瑞士跨域協同性空間規劃的實踐及啟示

王明睿 仇淵勛

收稿日期：2021-05-12

*基金項目：北京市重點研發計劃 “基于生態效果提升的植物多種種植方式研究及示范”（D171100007117003）

第一作者：王明睿（1993- ），男，碩士，研究方向為風景園林規劃與設計、可持續城市化、區域空間規劃。E-mail：

wang.mingrui@outlook.com

通信作者：仇淵勛（1991- ），男，博士生，研究方向為風景園林規劃與設計。E-mail：1737779286@qq.com

摘要：隨著城市化的不斷深入，區域一體化成為未來空間發展的趨勢。面對區域整合過程中不同行政主體之間存在的利益沖突，協同性空間規劃成為一種合適處理方式。瑞士作為歐洲城市化水平最高的國家之一，其內部已形成了數量眾多的城市集聚區和大都會區域。跨域協同性規劃逐漸成為瑞士空間可持續發展的主要手段并積累了大量實踐經驗。文章首先針對蘇黎世大都會區的協同性空間規劃體系，從3個方面評述其特點及優勢，即，一是以大都會區協會作為各成員合作的平臺;二是以大都會區空間概念規劃作為整體性的合作框架和統一的規劃工具;三是以實踐為導向的協同性空間規劃模式。然后以此為基礎探討瑞士跨域協同規劃經驗對我國都市圈、城市群建設在組織結構、規劃手段以及實施機制等方面的借鑒意義。

關鍵詞：跨域協同，空間規劃，蘇黎世大都會區，瑞士

DOI： 10.12169/zgcsly.2021.05.12.0003

Cross-border Collaborative Spatial Planning in Switzerland and its Enlightenment

Wang Mingrui Qiu Yuanxun

（School of Landscape Architecture， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China）

Abstract：As the process of urbanization goes further in China， regional integration becomes the trend of spatial development in the future. In the regional integration process， collaborative spatial planning is an appropriate way to deal with the conflict of interests between the various administrative subjects. Switzerland， as one of the most urbanized countries in Europe， has developed a large number of urban agglomerations and metropolitan areas within it， and has gained plenty of practical experience in cross-border collaborative spatial planning， which has become a major planning tool. This paper reviews the characteristics and advantages of the collaborative planning system in the Zurich Metropolitan Area from three aspects， i.e. metropolitan associations as a platform for collaboration of different administrative regimes， the metropolitan spatial concept as a holistic framework and a unified planning tool， and the practice-oriented collaborative spatial planning model. Based on the review， this paper discusses the significance of the Swiss experience in cross-border collaborative spatial planning for the construction of metropolitan areas and city agglomerations in China in terms of organizational structure， spatial planning tools and implementation mechanisms.

Keywords： cross-border collaboration， spatial planning， Zurich Metropolitan Area， Switzerland

自20世紀末歐洲進入后工業化、經濟全球化時代后，協同性規劃逐漸成為各國處理快速城市化問題時常用的空間規劃工具，并在跨區域規劃整合過程中扮演了重要角色。我國目前的城鎮化進程不斷表現出區域整合的趨勢，都市圈、城市群的建設成為下一階段城鎮化的重點議題，但我國現行規劃體系中尚缺乏統一的協同性空間規劃模式。瑞士作為歐洲城市化水平最高的國家之一，已在跨域協同性規劃實踐中積累了諸多經驗，這對于我國后續區域一體化建設在組織機構、規劃工具、實施機制等方面具有一定的借鑒意義。

1 瑞士跨域協同性空間規劃的背景

1.1 從集聚區到大都會區

第二次世界大戰后，在大規模標準化工業生產驅動下，瑞士城市不可阻擋地向外擴張，越來越多的城市達到了行政控制范圍規模的極限，城鄉差異變得愈加模糊[1]。瑞士城市形象的根本性變化催生出一種新的空間形態——集聚區（Agglomeration）。集聚區是由核心、次要和外圍相關市鎮（瑞士最小行政單位）組成的空間連貫區域，居民規模需達到20 000人以上。如今瑞士境內共有49個集聚區，占據近20%的國土面積，集中了約590萬人口，占瑞士常住人口的73%。集聚區的出現實質上反映了瑞士城市空間結構失去以往緊湊密集的形態，變得愈加松散，城市化的影響范圍在持續擴大。

