云南生態環保檔案管理利用的研究與思考

■ 張文芝

2021年10月聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會將在中國昆明舉行，大會主題為“生態文明：共建地球生命共同體”。屆時全球196 個締約國將參加大會，共同研究和探索保護人類和自然生物多樣性和環境變化挑戰的技術方法，啟發人類如何思考把對自然的影響降到最低，如何鼓勵企業承擔起保護環境的責任，也將敦促各國政府探索和完善政策措施，共同致力于更有效的生物多樣性保護工作。云南是中國生物多樣性最為豐富的省份之一，是全球野生動物種類和生態系統類型最豐富的地區，有著豐富的自然資源和民族文化風情，在自然資源和傳統文化的融合發展中形成了很好的經驗和做法，大會在昆明的召開，這是國家、國際對云南生物多樣性特點和保護成果的充分肯定，是云南的榮譽和驕傲，更是推動云南社會經濟發展的重大契機。生物多樣性保護、環境保護不是一蹴而就的工作，需要各國政府和各級組織長期合作和堅持與完善相關政策、措施，長期履行相關責任與義務，需要幾代人、甚至幾十代人長期堅守保護與治理才能達到人們對美好生活環境向往的要求。生態環境保護的長期性決定了環保檔案的重要性，檔案是決策、行動和記憶的記錄，生態環保檔案是指各級各類組織機構團體個人在開展環境保護與生物多樣性保護工作中形成的有價值的相關文字、圖表、音像、電子數據、實物等記錄。這些記錄既是云南研究生物多樣性保護成果的憑證，也是全國乃至全球生物多樣性保護科學管理經驗的積累與共享基礎。檔案在記錄傳承人類保護生態環境理念方法措施，使生物多樣性保護理念技術方法代代相傳并創新發展上有著重要的基礎性作用。如何收集保存利用好歷史和當前各級黨委、政府及各種組織機構關于保護生態多樣性形成的檔案材料，服務生物多樣性發展和環保工作是檔案工作的重要組成部分，也是可持續發展戰略中不可忽視的問題。為此，筆者就生態環保檔案的形成與基本情況、存在的問題，以及管理利用的思考作一簡要分析和闡述。

一、云南生態環保檔案的形成與基本情況

就省檔案館館藏而言，生態環保檔案從時間上看，分為民國時期形成的和中華人民共和國建立后形成的檔案。從內容上看又可分為宏觀的和微觀的兩大部分，宏觀的主要是指官方組織頂層設計、制定和實施的一系列文件材料，如新中國成立以后，履行與環保和生物多樣性保護相關的職能部門形成的已經移交進各級檔案館保存的檔案，包括國家和省級制定的與生物多樣性保護有關的方針、政策、法令、法律、法規。全省環境保護的年度計劃、長遠規劃、監督檢查和推動全省環境、農林水牧漁等業的綜合治理和保護區建設的規定，各類保護項目組織、申報、實施、檢查等文件材料。以及防止自然環境受到污染和破壞，對受到污染和破壞的環境進行綜合治理方案，依法管理的措施案例等等。微觀的主要是指省州市縣區設立的自然保護區，遷地保護區，各級各類基層組織在執行國家相關法律法規、實施具體保護行動措施過程中形成的具體記錄，包括環保項目實施的技術運用，人財物的利用、生物多樣性和環保效果變化記錄，環境影響評價、環境監測、人與自然和諧發展的成效反映等等。這部分檔案大多保存在具體實施項目的保護區內。

民國時期，由于經濟社會、歷史認知等方面的原因，沒有專門的機構和部門從事全國范圍內的環保工作，形成的有關環保檔案保存數量不多、內容涉及面較少、系統性不強、保存分散。省檔案館保存的民國時期生態環保檔案約計2700 余件，分別保存在20 余個立檔單位里，其中主要保存在民國時期的省政府秘書處、省民政廳、省教育廳等單位檔案里，內容主要有云南落實國民政府關于國家植樹節要求的各種訓令、通知、通告，省政府倡導城市綠化和表彰植樹先賢的各種訓令，省級各單位、各縣每年植樹節開展植樹措施呈文。行政院關于改善全國地方環境衛生各情致省府的訓令、各地環境衛生工作月報，農業環境變動情況，云南產名茶與環境歷史相關的分析研究等等。

