中國第一部林業法規
——云南臨安府《獎勵開墾種植章程》

■ 尹 侖

清光緒三十四年（1908年），云南臨安府知府制定頒布了《獎勵開墾種植章程》，對栽植樹木做出了明確和具體的規定。雖然這是一部地方法規，但就目前發現的歷史文獻而言，《獎勵開墾種植章程》是我國近代歷史上最早的一部有關森林的專門法律，比宣統元年（1909年）當時清朝中央政府頒布的《推廣農林簡明章程》還要早一年。

《獎勵開墾種植章程》的制定和頒布與當時中國特殊的歷史背景、以及云南獨特的自然與社會環境有著密切的關系，可以說正是在上述兩個因素的共同作用下，中國最早的有關林業的法律章程，才有可能和有條件首先出現在地處邊疆的云南；也使得云南這個歷來被認為是“落后”和“閉塞”的省份，在近代森林法治的領域卻“敢為天下先”，走在了全國的前沿，開風氣之先。

一、《獎勵開墾種植章程》的歷史背景

在近代中國歷史上，終結了兩千多年帝制政府模式及其哲學基礎的，并不全然是以孫中山及其革命同伴為中心的1911年政治革命，相反地卻是1901 至1910年間，以晚清政府新政為中心的思想、體制和法律的革命。[1]中國在1898 至1910 這12年間，思想和體制的轉化都取得令人矚目的成就。雖然這一時期新政改革的結果很不平衡，也的確有很多缺陷。但這一在政治、經濟、軍事、法律等多方面同時進行的、迅速而不動聲色的改革徹底地粉碎了中國的帝制專制歷史，把中國置于延至今日的帝制后的過程。[2]因此，新政對近代中國而言，成效是革命性的，尤其是在現代法律制度領域的探索。

宣統三年云貴總督李經羲為滇省辦理農林奏折（尹侖收藏）

光緒二十六年十二月初十日（1901年1月29日）慈禧太后頒發了新政改革上諭，引發了包括朝章律法在內的各個領域的社會轉變。這一上諭提出：“著軍機大臣、大學士、六部九卿、出使各國大臣、各省督撫，各就現在情弊，參酌中西政治，舉凡朝章、國政、吏治、民生、學校、科舉、軍制、財政，當因當革，當省當并，如何而國勢始興，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武備始精，各舉所知，各抒所見，通限兩個月內悉條議以聞。”[3]“新政”的真實含義近似于“新的政治體制”，包括教育、軍事、警務、監獄、法律、司法和立憲政府。新政改革的成就，遠遠超過了發起者的意圖或想象，為理解近代中國的政治、經濟和社會的發展、特別是現代法律制度的發展提供了基礎。

1901年7月20日，在劉坤一和張之洞聯名上奏朝廷的奏折中，提出中國需要現代的“礦律、路律、商律、交涉、刑律”。[4]這一奏折在近代中國法律制度發展歷史中，具有里程碑的意義。1902年初，清廷公開表示關注法律改革，1902年5月13日的上諭詔令提出“現在通商交涉，事益繁多。著派沈家本、伍廷芳將一切現行法例，按照交涉情況，參酌各國法律，悉心考訂，妥為擬議。務期中外通行，有裨治理。俟修定呈覽，候旨頒行”。[5]1906年9月1日慈禧太后頒布了重要的《預備立憲之詔》后，法律改革正式開展。1907年，清廷正式成立了專門的制定法律的機構：修訂法律館，并由沈家本和伍廷芳任修訂法律大臣。

正是在上述背景下，包括云貴總督和云南巡撫、以及臨安知府在內的各省督撫和各級官吏，開始按照中央的要求“各舉所知，各抒所見”地進行新政改革，其中就包括法律制度領域的改革，這是《獎勵開墾種植章程》得以產生的歷史原因和根源。

二、《獎勵開墾種植章程》的基礎與條件

清朝末年，由于高原和多山的自然和地理環境，地處邊疆的云南相對于內地而言依然是地廣人稀，很多山區和荒地依然是瘴癘之地，尚未被開墾。另外一方面，當時云南的社會和經濟發展落后，雖然有較為豐富的自然資源，卻無法有效利用。因此，開墾荒山荒地、種植經濟林木，成為當時云南促進地方以林業為代表的實業發展和提高民生的需求和重要手段。而要順利和有效的實施開墾和種植，就必須立法加以保護和鼓勵。