到20世紀70年代，新自由主義思想主導下的瑞士經濟模式變得更加靈活，管制更加放松[2]，與全球化直接相關的經濟控制權集中也導致了瑞士的空間結構出現新的變化，不同集聚區擴張至重疊形成了多中心、網絡化的大都市區域（Metropolitanrume），由此聯邦政府定義了5個大都會區域，分別是蘇黎世、日內瓦—洛桑、首都伯爾尼、巴塞爾以及提契諾（從屬于意大利米蘭大都會區）。這些大都會空間尺度巨大，包含市鎮數量達到上百個，有些甚至來自鄰國，因此，大都會區域的政治體制結構通常十分松散，各行政主體之間競爭趨勢遠遠大于合作意愿，內部發展差距失衡的風險普遍存在。

1.2 瑞士跨域協同性空間規劃的政策導向

無論是集聚化還是大都會化，瑞士的空間發展都面臨著結構和組織過于分散的風險，亟需建立一種協同空間規劃機制來平衡區域內各成員間的利益，達成共同的發展目標。于是自2001年開始，瑞士聯邦政府推行了一項全國性的集聚政策以支持集聚區和大都會區的可持續發展，該政策明確了集聚區在瑞士空間規劃中的核心地位，并將大都會區定位為未來空間發展的方向。針對空間發展潛在的分散風險，聯邦集聚政策提出了一系列改善跨域空間協作發展的組織模式、規劃工具、財政激勵措施等[3]。集聚政策經過20年的實施，推動了許多創新性的協同空間規劃和項目實踐，而蘇黎世大都會區的建設就是其中的典型代表。

2 蘇黎世大都會區跨域協同性空間規劃的實踐經驗

蘇黎世大都會區目前包含了8個聯邦州，涉及238個市鎮、約190萬居民，貢獻了40%的瑞士聯邦國民生產總值（GDP）。蘇黎世大都會區作為瑞士境內最具戰略意義的功能區域，在協同空間規劃領域進行了諸多有價值的實踐，并積累了一定的經驗。

2.1 成立跨域空間規劃協作組織

2.1.1 蘇黎世大都會區協會的結構

由于跨域規劃情境涉及不同層級行政主體，瑞士正式空間規劃體系“聯邦-州-市鎮”的等級性權限分配結構難以有效運作，因此，利益相關的行政主體一般會主動聯合起來自下而上地建立非正式的協作組織，共同處理區域規劃事務。以州為單位組成的“蘇黎世大都會區協會”是蘇黎世大都會區內最重要的空間規劃協作組織。

蘇黎世大都會區協會最初由8個聯邦州和其中86個市鎮共同創建，目前參與的市鎮擴大到了110個。各參與州和市鎮各選舉產生一名代表組成大都會區協會的核心機構，并定期舉辦“代表大會”，代表大會任命委員組成“大都會理事會”處理日常事務，理事會再細分為各類執行部門承擔不同領域的規劃任務。

2.1.2 空間規劃協作組織的特征

空間規劃協作組織通常是一個多層次的系統，尤其強調扁平化的組織結構，它有以下3個特點：

1） 公平性。雖然成員之間在面積、經濟實力等方面存在明顯差異，但是成員們只能推舉相等數量的代表構成具實質效力的部門，避免實力較強的成員主導協會運作，降低實力較弱的成員話語權喪失的風險。蘇黎世市雖然是大都會區的核心城市，但它在大都會區協會中并不占據主導地位，這一點極大地保證了大都會區協會的成功運轉[4]。

2） 自由性。每個成員本身在規劃上被法律賦予的責任和權利不受協作組織的影響，這也意味著協會對各個組織成員沒有任何的所謂“監督權”，它們自主決定是否遵守以及遵守哪些組織內形成的共同決議。

3） 補充性?？缬蚩臻g協作組織通常在州和聯邦或州與市鎮之間補充一個非正式的“中間層級”。在中間層級上，各個利益相關方都能接受放棄部分自主權，并以協商討論的方式尋找能被廣泛接受的“共同綱領”或“聯合行動方案”。由于聯邦法律對跨區域規劃事務并未做過多的干涉和限定，很多在正式聯邦規劃體系下無法完成的任務能夠在跨域空間協作組織的運作下得以實現。因此，跨域空間協作組織成員之間良好“伙伴關系”是跨域空間協作規劃成功的關鍵因素，成員們在政治、財政等方面共同支持跨域協作組織的運作。