中華人民共和國建立后，初期由于百廢待興，生存發展問題突出，環境保護意識也相對較弱。隨著社會經濟的發展，我國的環保意識和措施逐步增強，1956年提出了“綜合利用”工業廢物方針，六十年代末又提出了“三廢”處理和回收利用概念，又稱三廢綜合利用，指對工業生產過程中，產生的廢液、廢氣、廢渣等進行回收，綜合利用或凈化所采取的措施，實行三廢處理可化害為利，變廢為寶，防止環境污染，造福人類。但中國真正使用“環境保護”這一比較科學的概念，于1972年6月由聯合國發起，在瑞典斯德哥爾摩召開“第一屆聯合國人類環境會議”，提出著名的《人類環境宣言》開始，環境保護事業正式引起世界各國政府重視的開端，中國政府也不例外，參加了這個會議，引用了這一概念。從此，中華人民共和國的環境保護事業開始健全并日趨加強，國家建委下設的環境保護辦公室，改為由國務院直屬的部級國家環境保護總局。到2008年環保總局又升格為“環保部”。主要履行環境和生態保護的責任和義務，執行各級人民代表大會制定的控制污染物排放政策，鼓勵開發污染物排放控制技術以控制污染，保護和改善環境，并對全國的環境保護實施統一的監督管理。全國的環保工作得到高度重視，各級環保組織體系越加健全，環保的方法、措施、手段更加現代化。由此形成的生態環保檔案數量增大、內容增多、系統性越來越強。在省檔案館保存的環保檔案約計十萬余件，主要保存在云南省環保局、環保廳、省林業廳、農業廳、農牧漁業局、省政府辦公廳、發展改革委、建設廳，以及各類生態保護管委會等單位檔案里，尤其以省環境保護廳（局）、林業廳居多。內容主要包括新中國成立以來，在林牧業、漁業、草地、植保、生態管理動植物保護方面的規劃計劃、方案措施，保護環境，恢復生態，預防環境質量的惡化，控制環境污染等重大保護項目的審批與監管情況和項目的組織實施情況，以及機構沿革、生態環境保護隊伍建設等方面的情況。全省各州市縣145 個各級國家綜合檔案館，根據縣域大小、山地林地面積，形成的環保檔案數量也不相同，都不同程度地保存有本地農林牧草業、江河湖水等方面的生態環保檔案資料。既有文字的也有圖表聲像，形成了獨具特色的生物多樣性檔案史料體系，是新中國重視環保事業的重要見證。

二、生態環保檔案管理存在的問題

生態環境和生物多樣性保護是一項系統工程，其保護方法和手段既有自然科學，又含社會科學領域，既有工程技術、行政管理、宣傳教育，又需要有經濟、社會、生態各方面的配合，涉及面廣。因此,形成的檔案記錄涉及范圍也較大，且集專業性與綜合性一體。為加強生態環保檔案的管理，確保檔案的完整、準確、系統和安全，根據《中華人民共和國檔案法》《環保法》和《全國污染源普查條例》，結合環保檔案工作的特點，國家環境保護局、國家檔案局于1988年11月18日頒發的《環境保護檔案管理暫行規定》，1994年9月27日兩部門又聯合頒發了《環境保護檔案管理辦法》，2007年12月12日，環保總局和國家檔案局制定《污染源普查檔案管理辦法》，規范污染源普查檔案的管理，根據全國環保工作的發展需要，國家環保部與國家檔案局于2016年再次對《環境保護檔案管理辦法》進行修訂。這一系列環保檔案管理規章、規范的出臺與施行，對環保檔案的有效收集、規范管理和開發利用起到了積極的促進作用，但是由于多方面的原因，全省生態環保檔案管理依然存在一些不容忽視的問題，主要表現在：

