巨大的創傷。大多數半殖民地半封建社會遺留下來的城市，或多或少都會反映出計劃分配、自給自足的封閉式的城市結構。戰后的城市面貌呈現出基礎設施破敗、經濟基礎薄弱的問題，人民生活條件自然不言而喻。

20世紀40年代末至70年代初，為了改變當前的城市環境和滿足工業生產的需要，政府不得不一邊忙于整治城市環境，一邊兒進行擴大再生產的任務。這個時期的政府鼓勵對原有的城市設施充分挖掘利用。

第一階段，城市更新的主導是政府，政府不僅修建了城市最基本的基礎設施，還改善了人民的生活條件。但是此階段城市更新的主導觀念是“形體規劃”，并且由于經濟基礎薄弱等原因，城市更新出現了新問題，如歷史文化遭到破壞、標準偏低等。

（二）恢復城市規劃與城市改造體制改革：20世紀70年代末年至20世紀80年代

1978年12月，中國共產黨十一屆三中全會在北京召開，作出了把工作重心轉移到社會主義現代化建設上來和實行改革開放的戰略決策。1982年9月，提出了經濟體制改革“要正確貫徹計劃經濟為主、市場調節為輔”的原則。這為中國的經濟發展提供了充分的現實條件，為城市建設提供了良好的發展環境。人民生活水平的日益提高對城市建設也提出了新的要求。當前城市更新社會政策的不完備、初期建設的遺留問題以及思想的局限性，對城市的發展造成了一定的影響。相似風格的住宅建筑在不同城市拔地而起，城市面貌雷同，造成了“千城一面”的景象。

（三）地產開發與經營主導的城市改造：20世紀90年代至2015年

改革開放的深入發展、經濟體制改革和寬松的政治環境為城市更新提供了良好的契機。快速的城市化和土地市場的形成吸引了開發商的注意。這些綜合因素推動了這一時期城市更新的空前擴張。由地產開發者主導城市更新往往是以自身經濟利益為主要目標，很大程度上忽略了民眾的公共利益，忽視了居民對于城市更新真正的需求。

（四）“城市雙修”：2015年至今

現階段我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，城市的綜合發展水平也大幅度提高，但在建設中暴露出的城市建設粗放、形象不佳、設施欠賬、空間平庸、環境污染等問題成為普遍現象。2015年6月10日，住房和城鄉建設部下發文件，同意將三亞列為城市修補生態修復（雙修）、海綿城市和綜合管廊建設城市（雙城）綜合試點。2015年12月開展的中央城市工作會議提出“要加強城市設計，提倡城市修補，……”，從中央層面為轉型期我國城市建設工作指明了方向。“雙修”是城市“內外兼修”的過程。對內，轉變發展觀念，提高治理能力，完善管理制度，全面轉變全社會對城市的認識，提高市民素質和市民對城市家園的認同感;對外，遵循城市發展客觀規律，采用微干預、漸進式手段。

2015年，三亞作為首個試點城市，啟動了“城市雙修”工作，截止到目前已經取得了明顯成效。理念先行，眾志成城。普及中央關于生態文明建設和美麗中國建設的理念，系統規劃，深謀遠慮。“城市雙修”是一個系統工程，不是一場短暫的運動。不圖脂粉，但求大美。“城市雙修”不是一場涂脂抹粉的“化妝”運動，而是基于“大腳”美學的機能健全和功能為先導的“強體健魄”運動。關鍵入手，標桿示范。“城市雙修”一盤大棋牽一發而動全身，就像人的肌體，有經絡、有穴位，把握經絡、點到要穴，對城市肌體的調理能起到事半功倍的效果。

三、國外對國內城市更新的啟示

城市更新的初期都是空間擴張，成熟期是空間的更新，是由增量到存量的規劃。國內處于成長期的中后階段，從而提出了“城市雙修”理念。國外處于城市更新進程的后期，發展趨于成熟穩定，更新是他們的主要工作，這方面的經驗和理論都非常豐富，可以為我國的城市更新提供借鑒。

第一，城市更新是多目標的。初期的物質更新規劃理念把動態的城市更新看作是靜態過程，只是將舊建筑、舊設施翻新。而現在的城市更新不僅要達到物質更新的目標，還要關心社區利益，在乎人文關懷，聚焦社會脈絡。不達到以上任何一點，都不算是成功的城市更新。

第二，城市更新的參與者應是相關部門、企業、社區居民等多方參與。東漢文學家許慎說過：“城，所以盛民也。”城市更新最終一定會落在居民居住條件、生活質量提高上來。政府應代表全體人民的利益，站在平等公正的立場上發揮協調者的作用，使全體人民在各個位置上發揮最大的作用。

作者簡介：

陶瑞峰，東北電力大學藝術學院教授，碩士生導師。研究方向：環境設計藝術;

董盛楠，東北電力大學藝術學院碩士研究生。研究方向：藝術設計。