當時，隨著英法兩國在越南、老撾和緬甸等國家殖民統治的建立，云南被動地成為了開放的前沿和通商的口岸。隨著英法兩國在政治、經濟和文化等諸多方面對云南的影響，特別是法國“滇越鐵路”的修建，在客觀上對云南的社會發展起到了促進的作用。在這一時期，利用滇越鐵路帶來的便利，一批英法等國家的西方人都來到了云南，他們其中有來辦學的教師、有經營的商人、有進行民族和文化調查的學者、有傳教的傳教士、有徒步山川的探險家，他們帶來了包括西方實業發展和法律制度在內的先進的思想觀念，促進了云南社會的發展與進步；同時，云南還輸送了很多青年學子遠赴英、法、日、美等西方先進國家留學深造，攻讀西方軍事、科學、法律、醫學和文學等學科，這些官費或自費的留學生大部分在完成學業之后都回到了云南，成為了促進云南社會進步與發展的中堅力量，其中就有大量林業和法律方面的人才。在這一特殊的時代背景下，云南在當時的中國于很多領域都開風氣之先，例如鐵路、自來水工廠、路燈等等，甚至女性絲襪的流行也比上海早了三年，這一切使得云南這個當時落后的中國省份在某些方面似乎“跨越式”地發展了起來，出現了一些“中國第一”，例如中國第一座水電站，還有中國第一個橡膠種植園、中國第一挺國產機關槍、中國第一座博物館：云南府博物館。[6]

因此，特殊的自然和地理環境，為當時云南地方政府率先在林業法律制度方面進行地方性的立法探索奠定了基礎；而隨著英法等西方國家對云南的影響日益加強，特別是在實業與法律制度方面，也使得云南地方政府有了制定現代林業法規的條件。正是在上述自然和地理環境的基礎之上、以及社會發展的條件之下，云南臨安府知府制定和頒布了《獎勵開墾種植章程》，這一中國第一部關于林業的專門法律。

三、《獎勵開墾種植章程》的主要內容

《獎勵開墾種植章程》于清光緒三十四年（1908年）九月二十九日由云南臨安府知府擬定并頒布。云南臨安設置于元代，至元十年(1273年)元朝設臨安路,治在通海，下轄建水、石屏、寧州三州和舍資千戶（蒙自老寨）。明朝平定云南以后，于洪武十五年（1382年）改臨安路為臨安府，府治由通海移遷建水州，屬云南布政使司。清初，臨安府隸永昌道，后改隸分巡迤東道。清乾隆二十四年（1759年），增設迤南道（駐普洱城）轄四府，改臨安府隸之。三十五年（1770年），改建水州為建水縣，建水仍為臨安府治。光緒十一年（1886年），添設臨安開廣兵備道駐蒙自城，領三府軍務，又改臨安府隸之。民國元年（1912年）廢臨安府為臨安縣。[7]

《獎勵開墾種植章程》共分為八條，內容包括農業和林業兩大部分，其中與林業相關的條例有四條，占到內容的一半。在這四條林業條例中，一條相當于總綱，兩條為獎勵，一條為罰則。

（一）林業總綱

林業總綱為整個《獎勵開墾種植章程》的第二條，具體內容為：“山頭直土雖較瘦脊，而栽植樹木自無不可，亦應考察土性所宜，分植桑蠟桐茶各種樹秧，經理得人成效立見，庶幾森林遍野、利益無窮。”

總綱條例雖然不長，但是內容豐富，包括了當時植樹造林需要注意的幾個方面：

第一是植樹造林的地點選擇，為“山頭直土山頭直土雖較瘦脊”，即各荒山土壤較為貧瘠的山頂；

第二是植樹造林的土壤特性，“亦應考察土性所宜”，即要考察土壤的特點，以選擇適合的樹種；

第三是植樹造林的樹種規定，要“分植桑蠟桐茶各種樹秧”，這是當時臨安府地方政府推廣種植的樹種；

第四是植樹造林將帶來的成效和益處，“庶幾森林遍野、利益無窮”，只要植樹造林經營得當，不久便可以連片成林，并帶來巨大的利益。

（二）獎勵條例

獎勵條例為《獎勵開墾種植章程》中的第三條和第四條，列出了當時臨安府地方政府明令推廣種植的幾種樹種，并詳細規定完成種植成活的具體棵數后給予的獎勵。

第三條規定：“栽植桑樹、蠟樹成活在100 棵以上者請給8 品頂戴；400 棵以上者請給6 品頂戴；700 棵以上者請給5 品頂戴；1000 棵以上者詳請咨明，農工部從優議敘，以示鼓勵。桑樹養蠶造絲，蠟樹放蟲結蠟，栽植匪難，獲利甚易。”