2.2 形成統一的協同規劃工具

2.2.1 蘇黎世大都會區空間概念規劃

蘇黎世大都會區空間發展面臨的最大困難是沒有統一的協同規劃工具。為了探索大都會區尺度下制定整體空間發展概念的可能性，大都會區協會先后開展了“大都市意象”和“作為公園景觀的蘇黎世大都會區”2項預備性研究，其中“大都市意象”旨在利用mapping的方式創造性地制作能夠展現蘇黎世大都會區的空間功能和結構的規劃藍圖，并有針對性地制定相應策略;而“作為公園景觀的蘇黎世大都會區”把景觀視作未來大都會區空間發展的核心要素，歸納出5種空間類型并統一在 “公園景觀”的框架內，突出景觀對當地居民日常休憩的服務屬性，以此增強民眾對整個大都會區的認同感。

2項預備性研究雖然主題不同，但均體現了大都會區發展消弭行政邊界隔閡的重要性以及景觀的基礎框架作用，這些思想后來被大都會區“空間規劃初步構想”所繼承，而最終版的“蘇黎世大都會區空間概念規劃”（以下稱概念規劃，由8個協會成員州規劃部門以協作方式共同制定）作為統一的規劃工具于2015年正式出版。從概念規劃產生的技術路線看，它雖然不能視作2個預備性研究和初步構想的直接成果，但這些創新性研究依舊成為其靈感來源[5]（圖1）。

2.2.2 蘇黎世大都會區空間概念規劃的內容

概念規劃的核心內容是在整個大都會區域內總結出4種具備不同空間品質的“行動領域”，即城市景觀（核心城市構成的聚集性區域）、文化景觀（由耕地、鄉村、小型城鎮等要素構成的區域）、過渡性景觀（介于城市景觀與文化景觀之間的、由區域性重點城市及周圍環境構成的區域）和自然景觀（森林、湖泊等自然區域）。

概念規劃根據每種行動領域的特質制定了靈活的發展策略，例如“80%/20%”人口增長分配目標，即未來80%的城鎮人口增長將由城市景觀內部核心城市和外部一些次等區域性城市所承擔，剩余20%人口增長則發生在過渡性和文化景觀的大部分區域，自然景觀則屬嚴格管控的保護地帶;同時允許各州根據自身城鎮化水平和環境條件將比例在90%/10% ～ 70%/30%進行調整。這種做法既保證了發展目標的一致性，又能夠給各成員州在面對未來更加復雜多變的狀況時帶來一定的處理韌性[6]。

2.2.3 跨域空間概念規劃的雙向協調作用

由于參與跨域空間規劃的各成員現有規劃本身存在諸多沖突，而跨域空間規劃又獨立于聯邦正式規劃體系，因此如何保障跨域協同規劃的統一性和有效性是關鍵。

在瑞士，跨域情境下的空間規劃一般通過橫向和縱向2個方向的協調性手段解決這些困難。橫向協調是將同一行政層級成員現有空間規劃中的沖突細節充分討論協商，進而提出可以被廣泛接受的共同規劃方案。蘇黎世大都會區空間概念規劃就是將8個成員州的規劃在空間結構、交通體系、表達形式等方面進行完整地統一。

縱向協調首先表現在對更上位空間規劃要求的承接和細化。蘇黎世大都會區概念規劃納入了最高指導意義的“瑞士國家空間發展概念”對其在住區、交通、景觀等方面確定的12條策略，這些策略均在空間上得到了進一步地細化。其次，跨域空間概念規劃是各州、市鎮修改和更新正式規劃的重要前提性文件。在蘇黎世州內，州政府和各市鎮對具備法律約束力的結構規劃進行修訂時會將大都會區空間規劃作為必要的參照，或直接將相關內容審核通過后成為結構規劃中的一部分，從而使其獲得法律效力;同時，這種間接性的做法也為成員間開展跨域空間發展項目協作提供合理的法律來源和依據。

2.3 以項目實踐為導向的跨域協同規劃模式

對于空間規劃中的跨域性事務來說，通過項目進行協同規劃實踐的模式是最合適的選擇。一方面，它可以解決不同成員法律或政策層面的差異所帶來的問題，減少繁瑣復雜的立法程序;另一方面，以項目實施為目標也讓協同效益能夠具體地展現出來，這也是跨域協同規劃有效性的來源之一。