一是生態環保檔案管理意識不強，難于保證內容的齊全完整。雖然《環境保護檔案管理辦法》發布實施已經有30 多年，其中第十六、十七、十八條明確規定：環境保護文件材料歸檔范圍應當全面、系統地反映綜合管理和政策法規、科學技術、環境影響評價、環境監測、污染防治、生態保護、核與輻射安全監管、環境監察執法等業務活動。在檢查專項工作進度時，應當檢查文件材料的收集、整理情況；重大建設項目、重大科研項目和重大生態保護項目文件材料不符合歸檔要求的，不得進行項目鑒定、驗收和申報獎項。環境保護文件材料歸檔工作一般應于次年3月底前完成。文件（項目）承辦單位按要求將應歸檔文件及電子文件同步移交本部門檔案管理機構進行歸檔，任何人不得據為己有或者拒絕歸檔。但由于社會檔案意識和檔案法治觀念還不是很強，一些單位或部門的領導和干部職工對檔案工作重要性的認識不夠，很多單位對《環境保護檔案管理辦法》和自身制定的檔案工作規章制度未能得到嚴格執行，成為一種只是停留在紙上和墻壁上的制度。大家往往只重視工作本身而不重視工作過程中形成的文件材料的管理。比如一項工程的建設，工程的進度、工程的質量及資金的使用會得到重視，而工程建設過程中所形成的各種文件材料的管理卻往往被人忽視，以致一些工程項目在竣工驗收后，檔案材料要么殘缺不全甚至下落不明，要么未規范整理隨意堆放的情況依然存在。難于保證環保檔案按照歸檔范圍要求移交接收歸檔，涉及的內容也就不齊全完整。

二是生態環保檔案管理的機制不健全，科學管護不到位。雖然國家制定的《環境保護檔案管理辦法》明確規定，環境保護部門應當加強對檔案工作的領導，完善檔案工作管理體制，建立檔案管理機構，加強檔案基礎設施建設，改善檔案安全管理條件，配備政治可靠、責任心強、具備檔案管理及環境保護相關專業知識和業務技能的正式專職檔案管理人員，但實際工作中，因各方面的原因，有的單位沒有專門機構和專職人員，尤其是基層配備的專職人員少、兼職人員多，有的甚至配備不到位，到位的人員又更換頻繁，長者一二年、短者幾個月，檔案人員業務素質難于持續提高，以致環保檔案的收集歸檔、規范整理和有效利用難于保證。同時，由于認識不到位，檔案管理的基礎設施設備和安全管理要求不符合科學管理要求，有的機關基層檔案室又是辦公室，有獨立庫房的也不完全符合設計規范，未配備防盜、防火、防潮、防水、防塵、防光、防鼠、防蟲等安全設施，以及與檔案信息化相關的計算機、掃描儀、檔案管理軟件、防磁柜等等基礎工作設備。工作缺乏人才支撐，缺乏技術和設施設備的保障，環保檔案的科學管理、安全管護也得不到保證。加之，基層保護區的人員除了少數正式事業編外，大多是勞務合同用工，對檔案收管存用的科學管理和運用更難得到保證。

三是生態環保檔案開發利用單一，作用發揮不明顯。《環境保護檔案管理辦法》里也明確規定，環境保護部門的檔案管理機構應當積極開發環境保護檔案信息資源，并根據環境保護工作實際需要，對現有檔案信息資源進行綜合加工和深度開發，為環境保護工作提供服務。但大多數環保部門和保護區的檔案利用，信息化程度低，主要是針對工作查考提供手工利用，滿足于一般檔案的查閱使用，處于被動服務狀態。能根據社會經濟發展和環境保護工作實際需要主動對現有生態環保檔案資源進行綜合加工和深度開發的意識不強，開發研究理念方法不多，手段單一，提供決策參考的利用不強，效果不明顯。