第四條規定：“栽植桐子樹、茶子樹、漆樹成活在100 棵以上者，請給8 品頂戴；400 棵以上者，請給6 品頂戴;700 棵以上者，請給5 品頂戴；1000 棵以上者，詳請咨明；農工部從優議敘，以示鼓勵。桐子、茶子均能打油，獲利最厚。”

通過上述兩條條例，可以看到作為當時地方政府的臨安府對植樹造林的具體規定和獎勵：

首先，規定了推廣種植的樹種。作為當時政府主導的植樹造林，并不是任由民間隨意種樹，而是有目的和針對性地選擇開展幾種經濟林木的推廣種植，這些經濟林木包括桑樹、蠟樹、桐子樹、茶子樹和漆樹。

其次，制定了量化獎勵的標準。按照種植成活的具體數量，即100 棵、400 棵、700 棵和1000棵的標準，明確劃分出了獎勵的四個等級。

第三，形成了獎勵榮譽的體系。根據量化獎勵的標準，政府給予植樹造林者以獎勵，這種獎勵是榮譽性的，即獎給8 品、6 品、5 品等不同品級的“頂戴”以示鼓勵。這里所規定的“頂戴”，不是具體的官階，而更是一種“榮譽”，相當于今天的榮譽稱號或者獎章獎狀等。《獎勵開墾種植章程》在文中明確規定對植樹造林并獲得成效者，要“賞給頂戴、以榮其身”。

第四，說明了經濟林木的價值。政府就推廣的幾種經濟林木，分別說明了它們的經濟價值：“桑樹養蠶造絲，蠟樹放蟲結蠟”“桐子、茶子均能打油”。并且用“獲利甚易”和“獲利最厚”來形容終止后可以獲取的收益，以鼓勵民間大力開展種植。

（三）罰則

罰則條例為《獎勵開墾種植章程》中的第五條，具體內容為：“栽種各項果樹，如桃、梨、杏、栗、石榴、胡桃、蘋果之類各種植木，如杉、松、椿、柏、樟、楓株樹之類，成活在100 株以上，仍治業戶隱匿之罪，決不寬貸。”

通過罰則可以看出，當時的臨安府并不鼓勵果樹等其他樹種的種植，相反一經查實成活在100 株以上，還要治罪，但具體如何治罪以及治什么樣的罪，章程并沒有詳細規定。

四、《獎勵開墾種植章程》的歷史價值和現實意義

一百一十三年前，云南臨安府知府制定頒布了《獎勵開墾種植章程》，這是目前為止我國發現的近代歷史上最早的一部有關林業的專門法律，特別是關于植樹造林的法規。時至今日，《獎勵開墾種植章程》仍然具有重要的歷史價值和現實意義。

首先是“敢為天下先”的立法思想。在歷史上，林業以及蘊含其中的生物資源一直以來是云南省的重要自然與經濟資源，歷任政府都把振興和發展林業資源作為促進云南經濟發展和提高民生福祉的重要手段。因此，相關的林業立法也得到了政府和民間的重視，并在近代中國林業立法方面走在了前列，并影響至今，出現了一系列中國第一的森林立法及其相關的地方性章程、法規和條例。例如本文所研究的于1908年9月29日制定的《獎勵開墾種植章程》是清末新政時期中國第一部林業法規，隨后于1911年辛亥革命時期頒布的《云南森林章程》則是近代中國第一部系統成文的森林法。[8]而極為巧合的是，在《獎勵開墾種植章程》頒布后的一百一十周年，也就是2018年9月21日，云南省人民政府率先制定和頒布了中國第一部地方性的生物多樣性保護法規：《云南省生物多樣性保護條例》。

其次是“與時俱進”的立法精神。清末時期，林業作為新興的實業，逐漸成為云南地方經濟發展的重要組成部分，因此相關林業領域的立法也成為了當時迫切的時代所需。當前，習近平總書記把云南定位為全國生態文明建設的排頭兵，特別是在《中共云南省委關于制定云南省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中，提出了把云南省努力建設成為國家西南生態安全屏障的最新目標和任務，在這一背景下，應該借鑒和發揚《獎勵開墾種植章程》《云南森林章程》等近代云南森林相關法規、章程和條例的“與時俱進”的立法精神，主動為當前省委、省政府的戰略服務，進一步全面完善云南省的生態環境法治體系。