2.3.1 聯邦提供的項目平臺

蘇黎世大都會區內的協同空間規劃實踐項目主要通過2個平臺進行運作，即集聚項目計劃和可持續空間發展示范項目。

“集聚項目計劃”是一個依托聯邦集聚政策運作的規劃工具，用以協調集聚區內住區、交通以及景觀3個核心領域的空間發展議題，內容一般包括整個集聚區未來空間發展的愿景和協調機制，以及在具體領域的執行措施。

“可持續空間發展示范項目”是聯邦空間發展署（ARE）推出的另一項空間規劃工具。它鼓勵各個層次的行政部門針對聯邦政府設定的優先性議題，提出創造性的項目方案，并在當地進行實踐。成功的案例會被聯邦列為示范項目，其經驗和模式將在全國范圍內進行推廣。

“集聚項目計劃”和“可持續空間發展示范項目”對于跨域協同規劃的有效落實至關重要。首先，2個項目平臺都具有一定的實驗創新性，充分探索了跨部門合作與協調在區域基礎設施網絡構建、高質量的住區發展以及平衡城鄉差距等議題中新的可能性。除了地方上，聯邦政府也從跨域協作項目中受益，積累的經驗同樣反饋在聯邦土地管理、能源利用等政策之中。其次，這2個平臺是跨域協作項目最主要的資金注入途徑，項目平臺匯集了多樣的公共財政與私人投資的方式，保證了跨域協作項目的順利實施。

2.3.2 跨域協同規劃實踐的機制

1） 州與地方市政當局的配合。在瑞士，空間規劃主要屬于州一級行政機關的權限范圍，一些州會將部分空間規劃的權限下放給地方市政當局，但地方上的土地利用規劃必須經過州政府的批準[7]。因此，在蘇黎世大都會區空間概念規劃指導下的實踐階段，州一級的政府部門之間會對項目內容和進程進行統一協調，各地方市政當局作為項目執行方需要提交土地利用方案給州政府進行審核通過，從而保證項目的順利實施。

2） 聯邦的激勵措施?？缬騾f同規劃的實施如果僅靠各成員的主動性和自我激勵，往往很難進行下去。聯邦的介入可以讓協同空間規劃具備一定的約束力，同時增加成員之間協作的動力。聯邦政府主要利用財政激勵政策，通過2個項目平臺扶植有價值的跨區域項目實施。集聚項目計劃會通過基礎設施基金每年獲得3～3.5億瑞士法郎的聯邦資助，示范項目也會獲得每年3～4萬瑞士法郎的資助，但目前這些資金遠不夠項目的實際支出，除了聯邦的財政支持外，各級地方政府和民間資本也會進行一定量的補充。

3） 階段性的評估與反饋。協同性規劃項目工作是長期性的，在這個過程中需要對制定的目標和內容周期性地進行評估和修正，以適應不斷變化的規劃條件?！凹垌椖坑媱潯焙汀笆痉俄椖俊倍紝儆谥芷诟碌拈L期計劃，一般4年為一輪，每一輪過后，聯邦政府會對各個項目成本、效益情況進行評估，考核結果會作為未來優先性主題調整以及資金分配的依據[8]。

3 瑞士跨域協同性空間規劃對中國的啟示

近年來，我國區域一體化和整合的趨勢日益明顯，中共十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二三五年遠景目標的建議》提出了“優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈”的要求。因此，都市圈、城市群等集聚性空間發展的模式將會是中國未來經濟社會發展的主要動力來源，而這勢必也會涉及不同行政主體之間空間規劃協作的問題。瑞士自2001年聯邦集聚政策實施以來，在跨域協同性空間規劃上進行了大量的實踐。瑞士和中國在政治體制、經濟社會發展水平雖然存在差異，但上文闡述的瑞士經驗依然對中國有所啟發。

3.1 成立多行政層級參與的規劃協作組織

近幾年，我國也開始陸續成立針對區域一體化的組織作為跨域空間規劃的協作平臺，這是邁向區域整合制度化的重要一步，但由于不同協作主體涉及的行政層級不一樣，導致了協同規劃執行效果和力度存在差異。目前我國區域一體化進程中最嚴重的問題就是缺乏強有力的一體化推動者。截至2019年2月18日，國務院共先后批復了10個國家級城市群，這10個城市群全部涉及多個省級行政單位的參與。除了京津冀城市群由中央政府直接主導、展現出強大的自上而下的協同規劃執行力之外[9]，其他城市群目前成員各自為政的情況較為普遍，導致推動區域一體化的主體不明確，協同規劃的力度不大。各地基本上根據需求自下而上地達成合作，缺少長效的協同機制和平臺[10]。