四是信息化時代檔案從業人員能力不足，觀念更新不強、知識結構、專業素養跟不上社會與檔案工作發展的需要。檔案橫跨百業，縱貫古今，檔案工作是一項橫到邊、縱到底的工作，知識門類廣，特別是在各門學科相互滲透的今天，僅有檔案專業知識是遠遠不夠的，尤其是環保工作涉及面廣，涉及專業多，形成的檔案門類也繁雜，由于地方各級環境保護主管部門的檔案人員業務能力跟不上工作發展的需要，對本行政區域內環境保護檔案管理工作實行監督和指導的水平和質量就受到影響，致使環保檔案規范化、精細化管理不足，簡單粗放型管理較普遍，開發利用不充分。

三、加強生態環保檔案管理與利用的對策

一是加強環保檔案工作的宣傳和執法力度，走依法管理的道路。嚴格執行檔案法律法規和規章制度是檔案科學管理的前提，是維護檔案齊全完整與安全的關鍵，環保檔案作為一種重要的信息資源，是黨和國家的寶貴財富。依法保護、管理好環保檔案是各級國家機關、團體、企事業單位和每個公民應盡的義務。隨著我國社會主義法律體系的逐步完善，《檔案法》《環保法》和《環境保護檔案管理辦法》的有效執行也是國家治理體系和治理能力建設與提升的重要內容之一。環保主管部門和檔案主管部門必須共同加大對環保檔案管理工作的領導和指導，以新修訂《檔案法》為引領，突出檔案工作的政治定位，理順檔案工作體制機制，按照規定要求配備檔案專業人員和相關設施設備，優化檔案科學管理、安全管理和開放利用有關制度，完善檔案監督檢查和法律責任，加強培訓宣傳和執法力度，不斷提高環保檔案重要性的認識。要進一步轉變觀念，由重行政經驗管理向依法管理轉變，加強制度執行的落實，強化環保檔案規范化精細化管理，堅持年度檔案移交歸檔制度或網絡在線歸檔情況檢查，對出現違法行為的要加大執法力度，對于有法不依、執法不嚴等問題，要進一步加強監督懲處，真正做到依法管理檔案、依法保護檔案、依法利用檔案，才能使環保檔案得到科學安全的保護和管理。

二是樹立現代管理思維，加快生態環保檔案數字化建設步伐，走信息化發展道路。檔案數字化信息化是檔案工作的戰略方向，只有走數字化道路才能適應大數據時代的需要。檔案部門和環保部門要進一步加快數字檔案館（室）建設，建立專題數據庫，提升檔案工作的科技含量，探索利用網絡平臺，整合檔案信息資源，努力實現存量數字化、增量電子化的要求，深層次開發檔案信息，以檔案信息化推動檔案管理工作的現代化。另一方面，專兼職檔案工作人員要緊隨檔案載體、內容、形式的變化增強學習的自覺，掌握與之相適應的現代化管理技術，提升綜合素質，才能適應檔案工作發展的需要，才能更好的勝任檔案工作，提升環保檔案的科學管理水平。

三是加大檔案收集力度，利用多種形式，積極開發環保檔案信息資源，服務全省乃至全國生物多樣性保護工作。一方面，聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會即將在昆明舉行，這是一次世界共同交流生物多樣性保護經驗的盛會，屆時會有很多具有代表性的國家和地區，以及全國各地代表進行經驗交流和展示，因而也是收集全國及世界各國生物多樣性保護工作智慧的難得歷史機遇。環保主管部門應該借機把檔案資料的收集與會議的舉辦同部署，確保大會全過程的記錄和大會形成的各種文件報告得到齊全完整的收集管理和歸檔。檔案主管部門要加強與主辦方的協調，加強對大會檔案收集管理的業務指導，匯集國際國內經驗，豐富檔案內容。另一方面，要認真梳理歷史上形成的生態環境保護檔案，查缺補漏，開展檔案史料匯編，包括政策匯編、保護區示范區成果匯編、項目檔案資料匯編，為專家學者提供研究素材。開展檔案文化產品開發，包括舉辦展覽、編輯環保的故事、拍攝環保檔案利用專題宣傳片，利用多媒體，包括廣播、電視、微信、抖音、快手、公眾號、向公眾普及環保的知識，展示生態保護的重要性與成果，讓公眾了解生態與人類生存的關系，豐富生活生存的意義，從而促進人們保護生態、保護環境、保護檔案的行動自覺。