從瑞士蘇黎世大都會區協會成立的經驗看，我國應該在區域一體化的進程中彌補省域間空間規劃協作平臺的缺失，成立允許包括省、市、縣、鎮等多層級行政主體共同參與的城市協作組織作為跨域協同性規劃的引擎。來自不同層級的代表可以打破行政壁壘，采取自下而上的方式成立常設機構，明確組織結構與分工，以提高跨域協調工作的效率。多層級行政主體參與的組織成功運作的關鍵是要在平等、自愿的基礎上避免出現話語權不對等的狀況，正視每個成員的關切才能形成被廣泛接受的共同決議。

3.2 創新協同規劃的思維和手段

國內部分城市集聚區和城市群已經在協同性規劃的編制上進行了一定的探索，但整體來看，大多數跨域協同性規劃的編制受自上而下行政主導空間規劃的主流思路影響，依舊沒有擺脫傳統的諸如“圈層結構”“點軸開發模式”等理論范式的桎梏[11]。這些理論雖然能快速建立起各地空間協同發展的邏輯聯系，但形式和內容上過于籠統，缺乏針對性，忽視或掩蓋了大都市圈、城市群在空間形態和功能上的復雜性。

未來我國跨域協同性空間規劃應當在內容和形式上加以創新。蘇黎世大都會區空間概念規劃以及預備研究的成果給我們提供了一種自下而上反映空間特性的借鑒方式，即，通過加強對區域空間功能多樣性的認知，重視區域內城市之間的功能聯系[12]，并從人口流動、交通聯結、資源分配等多角度審視區域一體化的進程。最終形成的協同規劃方案應當具備戰略性、靈活性，讓各成員在面對不斷變化的發展條件時留有變通余地。

同時，應該意識到，單純依靠行政主導模式很難做到創新，而外部因素的適當介入會成為創新的催化劑。外部因素的參與一方面會給傳統正式的規劃體系注入“新鮮血液”，帶來創新的規劃模式和思路;另一方面可以反映市場需求，跳脫“部門規劃”的思維，讓權力和資本在空間規劃能夠有效結合。因此，協同空間規劃未來可以通過跨學科合作、大數據研究等方式進行實驗性的探索，豐富和創新規劃的思維和手段，并作為傳統規劃模式的補充。

3.3 提高跨域協同性空間規劃的有效性

由于我國跨域協同性規劃目前尚未具備法律地位，它在執行上很難具備約束力[13];而在規劃內容上，很多跨域協同性規劃僅對區域共同發展的方向做出要求，缺少對規劃在空間上落實機制的規定，這也大大降低了協同性規劃實踐層面的可操作性。因此，如何保障和提高跨域協同規劃的有效性將是我國區域一體化建設下一個階段需要重點思考的問題。

從蘇黎世大都會區空間概念規劃的實踐經驗可以看出，跨域協同性規劃的有效性可以通過雙向協調來獲得。橫向解決統一性的問題，即各行政主體之間要打破行政壁壘，統一規劃的原則、內容與形式，建立一套空間和政策相結合的雙平臺統籌機制[14];縱向解決有效性的問題，即跨域協同性規劃應當做好上位國土空間規劃目標的承接，并進行空間上的定位與細化，同時與各省市的空間規劃、城市總體規劃、詳細規劃進行對接，有效地對正式規劃文件施加影響。

而跨域合作項目是協同空間規劃實踐最直接、有效的途徑。我國應當逐步建立示范項目的評定、激勵和定期審核更新以及公眾參與的機制，對跨域協同規劃的執行提供強有力的保障。一方面可以嘗試從國家層面成立相應的發展基金并建立戰略項目庫，對有戰略價值意義的示范項目進行財政支持，提高地方參與協同規劃實施的積極性;另一方面，為了實現財政投資的有效利用和可持續，應當針對戰略項目庫建立監督、評估與反饋的制度，保障資源的合理分配，并對成功項目的經驗進行總結和推廣。

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